加强事中事后监管推进政府管理转型

● 孙福金 华金辉

加强事中事后监管推进政府管理转型

● 孙福金 华金辉

编者按：

深圳是中国改革开放的试验区。经过三十多年的发展，深圳的经济实力和发展竞争力引人注目。深圳的核心竞争力在于许多领域制度的领先优势。深圳敢作敢为、敢于先行先试，不断释放出的制度红利也为其持续发展提供了不竭动力。深圳用改革的勇气和智慧破解经济社会发展中的深层次问题，探索未来发展之路。本期的“深圳改革创新专栏”，重点关注了政府治理模式改革、司法体制改革和城市管理体制改革等系列改革进展。

▲ 莲花山

加强事中事后监管是新形势下政府职能转变的重点。深圳市着力构建监管新格局，健全监管标准和制度规范，改革监管机制，创新监管方式，深入推进政府管理转型。

推动政府管理由重视事前审批转为加强事中事后监管，是新形势下政府转变职能的重点，也是促进政府管理转型的必然路径。有效推动这一转型，需要系统地改革政府监管职能、监管机制和监管方式。

一、明确界定监管职责，构建监管新格局

监管职责是否科学合理，关系到政府管理的价值取向；监管职责是否明确，关系到政府管理行为是否得当，关系到监管的实际效果。现行的管理中，管制的色彩仍较浓。而且，部门主要管批准的事项，对未经审批的事项则不愿主动承担监管责任。不少部门设定的审批门槛高，形成了以审批为核心的监管模式，审批、监管、责任三者合一。这种模式表面上界限清晰、职责明确，实际上其监管仅限于审批范围内，属“小监管”，难以从整体上维护市场和社会发展秩序，反而助推了“劣币驱逐良币”现象，市场和社会发展难以形成良好秩序，发展环境受到严重影响。

改进政府管理，要彻底转变“审批、监管、责任”三合一的“小监管”格局，改变“审批”与“责任”之间的简单对应关系，构建新型的监管格局。第一，改变“以批代管”，大力推进简政放权，为推动政府由事前审批更多地转为事中事后监管创造条件。按照使市场在资源配置中起决定性作用要求，减少对市场主体资格的审批。能登记确立资格的均应取消审批，减少企业投资准入审批，保障企业投资自主权，促进企业依法自由平等参与市场竞争。第二，改变“重批轻管”，全面明确监管职责。按照充分发挥好政府的作用和宽进严管的要求，明确界定政府部门的监管职能和责任。将已审批和未审批的均纳入到监管范畴，明确政府部门对全行业的监管职责，杜绝“监管真空”，实现监管职责的全覆盖，并推动由主体监管向行为监管、由事前审批向全过程监管转变，全面规范和维护好经济、社会发展秩序。第三，改变“交叉监管”，理顺条块监管职责关系。在界定清楚行业监管职责的同时，明确“属地监管”原则的适用范围和事项，区分行业监管与属地监管的分工，使监管职责横向到边、纵向到底，清晰明确，权责一致，监管到位。

二、改进完善监管依据，健全监管标准和制度规范

具体的、可操作的监管标准规则，是政府有效履行监管职责的前提，也是政府管理转型的基础。目前，监管依据存在不少问题，表现为：一是法律法规尚不健全，不适应现实发展变化。二是监管标准不完善。一些标准操作性不强，一些标准不适应新形势新情况，一些标准不符合实际需要，还有一些标准缺失。三是监管主体行为不规范，缺乏规范的操作规则，监管行为缺乏确定性和可预期性。

明确监管标准和制度规范，要着力弥补标准规则的缺失，建立健全统一的、合理的、系统的监管标准体系，一方面引导市场和社会主体的活动，另一方面规范政府部门的监管行为。第一，对监管对象逐步形成一体化的监管标准，包括准入标准，即对市场和社会主体进入不同行业不同领域明确相应的基本条件；行为活动标准，即明确市场和社会主体从事生产经营活动应执行的标准和遵守的规范；结果评价标准，即明确市场和社会主体开展活动形成的结果所具备的基本条件。通过全过程的标准建设，健全强制性标准和社会团体行业自律性标准，以国际一流标准为标杆创立新标准等，建立健全完善的监管标准体系，有效发挥标准的综合指引效应。第二，对政府部门的监管行为制定标准化的行为规范，明确监管权限、监管行为的实施、监管责任等，防止滥用职权。第三，完善相关法律法规，全面梳理现有的法律法规条文，有针对性地修改调整，细化规则，增强操作性，规范监管行为，明晰责任，运用法治思维和法治方式履行监管职能，加快形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的监管格局。

三、改革完善监管机制，推行治理新模式

监管机制是否科学合理、健全完善，直接制约着监管功能的有效发挥，影响着监管新体制活力的释放。目前的政府监管，在政府内部表现为部门各自为战，相互配合协作不够，没有形成整体管理效果；相对于社会，则是市场和社会的作用没有充分发挥。

改革监管机制，要从政府、市场和社会三方机制的运作机理出发，建立新的机制。第一，规范和完善跨部门、跨区域监管协作联动机制。在明确职责、合理分工的基础上，可根据不同的监管事项分类确定协作机制和方式，确保相关部门及时有效互动联动，提高监管整体效能。第二，积极引入市场监督机制，第三方机构可在市场监督中发挥重要作用。如一些发达国家，保险公司在汽车尾气治理、交通秩序管理等方面有效发挥了监督作用，对此我们可学习借鉴。在食品药品、生态环境、安全生产等领域扩大责任保险，实现强化风险分担的社会救济机制功能的同时，更好地建立起专业组织评估、监控风险的市场监督机制。第三，大力推动社会共治。调动社会力量参与市场监管，尤其是行业协会的作用，鼓励行业协会商会制定发布产品和服务标准，参与强制性标准制定等，推动行业协会商会建立行业经营自律规范、公约和职业道德准则等，有效实施自我管理、自我规范、自我约束，充分利用好会计师事务所、律师事务所等市场专业化服务组织，使其客观公正地对市场和社会主体的行为活动等方面的合法性、真实性进行核查鉴证。激励公众和媒体参与监督，全面引导市场和社会主体依法开展活动，共同创造和维护法治市场、法治社会。

四、创新监管方式，探索打造监管大平台

现代化的监管方式，是推动政府管理转型的保障和支撑。现行的监管存在信息技术应用不足、信息资源共享共用不够、部门间业务协同欠缺、市场和社会主体信用信息记录缺失、信用信息平台建设滞后、信用约束功能尚未发挥等问题。

创新监管方式，重点应深度推进信息化建设，充分发挥信用监管的基础作用。第一，按照业务协同、提高效能、便民利民原则，重点打造电子政务公共平台，各部门在统一的公共平台上构建业务应用，避免重复建设；制定部门间监管执法信息共享标准，建立统一的政务信息资源系统，打破“信息孤岛”，实现信息资源开放共享、互联互通；优化业务流程，形成统一的业务协同系统，促进业务和信息化深度融合，创新管理和服务方式。第二，完善监管信用基础与运用，统筹推进信用信息平台建设，加快整合商事登记、税务登记与征收、银行信贷等方面的信用信息系统，完善市场主体信用信息记录；建立健全信用信息档案和交换共享机制，构建信用信息公示平台，强化对信用信息的监管；建立健全守信激励和失信惩戒制度，将市场主体的信用信息作为政府监管的重要参考，按信用状况分类分级、动态监管，推行经营异常名录制度和“黑名单”制度，对失信主体在经营、投融资、进出口、出入境、从业任职资格等方面依法予以限制或禁止，对严重违法失信主体实行市场禁入制度，对纳入“黑名单”的主体实行严格监管，对守信主体予以支持和激励；加大信用信息的社会运用，依法公开信用信息，拓宽社会查询渠道，加强社会监督，推动监管向现代信用监管转变，实现监管方式的现代化。第三，大力推行基层综合执法，并与基层网格化治理和服务机制相结合，建立监管执法网络，推动政府部门、行业协会、社会组织全面履行监管职责。

（作者系深圳市编办主任；政策体改处处长）