城镇化不能停留在土地层次

贺军 杨志荣

新一届政府提出新型城镇化的本意，是希望将之作为推动中国经济再增长20年的动力，但没想到，新型城镇化聚焦了中国前三十多年改革的众多问题，引发了国内社会各界的讨论和争议，导致新型城镇化变成了“路线问题”，争论了一年才有结果。

过去的城镇化走的是“土地经济”模式下的扩张之路——政府卖地+房地产商开发。与城镇化有关的土地利益冲突，是制造社会矛盾的重要来源。据国家信访局统计，群体性上访事件 60%与土地有关，其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的 84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。

城市土地用完后，扩张转向了农村用地。根据历年利用卫星遥感技术监测执法检查的实际数据估算，被监测城市每年新增建设用地95%以上属农村集体农用地，农地入市政策显然已成为新型城镇化下各方利益分配的焦点。对于新型城镇化，各地政府关注的还是从农村集体土地做文章。重庆、天津、成都、昆山、嘉兴、苏州等地在农村集体建设用地流转模式上的探索，“土地换股权”、“土地承包权换社保”、“宅基地换房产”、“土地流转信托”等模式，大抵不脱离弄土地指标的路子。

然而，新型城镇化绝不能只停留在这个层次。在安邦智库学者看来，新型城镇化要实现如下几类目标：（1）为中国经济提供长期增长动力；（2）解决过去向城市转移人口的市民化问题，推动户籍改革；（3）以城镇化带动解决“三农”问题；（4）扭转过去的城镇化发展模式，调整中国城镇体系的区域布局和大小协调。

结合中央城镇化工作会议的重点内容来分析，我们认为，将从2014年开始全面启动的新型城镇化，必须关注如下重点问题：

第一，解决“三农”问题已成为新型城镇化的重点任务之一。中央明确提出，“推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径”，正确的城镇化应该“利于破解城乡二元结构”。这意味着，未来中国新型城镇化的重点不在大中城市，而在乡镇和农村。因此，未来小城镇（包括村镇）的发展将成为新型城镇化的主要建设增量部分。“就地城镇化”将成为受鼓励的城镇化模式之一。相对于把农民向城市集中，就地城镇化更强调农民基于本乡本土、强调生态、因地制宜的发展，如果发展适宜，一方面能发展农村产业，改变农村面貌，改善农民生活，将福利和社保覆盖到农村地区；另一方面又不会给城市带来负担。在对经济的贡献上，就地城镇化同样可以扩大内需，产生消费市场。目前，就地城镇化在中国农村已经有了很多成功的例子。

值得注意的是，在农地确权后，地方政府对农地的运用能力必将弱化，向农民征地的成本还将进一步提高。安邦研究团队在2013年12月对华东三省一市城镇化调研数据显示，目前江浙多地搬迁一户的成本上升至百万元之巨。据国土部官员披露，2012年全国征地的直接土地成本就已经高达1.8 万亿元。随着三四线城市楼市的下滑，地方政府土地财政能力更随之弱化，而农地建设用地入市，相比之前更需要统筹安排好土地背后的户籍制度、财税制度、政府与市场的关系，非本乡本土难以妥善安排，这正是需要“就地城镇化”的现实原因。

第二，新型城镇化不追求城镇化的速度和比例。在决策层看来，2012年中国城镇人口达到7.1亿，城镇化率达到52.4%，这已经是世界城市化的平均水平。因此，新型城镇化不主张设定不切实际的速度目标和比例目标，要“顺势而为、水到渠成”，坚持“实事求是、切实可行，不能靠行政命令层层加码、级级考核，不要急于求成、拔苗助长”。这意味着，中央不会拿城镇化率作为考核指标，而且摒弃了过去盲目扩张式的城镇化模式。

第三，推进城镇化将优先消化存量，扩大增量属次要地位。中央会议强调，“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”，“主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力”。这意味着，推进城镇化将优先解决现有已转移至城市的常住人口的市民化问题，而就地城镇化无疑与此目标是一致的。

第四，新型城镇化高度重视生态及保留农村、城镇的原始形态和风貌。中央提出，“要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”，“要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇”，“依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然”。值得注意的是，在城乡一体化发展中，“要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件”。强调生态环境将成为未来城镇化的一个重要特色。

第五，城市群的发展和建设存在机遇。虽然大型城市不是新型城镇化的重点，但城市群的发展将存在不小的机会，尤其是中西部和东北地区的城镇群建设。城镇群的发展重点不是已有大城市的扩张，而是从系统角度来配置和协调大中小城市的发展，发挥不同城市的特色和优势。因此，在重大城市基础建设（如城际交通）、产业协调等方面，将存在不少的发展机会。而每个城镇的规模扩张，将在建设用地和城市边界规划的约束下，受到严格限制。

第六，新型城镇化将伴随着财税及金融创新的机会。新型城镇化需要大量的资金投入，从目前的形势看，今后的财税改革、地方发债等都要与城镇化挂钩。此外，政策性金融机构将会更多进入新型城镇化的发展，还有可能建立专门的城市基础设施、住宅政策性金融机构。在资金来源方面，中央希望进行多元化的拓展，这为财税改革和金融创新提供了空间。

总体来看，中央决策部门为新型城镇化开出了一个大的任务清单，其中有理想的目标，也有改革的方向。正如中国经济的转型，新型城镇化也体现出了转型的特点——人的城镇化、生态城镇化、城市群与增长极、优化空间、土地集约、注重“三农”等，都是把握未来城镇化的重点。

（作者为安邦咨询（ANBOUND）高级研究员）