环保资金的排污权信贷筹集方式及其发展问题探讨

曹万鹏

摘要：环境污染正成为掣肘我国经济发展和社会进步的重要因素，巨大的资金缺口严重制约了我国低排放生产模式改造的步伐，为提供节能减排资金支持，排污权绿色信贷金融创新应运而生。明确排污权的法律地位并全面落实推广，严控无证排污和偷排行为，提高排污权数量核算和发放的科学性，确保与排污量严格对应的排污权存量及其交易市场通畅，才能从根本上拓宽排污权信贷的发展道路，并能真正发挥出缓解环保资金压力的功能。

关键词：排污权；绿色信贷；质押贷款；环境治理；节能减排；环保资金；中小企业；金融创新

中图分类号：F830.5 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2014）01-0098-05

当前我国严重的环境问题带来了巨额环境污染损失、生态破坏损失和引致性的生命健康损失。数据显示，全国2004年因环境污染造成的经济损失为5 118亿元，占当年GDP的3.5%，2006年这一损失为6 900亿元，约相当于当时中国GDP的5.8%，2008年环境污染损失达到8 947.6亿元，2009年更是达到9 700亿，环境污染和生态破坏损失合计达到13 916.2亿元，约占当年GDP的3.8%。按照全国政协人口资源环境委员会副主任王玉庆2012年3月回答记者的说法，2011年折算的环境污染损失可能达到2.35万亿元至2.82万亿元。为了应对巨额环境损失，我国环保投资连年持续快速增长，2010年环保投资总额达到6 654.2亿元，占到当年GDP的1.67%（见表1）。但与环境损失相比，环保资金仍是捉襟见肘。从表1数据可以看出，我国历年环保资金尚不足以弥补当年的环境污染损失，在假定环保资金全部用于弥补当年的环境污染损失，不考虑治理污染、恢复生态等环境整饬支出和改进生产工艺和生产设备、促进节能减排的支出情况下，尚有1倍以上的差距，与应当支付的全部项目相比，环保资金的缺口率可想而知。

一、环保资金的结构问题及其排污权信贷筹资方式的发展

（一）环保资金用途多元，企业减排升级资金极度缺乏

多年以来我国环保资金的使用方向是按照城市环境基础设施建设投资、工业污染源治理投资、建设项目“三同时”环保投资等类型来统计的。其中，建设项目“三同时”环保投资是企业排放准入的基本投资，工业污染源治理投资是生产过程中以强化减排为特点的追加投入，二者与企业的减排关系较为密切。

表2的数据资料显示，我国为数不多的环保资金投入中，工业污染源治理投资和建设项目“三同时”环保投资的常年投入量是占比较少的，多数年份二者相加大体才能占到50%的份额。与此同时，我国大批生产型企业生产设备和生产工艺环保指标陈旧落后，除尘、脱硫、脱销、污水处理、废碴处理、重金属和毒害物质处理设施设备严重缺乏，烟气直排、污水直排、废渣直排、重金属和有毒有害物质直排现象突出。即使在环保管理最为规范的大型企业烟气排放中，截至2012年底，全国仍有72%的现役火电机组尚未安装烟气脱硝设备，烟气脱硫机组大部分需要进行技术升级改造，全国60%钢铁烧结机还没有上脱硫技术，已经安装脱硫设施的脱硫效果仍不理想，平均脱硫效果仅为38.6%，2012年与2010年相比，脱硫效果还低了近10个百分点，脱硝技术基本还没有起步。对非集中排放和中小企业而言，由于专门减排设备的功效损失、产能浪费和高成本问题，脱硫脱硝设备投入量非常少。目前，我国重点大中型钢铁企业吨钢节能环保投入仅为25.21元，特别是部分历史落后产能未能淘汰，环保设施技术改造资金投入困难更大。

（二）完善环保资金来源渠道，强化企业投资和金融支持

我国环保资金的来源主要有三个渠道：政府投资、国内政策性银行、国际金融机构贷款以及企业投资。目前我国环保资金主要依靠中央和地方政府的各种投入，银行贷款和企业投资仅是偶然性项目性局部性的投入，而且银行贷款也主要是国家政策性银行专项项目贷款和国际金融机构专项项目贷款，缺乏商业银行常规性环保贷款。

在环境问题异常严重、环保资金缺口巨大的情况下，单纯依靠政府提供资金显然行不通。第一，政府支出应主要指向公共性事项，在环保领域应主要用于业已形成的责任难以界定的历史累积性生态破坏和环境污染的治理，在这些公共性环境问题尚不足以解决的情况下，应把企业的环境责任尽量还给企业；第二，企业进行环保准入型产业升级和设备改造是企业基本的市场义务，是环保规则下的基本市场竞争行为，政府过多介入往往是扰乱环保升级秩序，很可能保护弱者，打击强者，最终影响经济发展；第三，出于战略总体部署考虑，政府宜在政策上给与生产方式转型企业以引导，而不是直接经济投入。换句话说，要从根本上消减污染排放和生态破坏，必须让企业担起环保的基本担子，真正落实“污染者付费”“谁污染谁治理”的国际性环保原则。

在企业资金紧张，尚未做好准备进行环保投资的情况下，动员金融力量，寻求金企联合，创新金融产品形式，引导绿色信贷发展是解决当前环保资金不足而环境压力巨大的必然选择。

（三）排污权信贷是重要的绿色信贷业务创新

排污权信贷指企业以自有的、有偿取得的、依法可以转让的排污权为担保，在遵守国家有关环保、金融和产业生产的法律、法规基础上，向金融机构申请获得授信的融资活动。排污权信贷是我国商业银行遵循绿色信贷的基本要求，借助排污权这一环境管理衍生物品，针对环境投资，创造性开发出的一种新型绿色信贷产品，是一种依托环保、服务环保、对环保直接提供信贷融资的金融创新，是真正意义上的金融信贷性环保投资，也是本文所看重的企业环保性生产方式改进的主要资金来源渠道。2008年9月，浙江省嘉兴市率先进行了排污权信贷尝试，此后，山西、湖南、河北等排污权试点省也推出了排污权信贷政策。

以河北省排污权信贷做法为例，《光大银行石家庄分行排污权质押授信业务管理办法》规定，排污权信贷“主要用于企业购买排污权或支付排污权有偿使用费、减少污染物排放的技术改造等生产经营活动，不得用于购买股票、期货等有价证券和从事股本权益性投资，不得用于违反国家有关法律、法规和政策规定的用途。”是典型的商业银行直接提供环保资金的金融信贷类型，直接服务于“减少污染物排放的技术改造”。在授信额度方面，该办法规定最高可以达到排污权评估价值的80%。期限按照不超过企业《排污许可证》有效期限的届满日且最长不超过3年来执行。

排污权信贷这种金融创新对我国环保工作具有突出的推进作用，它创造了商业银行直接投资环保性生产的新方式，提供了环保资金筹集的新渠道，它也为商业银行自身增添了一种可靠的信贷业务，既符合了国家的金融产业发展导向，又切合了企业的融资需要。

二、当前排污权绿色信贷发展中面临的主要问题

（一）理论层面上还有一些争议急需明确和界定

一是排污权性质和权力类型的争议。比较有代表性的观点主要包括：排污权依托于排污许可证，属于一种行政许可权；排污权理论缘起于产权经济学，是一种人对自然环境的基本权利，是一种与获取清洁环境权相对应的使用环境进行排放的权利；排污权对应环境资源，具体为环境容量资源，可以理解为一种财产权，具体又有准物权、它物权、用益物权等不同的观点；具体操作层面上，美、日、德等国在财务上都有把排污权列为存货和无形资产的争议，目前，这种争议在我国也普遍存在。排污权的性质和权力类型没有定论，导致排污权信贷理论根基不实，在不同银行的业务划定及其具体规则上各具特色，银行和企业的财务操作上也不统一，这对信贷的可比性、统计宣传推广方面等都存在一定的影响。

二是排污权信贷担保类型的争议。目前浙江、山西等地推出的是“排污权抵押贷款”，河北省推出的是“排污权质押贷款”。抵押和质押是法定担保的两种具体形式，抵押一般用于不动产以及和不动产密切结合的大件财产，质押分为动产质押和权力质押两种，抵押大多需要办理登记但无需转移财产占有，质押大多需要转移财产占有但无需办理登记。由于法律对二者的以上特点都给出了例外规定，所以，无论是动产、不动产还是权力，无论是否转移占有，无论是否登记，都难以推断出排污权信贷的担保到底应该是抵押还是质押，尤其排污权信贷是一种新业务类型，不在《担保法》具体担保形式的适用对象列举明细之中，无论适用抵押还是质押，都只能对应“其他”类型，即《担保法》第34条之“（六）依法可以抵押的其他财产”和第75条之“（四）依法可以质押的其他权利”。无论界定为抵押还是质押都不违背法律的规定，但在具体操作办法上就会出现差异，对该种业务的推广产生影响。

理论层面上的争议显示了排污权信贷理论还不够稳固，间接影响到相关人员对它的认识，进而在一定程度上影响其成长和发展。

（二）业务层面上还有一些风险需要研究和谨慎对待

作为一种创新型业务，排污权信贷市场磨合还比较少，在具体操作中的技术风险、市场风险、道德风险等还需要逐步体验、逐步发现、进一步研究。但这些风险毕竟属于银行开展业务的正常风险，可以通过完善制度、精细化工作、严格流程、制定防范措施等进行预防和监控。真正导致排污权信贷业务谨慎成长、缓慢扩展主要在于以下几种风险。

其一，排污权设置担保获取信贷后的自身使用消减风险。排污权本质上是环境当局核定配置的企业排放许可量。对企业而言，它主要是一种“消耗品”，随着企业生产开展的进程而逐步被“消耗”，企业在环境当局的“排污权账户”余额逐步减少，最终会消耗殆尽，缩减为零。排污权信贷无论是作为抵押贷款还是质押贷款，按照现有的规则和做法，都只对抗企业对排污权的出让和许可他人使用，不对抗企业对排污权的这种正常使用。也就是说，排污权的“价值”或者“评估价值”是随时间发展而变动的，这种变动性在与一般担保品的折旧性贬值、市场性升值和贬值拥有同样特点的基础上，还有一种突出的特点。这种特点与专利权商标权用作质押后的自身使用不同，专利权商标权的自身使用不会必然降低该权利的价值，而用作抵押或质押的排污权被企业继续使用必然导致排污权“财产”不断减值。这种风险非常棘手，如果规定排污权设置担保后可以对抗排污权人的正常使用，必然导致企业因没有排污权而停工，这无异于排污权信贷业务的“自杀”行为；如果放弃80%或70%的当期排污权评估价值信贷额度标准，按照放贷到期日的排污权余量来评估排污权价值，那“信贷额度”将少的可怜，也就失去了存在的意义。

其二，排污权信贷违约时银行拍卖变卖排污权后企业的停产风险。企业到期无力还贷是各种信贷业务都可能遇到的情况，《光大银行石家庄分行排污权质押授信业务管理办法》第十八条规定，“授信申请人到期未履行还款义务或者发生当事人约定的实现质押权的情形，质押权人可以依法处置质押的排污权”“质押排污权的处置方式包括：（一）通过排污权交易向符合要求的第三方转让。（二）符合政府回购条件的，可申请政府回购储备。”无论出让还是回购，都会导致贷款企业丧失排污权，进而导致企业因没有排污权不能合法排放而无法开工生产，这种风险会在一定程度上令贷款企业慎重对待排污权信贷。

（三）法律层面上还有一些事项有待法律的完善和发展

第一，排污权本身缺乏“法律准生证”，连“法规准生证”都处在未定状态⑩。在国家的环境法律法规体系当中，没有“排污权”的相关规定。在环保部的法规和办法中，也没有关于排污权的地位、性质、做法的相关规定，试点省份有人戏称自己在做“非法管理活动”。我国民间研究排污权已有将近30年的历史，环保行政部门安排排污权研究已有近15年的历史，国务院文件提出排污权政策已有10年历史，环保部和财政部安排排污权省级试点工作已经有6年历史，排污权“法律地位未定”的状态迫切需要改变，否则，势必影响依托排污权发展起来的排污权信贷业务。

第二，排污权信贷法律地位模糊。其一，排污权这种新生事物能否用以贷款，金融法律法规当中没有规定，找不到具体的依据；其二，排污权用作担保形式到底按照抵押来操作还是质押，根据《担保法》无法做出明确判定，其他信贷法律法规也找不到法律依据。目前，只能按照相关法律没有禁止性规定，以法律中的“其他”条款为依据，以国家政策和领导人讲话精神为导向，来尝试开办该项金融业务。这种情况对排污权信贷业务的大范围开展非常不利。

（四）最关键的问题是排污权信贷总体规模的制约

按照《中国环境统计年报2011》公布的数据，扣除农业排放、农村和城市生活排放、固体废弃物和危险废物排放等现行排污权制度尚未覆盖到的领域和范围，单纯已经纳入排污权试点工作从而可能参与排污权信贷的，2011年全国工业废水排放量230.9亿吨。其中工业源化学需氧量（COD）排放量为354.8万吨，工业源氨氮排放量为28.1万吨；全国工业二氧化硫（SO2）排放量为2 017.2万吨，工业氮氧化物（NOx）排放量为1729.7万吨，工业烟（粉）尘排放量为1 100.9万吨。按照现有排污权试点省份一般的价格情况来计算，以上排污量对应的排污权可能的货币价值大约是2 600亿元，按80%信贷额度比例计算，可以转化为排污权信贷2 000亿元，而我国2011年全部环保资金才6 026.2亿元，也就是说排污权信贷产生的环保资金可以达到全国总量的三分之一。但事实上，浙江省的排污权信贷目前才步入亿元阶段，其他省才以千万元计，也就是说，排污权信贷的开展规模才刚刚实现其可能总量的0.1%。是什么束缚了排污权信贷规模的快速扩张呢？

第一，排污权在我国仍然处于试点阶段，目前获得国家批准的试点省市自治区仅有11个，而这些省市区大多又并非全行业、全地区开展试点。以2010年获准进行排污权试点的河北省为例，目前仅在11地市中的3个地市、7个行业、4种污染物的新、改、扩项目开展排污权试点工作。按照这种情况推算，全国试点排污权的排污量未必能占到总排污权量的1%，所以，排污权的实行地区较少，排污权覆盖的行业和污染物种类偏少，排污权未能在新老企业和项目中全面开展，都极大地限制了排污权的总体规模，并进而限制了排污权信贷的总量规模。排污权试点范围不拓展，不在全国推广，不覆盖新老企业，排污权带来的环保准入条件、成本就不能全国统一，就会有负担不公的问题，导致排污权自身的正常发展受到影响，并进而限制排污权信贷的总体规模。

第二，排污权试点地区在配置排污权时大多制定了政府“基准价格”，这些基准价格大多根据典型企业当前消减排污量平均成本测算，与污染物的致损价值和污染物的治理消除成本无关，且考虑环境容量稀缺程度较少，所以多数价格较低，与市场拍卖交易价格相比，有的省市基准价格比同期拍卖价格低一倍甚至两倍。在排污权信贷额度确定时的“价值评估”中，基准价格是最基本的评估依据，尤其涉及到银行最终处置排污权抵押（质押）物时，环境当局“回购”排污权是以基准价格为基础的。所以，银行放贷额度基本上是“排污权记载的排污额度×排污权基准价格×80%”，排污权基准价格普遍较低的现实，使得最终排污权信贷额度的总体规模也受到限制。

排污权市场存量小，排污权的政府“基准价格”较低，导致排污权信贷的现实可操作数量较小，难以形成“规模经济”。无论对于银行还是贷款企业，与其他资产担保融资业务相比，排污权质押贷款在其相应业务总量中的比重也比较低，银行和企业的业务积极性也会受到影响。

三、我国排污权绿色信贷的发展思路

排污权信贷迎合了当前节能减排的社会发展大趋势，具有利于银行、利于企业、利于环保投资、利于排污权制度推广的“四惠”特点，是一种不可多得的绿色信贷创新业务，亟需推进发展。前面分析了排污权信贷发展中的几个问题，我们认为，一般的问题，在发展过程中都可以正常化解，我国市场型金融信贷工作已经开展30年，有了较为丰富的理论认识、实践经验和应对能力。真正影响排污权信贷工作的是排污权自身的问题，推进排污权信贷业务快速持续开展的功课应该主要做在信贷业务依托的排污权上。

（一）提高排污权数量核算和发放的科学性

排污权数量核定是一项复杂的技术性工作，也是容易出现“权力寻租”的环节。排污权遵从总量控制的原则，依照地区环境容量测定地区排污权总量，再把该总量科学分解后配置给地区内的企业。环境容量测算需要根据污染物类型考虑各种影响因素分别进行，具体到地区排污权总量，还需要考虑各种污染物之间的相互影响，分解到企业的时候，涉及到地区经济总量、结构、发展方向、政府导向等多种因素，也关系到公平公正和社会影响。该环节技术要求非常高，数据繁杂，运算量庞大，稍有疏忽就可能出现问题。

作为对应环境资源具有明显财产性的一项权利，获得排污权不单纯意味着环境的市场准入，企业可以开工生产，还意味着可以用来担保获取贷款，也可以直接出售获取收益。排污权的分配配置越来越受到企业重视和社会关注，许多企业想尽办法谋求获取更多的排污权，尤其是价格相对低廉的初始排污权，违法违规的风险就会明显增加。

排污权发放不科学不严格，将严重降低排污权的权威性、有价性，影响基于排污权的一切活动的开展，导致排污权泛滥，排污权市场价值贬值，排污权信贷名存实亡。所以，一要加强工作的技术介入力度，二要严防“权力寻租”。只有这样，排污权才有威信，排污权信贷才能健康持续发展。

（二）规范排污监控，严控无证排污和偷排行为

环境容量的消耗，即企业的排污排放行为，是一种在物理实践上的非排他性活动，排污权仅仅是法律上的限制，依赖于企业的自觉守法和环境部门的严格执法来维持，并不能在物理上限制和规范排污。

目前，我国工业企业偷排滥排的现象比较多，深井地下排污、夜间偷排或关停减排设备、掩藏隐匿排放口、少报多排、应对检查等现象在社会上被广泛唾弃，尤其是一些小作坊黑企业，连基本的环保手续都不办理，肆意排放。这些现象的存在，导致严重的“劣币驱逐良币”问题，既然无证可以排污，1吨许可量可以排10吨，就会严重扰乱排污权管理制度，使总量控制和排污权配置信息失真，排污权的地位和信誉严重消弱。无证排污和偷排行为会缩减排污权市场总量，挤压排污权质押贷款，还会造成企业故意不回赎的“恶意”排污权质押贷款增加现象，从源头上毁损排污权质押贷款业务。

加强和规范企业排污监控，搞清楚企业真实的排污量，是做好排污权工作的关键。在此基础上，严控无证排污和偷排行为，可以严肃排污权的权威性，保证排污权的价值，把违法排放部分纳入排污权范围，从数量和价值两方面提升排污权信贷的规模，并提升排污权信贷的银行与企业的共同认同度。

（三）扩大排污权制度适用范围，鼓励排污权二次交易

上文中已经就当前排污权的试点范围问题作了说明。排污权在我国经历了近30年的研究，并已经开展了多年的工作试点，可以有效推进我国环境管理的市场化进程，具备了全面推开的条件。当务之急，是尽早推开排污权工作，并逐步制度化，为排污权信贷奠定牢固的基础，并为规模化发展提供前提。

排污权二次交易规则的成熟和数量增加，能明显提升排污权的“变现性”和“市值”，提高银行对排污权质押贷款的积极性，减小排污权质押贷款的风险。

（四）尽快制定和完善相关法律法规

针对当前排污权制度法律法规欠缺的问题，应在前期20年研究的基础上，尽快修订环保法，把排污权纳入环境法律体系中，由环保部制定和颁发排污权的基础性法规办法，制定排污权的基本制度。同时，研究出台排污权信贷的基础性金融法规条例，鼓励和规范排污权绿色信贷发展。

（五）中小企业是排污权信贷的主战场

在我国，中小企业在数量上占企业总数的99%，承担国内税收总额的43%，社会商品销售额的57%，全部企业从业人数的75%。同时，中小企业的单位产值排放率也居高不下，污染排放量占整个工业污染排放总量的50%。中小企业一般设备落后，管理规范性不高，环保基础薄弱，规模经济效应差，资金紧张，享受政府生产经营扶植和环保改造补贴等机会少，融资需求欲望强烈。与财大气粗的大型企业相比，排污权信贷额度在企业资产中的占比和在全部融资量中的占比，更受到中小企业的看重，当然，也受到中小型银行的看重。这种特点在目前已经有所体现，并且必然会一直延续这种趋势。应当及时抓住这个特点，积极鼓励银行对中小企业的这种“雪中送炭”的信贷业务，缓解中小企业的“贷款难”和环保资金缺位的问题。

随着排污权制度在全国的全面推开，排污权绿色信贷的总量必然会快速增长起来，借助这种金融信贷筹资渠道，推动中小企业实施环保型生产升级改造，解决中小企业环保拖后腿、治理缺资金的问题，引导全社会工业生产走向低碳高效。

参考文献：

[1]根据2009年环境污染和生态破坏损失合计13 916.2亿元，王玉庆发言折合2011年损失约折合2.35亿元，平均后考虑历史损失增长率折中取值计算得出.

[2]根据王玉庆发言，就低折合2011年损失约折合2.35亿元.

[3]徐咏梅.基于不完全信息博弈的企业排污监管分析[J].暨南学报（哲学社会科学版），2013，（5）.

[4]付慧姝.论我国环境税立法的基本原则[J].江西社会科学，2012，（4）.

[5]刘琦.财政分权、政府激励与环境治理[J].经济经纬，2013，（2）.

[6]李爱年，程凌香.排污权抵押贷款法律问题探析[J].时代法学，2010，（4）.

责任编辑、校对：张增强