校园安全的立法保障研究

李继刚+李学莲

当前，我国校园安全事故频繁发生，对学生、家长、学校甚至我国整个教育事业产生了不利影响。发达国家普遍采用立法方式保障校园安全，规范校园事故的处理。借鉴发达国家的经验，我国应尽快制定《校园安全法》，立法时要注意增强立法的可操作性，协调好学校管理权与学生权利的关系等问题。

校园安全 立法 保障 借鉴

长期以来在大多数人的眼中，校园是个远离危险和威胁的天堂，众多学生家长也普遍认为把孩子送进学校对孩子来说是一个最安全的举措。然而，近年来发生的诸多学校安全事故却逐步把人们的这种认识给彻底打破。调查显示，我国中小学生因相互嬉闹、运动等过失以及校园暴力、自杀、食物中毒、建筑物倒塌等意外死亡的，平均每天有40多人[1]；另外，我国每年还有近50万左右的青少年学生因为各种类型的意外伤害而致伤、致残。这些伤害事件给其家长带来难以承受的不幸和痛苦，伴随而来的巨额赔偿也使得学校背上沉重的经济负担，使得学校正常的教育教学秩序受到冲击，进而从根本上危及到了我国教育改革和发展的顺利进行。西方发达国家针对校园安全问题在实践中普遍采取专门立法的方式来切实保障学校的安全，如何借鉴发达国家的经验，在充分吸收的基础上针对我国实际情况建构具有中国特色的校园安全立法，这已成为立法机关、教育行政主管部门及理论界亟待解决的问题。

一、现状与弊症：对我国现有校园安全立法的分析

1.缺少居于主导地位的核心规范，已有立法层级体系不健全

一般来说，一个完善的立法体系要求从最高层面的母法到一系列相关子法、从规范实体权利的实体法到规范具体程序的程序法、从中央国家机关立法到各地方性法规规章等要形成一个完整的法律系统。但是，当我们考查我国当前的校园安全立法时会发现，从中央层面的法律、法规到各地的地方性法规、地方性规章都存在诸多问题。

首先，在最高国家权力机关制定的法律层面上，我国目前还没有关于校园安全方面的专门立法，校园安全方面的法律规范主要散见于《未成年人保护法》、《义务教育法》、《侵权责任法》等。在这些立法中，《义务教育法》和《未成年人保护法》中有关校园安全的内容基本属于典型的号召式、宣示性的内容，其中少有条款直接规定相关部门的具体权利、义务，因此，其在实际运行过程中的法律效果非常有限；而《侵权责任法》第三十八、三十九、四十条虽然直接明确规定了学校安全事项，但其内容却主要是从归责原则上明确了校园侵权案件的举证责任，而不是立足于如何去预防、规制学校的安全事故及相关行为，因此，就最高权力机关的立法方面来看，我国的校园安全立法显然还不完善。

其次，从最高国家行政机关的立法来看，我国目前还缺少国务院制定的有关校园安全的行政法规，导致在校园安全立法方面行政法规层面出现了层级断代。尽管教育部在其制定的部分部门规章（如《中小学幼儿园安全管理办法》、《学生伤害事故处理办法》）中涉及了学校安全的一些内容，但由于缺少上位法的指导规范加上立法主体的不统一，导致这些部门规章总体上存在着内容交叉与重复、条文笼统与粗略、效力等级低实际操作性不强等不足。

再次，由于中央立法的缺位，各地为了更好地应对日益严峻的校园安全状况，享有立法权的各地方开始纷纷主动立法。如辽宁省、云南省、宁波市、深圳市等省市的人大或政府均通过制定地方性法规或地方性规章的方式来规范学校安全管理，但由于缺少上位法的统领，再加上地方立法固有的从属性、区域性限制，导致各地制定的地方性规范在立法质量上参差不齐，在适用范围、归责原则等方面也都呈现出较大的地方性，缺乏在全国推广的条件。

总之，目前我国有关学校安全的立法存在着缺少全国层面的专门法律、行政法规，现有的地方性立法存在效力较低、内容矛盾等明显弊端，这些问题的存在对于我国构建校园安全保障机制造成制度性的短板，需要立法机关尽快予以完善。

2.现有的法律规范在结构上存在着严重的非完整性

法律规范是“能够相对独立地发挥法律调整功能的最小单元”，是通过法律条文表达的，由条件假设和后果归结两项要素构成的具有严密逻辑结构的行为规则[2]。逻辑结构完整、合理的法律规范是法律能够实际发挥作用的有效保障。就我国目前有关校园安全的法律规范来看，其均不同程度地存在着结构不完整性的缺陷。许多法律条文在表述上仅为宣示性、号召性的内容，并不具有规范意义上的法律后果，这种缺失法律后果的法律条文在实际执行中对相关的义务主体基本没有约束效力，其最终的结果必将是无法发挥规范的实质效力。由于法律规范中缺少了法律责任的内容使相关行为的义务主体对于其违法的不作为行为无须承担任何法律责任，违法的成本为“零”，导致法律所追求的“应然”的有效性难以转化为其“实然”的有效性，立法追求的目标将最终落空。此类缺陷在各地的地方性立法中甚至更为普遍。

3.现有法律、法规在立法的目的定位与逻辑起点方面存在着明显的不统一

一般来说，立法者在制定一部法律之前首先要确定其立法目的与逻辑起点，这将在很大程度上关系到立法的性质和文本内容的设计。立法的目的定位与逻辑起点不同，将导致最终制定的法律在立法内容、责任主体、责任承担原则、承担方式等方面出现较大的差异。就我国现有立法来看，其中关于校园安全的立法主要有两类：一类属于民事法律的范畴，在内容上偏重于对法律责任归属原则与权利救济的界定，属于《侵权责任法》的下位法和特别法，如教育部2002年制定实施的《学生伤害事故处理办法》、上海市人大常务委员会2011年通过修改后的《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》。这类法规、规章在立法目的上主要是进一步细化学生伤害事故中各方主体的责任分担原则、承担方式、处理程序以实现对被伤害学生的合理的、最大化的权利救济。另一类属于行政法的范畴，在内容上偏重于对管理规则和义务承担的界定，如2006年教育部等十部委制定的《中小学幼儿园安全管理办法》、杭州市人大常务委员会2002年通过的《杭州市中小学校学生伤害事故处理条例》。这类法规、规章基于维护校园安全的逻辑起点，在内容设计上重点在于加强校园安全管理，保障校园安全和正常的校园教学秩序。前者属于主观的权利救济法，而后者属于客观的管理规则。由于立法的目的定位与逻辑起点方面存在着明显的不统一，导致规范性文件的名称与文本实质内容存在着非一致性，甚至出现不同地方的地方性法规、规章在名称上几乎完全相同而在内容和结构上却存在着较大差异的情况。这一现象的存在使我国现有的校园安全立法在内容上错综复杂、相互交织，不利于国家立法的协调统一，也容易导致执法机关在执法中不知所从，不利于执法机关的实际执法活动。

二、考察与借鉴：发达国家校园安全立法的经验

1.美国

美国是最早开始注意对校园安全进行研究的国家，从美国多年来校园安全发展的状况来看，我们可以清晰地看到自上世纪90年代中期开始，美国的校园安全情况开始逐步完善，这在很大程度上得益于美国制定了完善的学校安全法律法规及相关政策法规的有效执行。

（1）坚持依法治校，重视校园安全立法。美国历届政府一直把建设安全校园作为国家教育的重要战略目标之一，特别是从20世纪90年代以来美国国会、政府通过颁布一系列的学校安全立法来加强对学校安全的治理。1990年美国国会通过了《校园安全法》（CleryAct）[3]。该法对学校在校园安全方面进行了详细的规范，还将校园警察制度通过立法的方式正式予以确认。除了联邦立法外，为了更有针对性地加强校园安全，美国一些州也颁布了自己的法律、法规。比如，纽约州就颁布了《校园禁枪法令》、《拯救计划》等校园安全法案。

（2）通过立法实现校园安全的综合治理。为了给学校提供有针对性的减少校园暴力的具体操作步骤，美国教育部于2000年制定了《保护我们的孩子：行动指南》。指南强调了要通过三个层次来预防校园暴力的发生，即预防、针对性早期干预、个别强化服务。2005年美国司法部资助了《整合执法为学校安全：密尔沃基倡议》[4]，该倡议呼吁学校要加强同学校安全组织之间的协作与沟通，并应当做好规划和制定学校安全方面的政策以及实施的战略。此外，该倡议还给出了许多详细而具体的可行性措施，如：尽量减少或避免将学校大门面向广阔道路；在学校周边增加警力，增强巡逻力度；针对学校周边地区的具体问题进行专项治理，尤其是针对帮派活动等。

2.英国

（1）通过立法明确校园安全事故责任。英国早在1974年《职业健康和安全法案》中就通过立法对校园健康与安全责任做了规定，该法案中基于“谁产生风险，谁管理”的原则，明确规定教育雇主负有主要义务。此后，英国在1999年颁布实施的《职业健康安全管理条例》进一步明确了教育雇员在确保学校安全方面应负的义务。除此之外，英国在20世纪80、90年代还相继颁布实施了《健康安全（急救）条例》、《环境保护法》和《校园药品管理》等法律法规，详细规定了校园可能的突发安全事件如食物中毒、大面积环境污染等事项的责任。

（2）校园安全立法中重视安全事故的事前预防工作。在校园安全事故的防范中，英国向来极为重视预防工作的作用并通过立法使预防工作制度化、规范化。通常来说，预防工作包括预期、评估、预防和准备等步骤。如根据英国于1999年颁布实施的《职业健康安全管理条例》，教育雇主必须对学校组织的所有活动的风险进行评估，并把防范这些风险的具体措施告诉员工以备员工能在风险发生时正确应对。教育雇主对校园环境及学校活动中潜在的风险的评估能最大限度地减少意外事故发生的几率，将学校内潜在的风险降到最低。

3.日本

日本早在20世纪50年代末就开始对学校安全问题进行研究，不仅如此，日本对学校的安全问题在立法上也给与了充分的重视，这可以从日本现行的很多立法中体现出来，如日本的《宪法》、《教育基本法》、《学校教育法》、《学校保健法》等法律中均对学校安全问题做出了相应的规定。特别是2003年日本出台的《学校安全法》更进一步体现了日本各级政府对于学校特别是中小学校安全建设的重视力度。到目前为止，仅有关处理学生人身伤害事故的法律、法规在日本就有30余部之多，基本形成了以《学校安全法》、《教育基本法》、《学校保健法》、《日本体育及学校保健中心法施行令》等为主的一整套极其完备的校园安全法律体系。除了中央立法之外，日本各地区还在不违背中央立法的基础上根据各地的实际情况制定了数量众多的灵活的地方性法规作为中央立法的补充，如东京地区就结合本地特点制定了《报告处理伤害事故纲要》、《学校防灾指南》等地方性法规。另外，日本各学校也在总结经验的基础上形成了一套处理和防范学生人身伤害事故的行之有效的规章制度。至此，在校园安全立法方面，日本已形成了一套上至国家的法律、法规，再至地方有关机关的地方法规，下至学校的规章制度，效力上高低错落、内容上相互衔接的完备而具体的法规体系，为校园安全事故的正确和有效预防、处理、法律责任追究提供了充分的法律依据[5]。

三、反思与超越：完善我国校园安全的立法保障

如何在借鉴发达国家立法经验的基础上，针对我国当前校园安全的实际状况建构具有我国特色的校园安全立法，确保校园安全，是我国立法机关、教育行政主管部门及理论界亟待探讨解决的问题。

1.制定《校园安全法》，逐步形成完备的校园安全法律体系

如前所述，由于保障校园安全是个复杂的系统工程需要多个部门共同努力，因此，美国、日本等发达国家普遍采取综合的《校园安全法》与其他专门法律法规相互配合的方式来共同推进校园安全工作。反观我国校园安全立法我们会发现由于缺少居于主导核心地位的《校园安全法》，导致目前校园安全领域内的立法并未真正形成一个内部严谨、一致、互为呼应的完整系统，存在着立法层级体系不健全、立法质量上参差不齐、形散神也散的弊端，因此，及时制定专门的《校园安全法》来整合目前分散、零乱的立法现状，是实现校园安全立法系统化、体系化的当务之急。

由于学校安全涉及事项范围众多，与之相关的管理部门、管理环节也非常复杂，这就决定了在制定《校园安全法》上我们不能采用单一的、边界极为清晰的立法模式来应对学校安全这个多元的问题。因此，在《校园安全法》的立法过程中立法者必须协调好该法作为基准法与《未成年人保护法》、《义务教育法》、《侵权责任法》等其他相关立法之间的关系，并注意保持《校园安全法》与作为下位法的行政法规、地方性法规、规章等内容的统一，并为下位法留有适度空间。在《校园安全法》以专门立法的方式作出规定的基础上，各地方人大和地方政府要根据各地不同的情况进一步通过颁布地方性立法的形式，进行立法内容的细化和补充，以完善相关的规范体系，进而形成一个以《校园安全法》为主体的法律体系。在这一法律体系中，既有从《校园安全法》到国务院的行政法规直至地方性法规、规章的纵向上的层次结构，以适应不同地区不同发展水平的客观要求，又有《未成年人保护法》、《义务教育法》、《侵权责任法》这些与《校园安全法》相联系的横向结构，再加上国务院及其各部委适时出台的行政法规、部委规章，这样便形成了既自成系统又不脱离其他法律的一套严密、完整、协调、统一的《校园安全法》法律规范体系。

2.增强立法的可操作性

立法的可操作性就是要求《校园安全法》对学校安全所涉及到的实际问题（如安全事故责任人；承担责任的原则、范围；违反规定的法律后果等）应做出明确具体的规定，以此来促进相关问题的妥善解决，而非纯粹的理论罗列和宣传说教。如前所述，我国当前涉及校园安全的多数法律、法规在具体条文上都带有“号召”、“鼓励”之意，缺乏强制性以及具体法律责任和惩罚性措施，使这些法律法规在实施中变成名副其实的“软法”或“宣传资料”，在这些行政规范性文件中都没有任何关于违反规定后责任人及责任承担方式的规定，类似这样的一些规定必然带来实际操作和监督上的困难。因此，在制定《校园安全法》时应当尽量克服此类立法的弊端，立法中应当对《校园安全法》的具体责任主体、承担方式、实施部门、监督机关等实际问题做出明确规定，对不能履行职责的部门或个人的处罚或处分机关、处罚方式、救济手段等进行明确的约定，只有这样，才能使法律规定的内容得到真正的落实，才能发挥其应有的作用。

3.协调好学校管理权与学生权利的关系

在校园安全立法的过程中必然会涉及到如何协调好学校管理权和学生权利之间的矛盾这一问题。如果学校忽视自己管理权的行使，必然会增加校园安全事故发生的可能性，最终危及学生的健康安全；反之，如果学校管理权的行使超越必要的限度，则可能会侵害学生的私人权利，这显然也将对学生的健康成长产生不利的影响。

传统法学理论认为，“公民权利与国家权力必须严格界分，这种界分是实现宪政和法治的基本前提”[6]，对于公权力来说“法无明确授权即禁止”，而对于公民私权利来说则是“法无禁止即自由”。人身权作为我国宪法所保护的一种消极的私权利，其权利的实现只需要公权力的消极不作为即可。因此，在学校管理过程中，一般情况下只需学校消极的不作为即能使学生私人权利得以实现，这可以作为学校管理权与学生人身权的一个平衡点。但是，当发生校园安全事件时，特别是发生突发性、群体性校园安全危机事件时，法律法规应当允许学校为了更好地应对危机适度扩张其管理权，与此相对学生人身权利必然会受到适度的限制，此时，学校、教育主管部门、相关行政机关的行政优益权较之学生私人权益将被优先考虑，而这样做恰恰是为了更好地保护学生的人身权利。尽管此时学校管理权将会适度扩张，立法者也应注意对学生基本权益的维护，防止学校借校园安全之名行干预学生人身权利之实，如应当向学生说明充分的理由并保障学生的知情权、申辩权、对质权，并允许学生对于学校等部门不当的侵权行为通过行政复议、行政诉讼等方式寻求法律救济。

参考文献

[1] 小学生课间爬树摔死家长抬尸体堵校门索赔.http：//www.southcn.com/news/community/shzt/pmse/adc/200505240352.htm

[2] 孙笑侠.法理学导论.北京：高等教育出版社，2004.

[3] CleryAct.http：//en.wikipedia.org/wiki/Clery_Act，2010-11-10.

[4] Integration of Law Enforcement into School Safety：The MilwaukeeInitiative.www.ncjrs.gov/pdffiles1/nij/grants/209266.pdf，2010

-09-12.

[5] 李红雁.关于制定《校园安全法》的若干思考.湖南师范大学，2002.

[6] 程燎原.从法制到法治.北京：法律出版社，1999.