沈阳浑南现代有轨电车一期工程BT建设管理研究

王汉军

(北京城建设计发展集团股份有限公司 北京100037)

目前，北京、上海、广州、深圳、苏州、武汉、珠海等一大批城市都在筹划现代有轨电车，据不完全统计，2020年前需要建设的线路将近2 000 km。现代有轨电车的快速发展一方面缓解了城市交通压力，另一方面也增大了政府建设管理任务和财政压力。采用BT模式一方面能够疏通大规模城镇化建设资金短缺的瓶颈，另一方面还可以使政府从直接管理建设项目的事务中解脱出来，专心致力于宏观监督管理。笔者对浑南现代有轨电车BT(build-transfer，建设-移交)项目的投融资模式要点进行了研究，总结其建设管理优势，以期为后续其他城市开展现代有轨电车建设提供借鉴。

1 采用BT模式建设的条件

1.1 浑南现代有轨电车一期工程概况

沈阳市浑南新区现代有轨电车一期工程共设4条线路(1、2、3、5号线)，线路总长59.5 km，共设车站71座，设浑南新城车辆段、沈抚新城停车场、21世纪大厦综合交通枢纽和奥体中心综合交通枢纽各1座，项目建成后与地铁、公交线路实现无缝对接。该项目于2012年4月28日正式动工，于2013年8月开始载客试运营，开创了18个月建成现代有轨电车网络的先例，也创建了城市新区采用BT模式发展现代有轨电车项目的先河。

1.2 BT模式建设现代有轨电车的适应性

采用BT、BOT(build-operate-transfer，建设-运营-移交)、PPP(pubic-private-partnership，公私合营)等社会融资模式建设城市轨道交通项目，有利于转变政府职能，实现政府向社会采购公共服务，吸引社会资本进入基础设施领域。在我国的地铁建设过程中，已经有很多城市采用BT模式进行投融资建设，BT模式在现代有轨电车建设领域也有其适应性，值得研究。除浑南现代有轨电车项目外，目前正在采用BT模式建设的有轨电车项目有南京河西线、南京麒麟线、珠海1号线、淮安一期工程等。可以预见，未来将会有越来越多的城市选择BT模式建设有轨电车项目。

现代有轨电车工程相比地铁工程，有以下3个特点:第一，投资相对较小，单公里造价在1亿元左右，总投资一般在十几亿到几十亿元，社会投资人投融资压力小;第二，建设周期较短，一般在1～2年，社会投资人资金周转期短，可预测的风险相对比较清晰;第三，工程中车辆等机电设备比重较大，涉及工艺设计密集的工程，更适合采用以BT模式发挥以设计为龙头的工程总承包模式进行“交钥匙”建设。

1.3 政府财政能力分析

2010年沈阳市东陵区、浑南新区、航高基地“三区”合署办公，合并为新的浑南新区。2011—2013年，浑南新区地区生产总值从410亿元增加到477亿元，财政预算收入从62亿元上升到95亿元，人均财力居辽宁省前列。但随着新城建设的加快，特别是全区基础设施建设的快速发展，政府财政仍然面临着巨大的压力。近几年，浑南新城正成为沈阳市开工项目最集中、开工面积最大的城市建设主战场，2013年全区基础设施建设投资达200多亿元，若浑南新区现代有轨电车一期工程总投资近60亿元全部采用政府投资建设，会给地方财政带来较大的压力。所以，通过BT模式充分调动社会资本，可以有效地缓解政府财政压力。

1.4 项目技术难度分析

浑南新区现代有轨电车一期工程一次建成60 km、一次就投入30辆新型低地板有轨电车，是国内首个一次成网建设、成网运营的现代有轨电车工程。目前，我国仍处于现代有轨电车初级发展阶段，该项目对技术、管理、产品以及资金等方面的要求非常高，从前期研究到工程实施，从设计理念到工程实践，都需要大量的理论研究和技术创新。

浑南项目的轨道道岔、超级电容供电、通信信号控制、低地板车辆制造等多项技术，都属于国内首次应用，对浑南新区的建设能力提出极大的要求。如果仍然采用政府投资建设管理模式，缺乏轨道交通建设管理经验的新区政府则难以保证设计要求的效果。采用BT模式，可以大大简化由政府部门到项目管理部门再到产品生产部门各种繁琐的管理审批程序，充分发挥BT项目承办人的建设管理和综合集成能力，保证工程顺利实施。

2 采用BT模式建设的要点

2.1 BT工程工作范围划分

根据浑南新区现代有轨电车一期工程的招标文件，项目由BT项目投资人招标，投资人的工作范围包括一期工程4条线、1座车辆段、2个交通枢纽、1个停车场的土建工程以及机电设备系统的采购安装、车辆采购等范围内的投资和建设管理工作。

2.2 BT工程各参建方的职责定位

浑南新区政府专门成立了有轨电车建设指挥部，统筹新区有轨电车的规划设计、投融资、建设、运营、监管等工作，以及相关手续、征地拆迁、勘测设计、市政风水电、交通等外围协调工作，推动有关行政审批的优化和加快。同时，组建沈阳浑南现代交通有限公司，作为BT项目发起人，以项目最终业主的身份参与项目的全过程运作，承担相应的项目管理职能。

北车建设工程有限责任公司(以下简称“北车建工”)作为BT项目承办人，以建设期业主的身份组建项目公司，负责整个项目的投融资、建设管理、联调联试、试运营、移交等工作;北京城建设计发展集团股份有限公司作为项目的勘察设计总体总包单位，承担项目的前期规划、勘察设计及相关报建工作的组织与协调;长春轨道客车股份有限公司作为项目的车辆供应单位，承担车辆及相关货物和服务(包括安装、调试、培训、验收及售后等服务)的提供工作。

另外，由BT项目承办人招标确定项目的咨询单位、监理单位和施工单位，各司其职，确保工程达到建设项目安全、质量、工期和投资的目标。浑南新区现代有轨电车一期工程项目组织架构见图1。

图1 浑南新区现代有轨电车一期工程项目组织架构

2.3 BT工程合同价格确定及回购

本项目在签订BT投资建设合同时尚没有完成初步设计工作，因此BT项目发起人和BT项目承办人约定的回购基数无法确定。若单纯采用估算或概算包干的方法确定回购基数，则因为项目在后续设计及建设过程中的变化而存在巨大不确定性，给合同双方带来了巨大的风险。因此，本项目BT合同签订的回购基数以初步设计概算作为暂定价，合同约定在项目竣工验收合格后，以双方认可的有资质的中介机构或审计部门最终审计的投资额为准，以施工图预算为依据，按实际结算。

BT项目承办人作为项目的投资者和建设管理者，除了获取正常建设管理和工程利润外，还应获取投资收益，合同约定BT项目承办人一次性计取融资费用，融资利息根据央行同期贷款基准利率确定。

3 BT模式下的建设管理优势

3.1 保证了工期目标的实现

采用BT融资模式，从初始阶段政府管理部门就对工程项目的最终效果和项目投资高度重视。在确定总体方案之前，浑南区政府管理部门组织各方面的领导和专家，会同设计单位，对系统功能是否适合浑南新区和现代有轨电车运营的基本需求、对影响投资较大的设计方案是否可以再优化等方面进行了详细的论证和研究。在BT招标之前明确了系统功能标准，保证了招标方案的完整性，降低了业主方和社会投资人的风险。

通过选择合适的BT项目承办人和设计单位，建设管理上采用工程总承包和设计总承包方式，确保资金到位，减少管理接口，明确各方职责，实现设计、采购、施工的合理交叉、动态连续，再加上政府主管部门的大力协调和支持，并激发参建各方在工作上的主动性，从而极大提高了工作效率，保证了工程进度的快速推进，大大缩短了工期。项目全部建设时间共21个月，而实际开工建设时间仅为18个月，建设速度创造了新纪录。

3.2 保证了工程质量目标的实现

BT项目承办人——北车建工发挥企业优势，科学、规范地实施设计施工一体化管理，借助集团公司中国北车和中国中铁、北京城建设计发展集团、铁科院的战略合作关系，形成BT项目承办人、设计单位、施工单位、咨询单位和监理单位的联合舰队模式，打造了一支组织协调、优势互补的建设团队。提前组织研究实施方案、合理编排工期、科学安排生产，各专业提前交涉配合，形成了一系列常态化机制和制度，确保工程质量优良。

项目的总体设计单位——北京城建设计发展集团作为国内第一家现代有轨电车的设计单位，由BT项目发起人和承办人进行联合委托。在设计过程中，组织优势力量，借鉴国内外有轨电车、地铁、高铁设计和建设经验，很好地完成研究和设计任务。

3.3 保证了成本目标的实现

投资控制是采用BT模式进行工程建设永远不变的主题，无论是政府还是BT方，对投资的控制都非常严格。沈阳浑南新区现代有轨电车一期工程的成本目标主要有2点:一是以相对较低、合理的成本采购到质量合格的工程，二是将项目投资控制在项目概算以内。

BT项目发起人作为项目最终业主，通过BT合同锁定工程造价和工期，把项目投资控制的风险和压力更多地转向了BT项目承办人。根据初步设计概算，该工程平均每公里造价约为8 000万元，投资变化的余地非常小。在项目实施过程中，从业主方、投资方到设计方和施工单位，严格控制设计变更，对投资的变化进行把控，各负其责，形成普遍约束机制。北车建工同时聘请了项目咨询单位，在保证各施工单位工程款合理支付的情况下，有效地进行了投资控制。

3.4 保证了车辆的高质量和及时供应

浑南现代有轨电车项目采用的70%和100%低地板车辆(见图2)，在国内是首次大批量生产，按照一般的进度是很难在1年左右的时间内完成的。由于采用了许多先进的设计理念及国外的先进工艺，首批现代有轨电车低地板车辆的制造难度，要比地铁车辆还大。

图2 浑南现代有轨电车100%和70%低地板有轨电车

BT项目承办人充分依托中国北车轨道高端装备制造产业的优势，在项目启动后迅速组织城市轨道交通领域高端技术、管理人才开展工作。借助长客股份、上海轨发、北车轨道装备等众多集团内部成员企业的力量，迅速解决了有轨电车车辆及机电、牵引系统、相关设备采购与集成的生产与供应等许多影响工程进展的重大问题，在极短的时间内完成了车辆的外观设计、系统集成以及生产制造任务，保证了车辆的顺利下线。

4 采用BT模式的创新点

4.1 BT项目双业主均衡管理模式

BT项目不同于一般建设工程项目，由于主体的多元性和客体的特殊性，健全机构、明确职责、理顺关系是确保项目建设稳步、顺利进行的关键。不同城市的轨道交通工程由于建设背景、政府的偏好以及项目建设管理者的管理深度不同，所采用的BT模式管理类型也不同。北京地铁奥运支线和亦庄线采取的是“投融资+施工总承包”型BT模式，深圳地铁5号线采取的是“投融资+设计施工总承包”型BT模式。北京模式更强调BT项目承办人的建设管理职能，项目发起人的控制深度较浅;深圳模式由项目发起人以项目法人和建设管理单位的身份对BT工程进行深度管理和控制，是一种项目发起人较强控制的BT模式，BT项目承办人主要作为设计施工总包商的角色参与项目。

浑南现代有轨电车工程在项目管理组织框架上，吸收和发展了北京和深圳的单一模式，形成了独具特色的“BT项目发起人+BT项目承办人”双业主均衡管理模式。沈阳有轨电车指挥部及浑南现代交通有限公司负责工程筹建全过程的协调和监管，以指挥部的形式加强了政府的统筹协调力度;北车建工作为BT项目承办人，以项目法人责任制的形式负责具体的生产组织与项目管控，提高了项目的市场化运作水平。

在双业主管理模式下，项目控制风险和控制成本压力在BT项目发起人和项目承办人之间得到比较均衡的分配，既有利于BT项目发起人的全过程实时控制，也能充分调动BT项目承办人作为投资者的积极性，充分发挥其自身建设管理的能力。

4.2 BT项目施工二次招标

传统BT模式在招标时，更多强调BT项目承办人的施工能力，而忽视了BT模式的投融资和建设管理这两个核心内涵，这是项目发起人选择BT模式的最根本考虑。本项目BT项目发起人通过招商，确定具有投融资能力和现代有轨电车综合集成能力的北车建工作为项目社会投资人;由北车建工通过公开招标程序，确定项目的主要施工承包商、车辆供应商、监理单位和材料供应商。这种操作形式可以彻底将BT模式与垫资承包商施工的概念区分开来，充分体现“BT模式是投资模式而不是建筑施工模式”的概念。

现代有轨电车项目比一般市政工程复杂，施工招标阶段的工作是在已经过评审的初步设计文件基础上以增加施工招标图设计的方式来进行。施工招标工作由政府和BT项目承办方共同把控，设计单位负责提供工程方案、工程数量、设备种类和数量、技术要求等技术性文件。在此过程中，为控制工程造价并满足使用需求，尽量避免在后期工程实施过程中出现的变更，三方共同根据设计方案，对工程项目的所有内容和工程数量进行了一次详细的清理，并对在本阶段可控的数量和单价逐一明确。而对于部分暂时不能确定的工程单价或数量，预先设定相应调整的管理程序和管理办法，以便在后期实施过程中三方能够共同对此进行有效控制。

北车建工合理划分标段、分配任务，高效地完成了施工二次招标。通过招标确定的绝大多数施工单位均为中国北车战略合作伙伴——中国中铁的下属企业。通过选择这样一批具有较多施工经验和较强技术水平的施工单位，为后期的统一管理、协同配合奠定了较好的基础。

4.3 BT项目回购资金的资产证券化

浑南现代有轨电车项目竣工移交后，北车建工根据与项目发起人所签订的建设-移交BT项目合同、设备采购合同、施工合同等一系列合同，将从沈阳浑南现代交通有限公司处应获得的债权作为基础资产进行资产证券化，对外发行，一次性收回回购款。

企业资产证券化作为近年来我国的一项重要金融创新产品，是解决当前中国社会高融资成本难题以及盘活存量的一个重要金融工具。目前，国内运作成功的BT项目回购款资产证券化项目非常少，浑南项目在城市轨道交通行业开创了一条新的滚动开发的经营模式。通过资产证券化，将一部分BT项目未来现金流出售，从而缩短获利周期，可以实现预期收益的提前变现，降低企业资产负债率，从根本上改变了基础设施建设行业长期以来单纯依靠“企业投资建设、政府分期回购”的传统经营模式。浑南项目的成功资产证券化，为基础设施建设行业运用金融创新工具对接资本市场、创新盈利模式提供了一个经典案例。

5 结语

浑南现代有轨电车项目是在工期紧、任务重、经验缺乏、国内缺乏成熟配套产品市场的情况下完成的，之所以取得如此的成绩，不仅是政府及各设计施工参建单位共同努力的结果，也是与该项目采用BT投融资模式、充分发挥利用社会资源和技术优势密切相关的。BT模式的实施减轻了政府的财政压力，也化解了业主的管理压力，在项目实施过程中积累了宝贵的经验，并为后续其他城市开展现代有轨电车建设进行了有益的探索。

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