城市中小学教育用地问题探析

黄建辉

由于城区入学人数不断增加、教育用地专项规划滞后、保障措施不力等原因，导致城市中小学教育资源短缺、生均占地面积不足、教育用地缺口大等问题日趋严重。加快编制教育用地专项规划、建立健全教育用地规划保障机制和完善城市中小学布局结构调整是解决当前城市中小学教育用地问题的主要措施。

城市中小学 教育用地 探析

教育用地是教育事业发展的基础和保障。然而，近年来随着社会经济的快速发展和城市化进程的加快，农村人口大量流入城市，城市人口规模和中小学在校生人数也随之逐年递增，城市中小学教育资源短缺、教育用地不足的问题日趋严重，已成为制约许多城市中小学校均衡发展的瓶颈。本文以广西A市为例，对此问题作一个初步探析。

一、城市中小学教育用地现状

1.中小学生均占地面积严重不足

按照广西国土资源厅、发改委2010年制定的《广西壮族自治区建设用地控制指标（试行）》规定，城市中小学生均占地面积以学校班级数为标准（农村中小学生均占地标准另算），指标一般控制为：小学生在25.2～28.3平方米之间，初中在33.6～36.0平方米之间，高中在31.4～33.8平方米之间[1]。但调查发现，2009年，A市城区小学生均占地面积为9.8平方米，初中生均占地面为11.4平方米，高中生均占地面积为29.4平方米（未将完全中学的初中学生统计在内）。中小学生均占地面积严重不足，其中小学和初中表现更为突出。

2.中小学校总占地面积不足，教育用地缺口大

据调查，2009年A市城区有中小学校38所，学生人数52964人，占地面积782602平方米，生均占地面积14.8平方米，与全区的平均水平19.6平方米相差4.8平方米。如果按照政府文件规定的生均占地标准计算，38所中小学还需增加校园面积80.06万平方米，相当于现有中小学占地面积的102.3%。近年来，A市城市人口增长较快，教育事业发展迅速。据预测，到“十二五”末，A市中小学（含幼儿园）在校生人数将达到11.65万人，增长率达70%以上，按中小学、幼儿园生均用地的一般标准（取中间值）测算，A市城区中学、小学、幼儿园校园占地面积要达到323.68万平方米，但目前校园占地面积仅87.26万平方米（含幼儿园），仅为规定标准的26.96%，还需增加236.42万平方米，相当于现有占地面积的2.71倍。若未来几年内，A市中小学教育用地不能得到相应增加，教育用地缺口问题必然成为制约该市今后基础教育发展的一个瓶颈。

二、城市中小学教育用地不足的原因分析

1.在校生人数逐年递增

近年来，随着城镇化进程的加快，城市流动人口和常住人口逐年增加，进城务工人员随迁子女越来越多，“入学难”问题成为老百姓关注的焦点。城市中小学接纳农民工子女就读，一方面保障了农民工子女受教育权，维护了教育公平，但另一方面，由于中小学校教育资源有限，而一时间内学校规模又无法得到扩展，因此造成大班额现象非常严重。按照教育部规定的班额标准，中小学校46～55人为“大班额”，56～65人为“超大班额”，66人以上为“特大班额”。2009～2010学年，A市“大班额”占31.78%，“超大班额”占46.89%，“特大班额”占5.38%。城市中小学大班额比例达到了84.05%，普通高中更是高达93.6%[1]。大班额既影响了学生身心健康和教学质量，加重了教师的工作负荷，也给学校管理埋下了安全隐患。

2.教育用地规划编制滞后于城市发展

尽管我们始终在强调要把教育摆在优先发展的战略地位，但在实际中，各地政府对教育的重视度还远远不够，教育优先发展战略并没有真正落到实处。其中一个表现就是地方性教育用地规划编制严重滞后于城市发展速度。目前一些地方政府已经意识到这个问题，并正在开始编制有关教育用地的专项规划，但从部分地市规划编制进展情况来看，还存在一些问题需引起注意。例如，城市教育用地规划编制标准起点低；与其他社会经济发展规划衔接度不够；由于对未来经济发展态势、人口基数把握不准，所编规划缺乏前瞻性、科学性和时效性；学前教育用地和民办教育用地往往被排斥在外；还有部分地方没有把中小学特别是幼儿园建设与新开发区、住宅小区一并纳入规划，导致部分新建区域没有预留教育用地等等。

3.教育用地规划的保障措施不力

尽管部分地方在省级层面已经制定出台了有关教育用地专项规划、教育用地保障条例等政策法规，但相对而言，大部分地市级还缺乏相应的保障教育用地规划落实到位的刚性措施，导致教育用地规划在具体实施过程中不能严格把握和加以控制。例如，部分地方出于改造道路或者旧城改造的需要，对中小学校教育场所随意进行拆迁和占用；一些学校在校园内新建或拆建教工住宅，挤占校园用地或者将教育用地进行出租、出让、转借等等。目前我们现行的教育立法对于擅自变更中小学布局规划、侵占中小学教育用地等行为，也只是宽泛地规定限期改正、依法对有关责任人给予行政处分等处罚，但实际在执行过程中，可操作性不强，具体的执法主体模糊，容易出现各部门扯皮和职责不清的现象，最终使监督和处罚无法真正有效落实[2]。

三、对策与建议

1.加快城市中小学教育用地专项规划编制

地方政府首先应转变观念，站在教育优先发展的战略高度，根据未来社会经济和教育发展需求，将教育用地专项规划切实纳入到地方国民经济和社会发展计划体系之中，统一部署，统筹安排，确保城市发展与学校建设同步进行，对规划的教育用地，任何单位和个人不得擅自改变用途。对于新建社区，规划应着重考虑安排中小学教育用地，控制预留足够的用地规模，以满足未来教育发展需求。对于已经规划的教育用地，应加快协调实施，督促开发商将楼盘开发与学校建设同步进行，学校不建好不发放楼盘预售许可证，坚决杜绝新建小区教育用地被挪用、挤占、侵占等行为的发生。

2.建立健全城市中小学教育用地规划保障机制

保障城市中小学教育用地，完善规划实施的保障机制是关键。地方政府不仅要科学编制教育用地规划，还要建立健全教育用地规划有效落实的保障机制，从政策和制度层面上保障学校优先用地权，确保教育用地专项规划的权威性和稳定性。同时，还必须完善教育用地规划执行情况的检查监督机制，对违法挤占和挪用教育用地行为要进行严肃查处。要进一步明确教育主管部门在学校用地规划编制与建设中的主导地位，确保规划按时按质有效实施。

3.完善城市中小学教育布局结构调整

城市规模的扩张，一方面为教育发展带来了更多的空间和资源，但另一方面，也打破了原有的中小学校结构布局，原有的城区教育资源配置与城市发展需求不协调问题日益凸显。比如说，有的城区教育资源过于丰富和集中，而有的城区教育资源则过于稀缺和分散。目前，按照城市发展实际和满足百姓教育资源需求，不断完善城区中小学布局结构调整，整合优化教育资源是提高办学水平、办学质量和办学效益的重要举措。一方面要加大教育经费投入，按照国家规定的中小学标准化建设硬性标准，加快推进城区中小学标准化建设，科学合理规划学校用地，改善教学硬件设施与师资力量等教育资源。另一方面要加强城区薄弱学校建设和改造力度，做到教育用地、建设资金投入、软硬件配备最大限度地向教育资源薄弱城区和学校倾斜。要针对老城、新区和郊区不同特点，通过改造、扩建、新建、重组和置换等方式，以此来实现城区中小学结构布局趋向合理，引导优质资源向薄弱学校聚集，带动学生向用地充裕的学校转移，逐步有效解决因资源不均择校而导致的部分学校用地不足等问题。

总之，教育用地是学校发展的生命线。在城镇化推进过程中，优先保障中小学教育用地，直接关系到今后教育事业的健康可持续发展。这不仅是一个教育问题，更是一个社会问题，需要全社会的积极合作与共同努力。

参考文献

[1] 《广西壮族自治区建设用地控制指标（试行）》（桂国土资发〔2010〕13号）、A市《2009/2010学年初普通中小学及其他学校综合统计报表》、A市《教育用地规划执行情况调研报告》和《广西城市教育用地规划执行情况调研报告概述》[Z].2010.

[2] 《郑州市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例（草案）》立法听证报告[EB/OL]http：//www.zzrd.gov.cn/gb/print.aspx？nid=163，2013-

10-15.