全面推进事业单位机构编制标准工作提高机构编制管理科学化水平

● 张崇和

全面推进事业单位机构编制标准工作提高机构编制管理科学化水平

● 张崇和

推进事业单位机构编制标准是机构编制管理科学化、规范化、法制化的一项基础性工作，有利于加强规范管理，推进管理创新，提高管理科学化水平。

一、推进事业单位机构编制标准工作意义重大

（一）推进事业单位机构编制标准工作，是实现机构编制管理科学化、规范化、法制化的重要内容。党的十七届二中全会和十八届三中全会都对机构编制管理科学化、规范化、法制化提出明确要求。党的十八届四中全会就全面推进依法治国作出了重大部署，要求推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，加快建设法治政府。机构编制标准是机构编制管理的依据和基础，是实现机构编制管理科学化、规范化、法制化的重要途径。推进事业单位机构编制标准工作，符合机构编制管理改革创新的方向，有利于提高管理的科学化水平，增强机构编制管理的约束力和权威性。

（二）推进事业单位机构编制标准工作，是贯彻落实中央严控总量要求的重要举措。李克强总理和新一届中央编委多次强调，本届政府任期内财政供养人员只减不增。2013年，中央关于地方政府机构改革的9号文件进一步明确，地方事业编制总额以2012年底统计数为基数实行总量控制。如何将中央要求落到实处，是当前各级机构编制部门迫切需要研究解决的一个重要问题。机构编制标准作为一种科学的管理手段，运用得当，可以在控制总量、盘活存量、优化结构方面发挥重要作用，在破解事业发展和严控机构编制总量的矛盾方面发挥积极作用。

（三）推进事业单位机构编制标准工作，是创新机构编制管理的有效方式。传统的机构编制管理带有主观性、随意性，往往是“头戴三尺帽，拦腰砍一刀”，在讨价还价中确定机构编制，容易招致部门和单位非议，甚至影响到事业发展。这样的管理方式不科学，迫切需要改革和创新。推进机构编制标准工作，可以改革传统管理方式，由主观审批向按标准客观核编转变，由粗放式管理向精细化管理转变；可以促进建立宏观管理与微观审批相协调、数量管理与结构管理相统一、总量控制与动态调整相结合的新型管理机制。

（四）推进事业单位机构编制标准工作，是分类推进事业单位改革的必然要求。分类推进事业单位改革的核心是体制机制创新，创新机构编制管理是体制机制创新的重要内容。按照中央关于分类推进事业单位改革的指导意见及其配套文件的精神，要科学制定机构编制标准，对不同类型事业单位实行不同的机构编制管理。对公益一类要严格机构编制管理；对公益二类，在制定和完善相关编制标准的前提下，逐步实行机构编制备案制。推进机构编制标准工作，既是落实中央分类推进事业单位改革精神的一项具体任务，也是改革事业单位管理体制的必然要求。

（五）推进事业单位机构编制标准工作，是增强公共服务能力的客观需要。事业单位是我国提供公益服务的主要载体，在促进经济社会发展、改善人民群众生活方面发挥着重要作用。目前，一些事业单位在机构编制配备和人员结构等方面还存在不相适应的问题，影响和制约了提供公共服务的能力。特别是一些基本公共服务领域，事业单位结构不合理、布局不均衡、编制配备失衡，影响了基本公共服务均等化。推进事业单位机构编制标准工作，科学界定事业单位职能、规范机构设置、合理配备人员编制，有利于调整完善事业单位布局，优化公益资源配置，增强公共服务能力，推进基本公共服务均等化，健全公共服务体系。

二、事业单位机构编制标准工作取得显著成绩

近年来，特别是《关于推进事业单位机构编制标准工作的意见》（中央编办发〔2011〕63号）印发后，各级机构编制部门按照中央要求，积极推进事业单位机构编制标准工作，取得了显著成绩，为促进公益事业发展提供了重要支撑和保障。

（一）强化顶层设计，加强对地方机构编制标准工作的指导。近几年中央编办重点加强了机构编制标准工作的顶层设计和统筹谋划。一是研究印发《关于推进事业单位机构编制标准工作的意见》，明确了事业单位机构编制标准工作的指导思想、基本原则和主要措施，规范了制定标准的体例、内容和程序，从整体上加强了对全国机构编制标准的指导。二是研究事业单位机构编制标准框架体系，进一步从整体上规划机构编制标准工作，明确事业单位机构编制标准的框架体系，制定标准的纵向层级、任务分工和先后顺序，为各地机构编制标准工作提供遵循。2013年，中央编办组织开展了相关的课题研究，目前已形成《关于建立健全事业单位机构编制标准体系的意见》稿，征求了国务院有关行业管理部门和部分省级编办的意见。三是深入开展调研。为加强对地方的指导，2014年上半年，中央编办先后赴吉林等7个省进行了调研，听取意见建议，总结好的经验做法，编发了简报，为各地机构编制标准工作提供了参考。

（二）注重示范引导，研究制定了一些全国性机构编制标准。为强化政府基本公共服务职能，加强对地方机构编制标准工作的指导，在前几年出台中小学教职工、社区卫生服务机构编制标准的基础上，中央编办会同有关部门研究出台了一些重点领域全国性机构编制标准。一是研究制定乡镇卫生院机构编制标准。为落实中央关于医药卫生体制改革文件精神，加强乡镇卫生院机构编制管理和基层医疗卫生队伍建设，促进农村卫生事业健康发展，会同财政、卫生主管部门，研究印发了《关于乡镇卫生院机构编制标准的指导意见》。二是研究制定疾控中心机构编制标准。针对当前传染病易发多发的情况，为强化政府基本公共卫生服务职能，加强重大疾病预防控制体系和队伍建设，保障人民群众生命健康安全，根据中央深化医药卫生体制改革和分类推进事业单位改革有关精神，会同财政、卫生部门研究印发了《关于疾病预防控制中心机构编制标准的指导意见》。三是研究起草其他基本公共服务领域机构编制标准。会同有关行业主管部门，就部属高等学校、部属公立医院、中小学教职工等机构编制标准（修订）进行了深入研究，形成了初步意见。

（三）根据实际需要，研究出台了一批地方性机构编制标准。各地在认真贯彻落实全国性标准的同时，根据实际需要，研究出台了一大批地方性标准。截至2014年5月底，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团共出台各类事业单位机构编制标准354项，其中近一半是2011年以后制定的。一是集中力量研究制定教育卫生等领域机构编制标准。各地出台了中小学教职工、社区卫生服务机构、乡镇卫生院等全国性标准的实施细则，很多地方还出台了普通高等院校、中等职业学校、特殊教育机构、幼儿园、综合医院、专科医院、中医医院、妇幼保健机构等事业单位机构编制标准。目前，教育和卫生领域机构编制标准体系已初步建立。各地共制定教育领域标准103项、卫生领域标准93项，占现有标准总数的55%。安徽、浙江、广西等18个省份基本实现了教育、卫生领域事业单位机构编制标准的全覆盖。二是根据需要研究制定其他领域事业单位机构编制标准。除教育、卫生外，各地还制定了158项其他领域的事业单位机构编制标准，涵盖了农林水利、社会保障、公共文化、环境监测、交通运输、乡镇事业站所、城管执法等领域。三是探索创新研究制定事业单位专项标准。不少省份通过制定标准、出台文件或管理办法，对事业单位领导职数配备、内设机构设置、工勤编制核定以及行政执法等专项标准进行了探索。

（四）因地制宜，实施好已出台的机构编制标准。一是积极执行全国性标准。对于已经出台的中小学教职工、社区卫生服务机构、乡镇卫生院、疾控机构等全国性标准，各地都结合实际认真贯彻执行。不少地方在实施中还结合本地情况进一步研究细化有关内容，增强了标准的适用性。黑龙江省根据地理位置、面积、人口等因素将县（市）分为五类，分别确定中小学教职工具体核编比例。河南省根据本省实际情况，在落实中小学教职工编制标准时，适当下调了核编比例，节约了编制资源。二是灵活实施地方性标准。为有效控制机构编制总量、避免一段时期内增长过快，不少地方采取了一次核定、分步到位的办法，分批核增编制，有效缓解了财政供养人员增长的压力。广东省实施省属高校、中等职业学校和医疗卫生机构编制标准时，在核定编制总量内按比例逐年下达编制。山东省实施高等学校和公立医院编制标准时，第一批先分别下达80%和75%，剩余编制根据事业单位具体运行情况逐步到位。

（五）结合标准制定，推进机构编制管理创新。不少地方在机构编制标准工作中，推进管理创新，提高了机构编制管理的科学化水平。一是机构编制标准与控编减编相结合，优化编制资源配置。一些地方将机构编制标准作为控编减编的重要手段，在挖掘现有编制潜力、盘活编制存量方面，取得了显著成效。海南省针对近年来中小学生生源减少的实际，2013年采取师生比和班师比结合的方式，重新修订中小学教职工编制标准，全省核减编制6800余名，占原有编制的8%。河南省通过制定全省道路运输管理、水利工程管理机构编制标准，重新定编定岗，分别精简人员47%和29%。二是机构编制标准与财政购买服务相结合，提高编制资源使用效率。一些地方在制定出台机构编制标准时，引入财政购买服务等措施，有效节约了编制资源。广东珠海等地引入社会力量举办基层社区卫生服务，政府不核定编制、只给经费补助，节省了编制资源，取得了很好的社会效果。山东省在制定中等职业学校编制标准中，充分考虑职业教育专业依据市场设置、灵活多变的特点，明确中等职业学校教职工编制总数的20%，由学校根据需要自主聘用专业兼职教师，既节约了编制资源，又保障了引进急需学科教师的需求，增强了事业单位用人的灵活性。三是研究探索事业编制总量标准，控制市县事业编制无序增长。按照中央关于事业编制总量控制、动态调整的要求，一些省级编办在运用总量标准管理市县事业编制方面进行了积极探索。海南省综合考虑人口、面积、财政等因素，于2005年核定了各市县事业编制总量控制基数，近年来全省事业编制总量保持了相对稳定。宁夏选择五项指标，确定权重，先后两次重新核定市、县编制总量，缓解了编制资源配置不均衡的问题，有效控制了总量，提高了编制资源配置的科学性。甘肃在白银、平凉两市试点的基础上，提出了全省“十二五”期间各市县事业机构限额和编制规模测算标准，供内部掌握使用。广东、河南对市县事业编制总量控制标准进行了专题研究。四是创新标准制定形式，提高标准的制定效率和可操作性。属于量大面广的公益服务事业单位的标准，机构编制部门继续会同相关部门研究制定；有些不太成熟或一时难以与部门达成一致的，先由机构编制部门单独研究，供日常管理使用。属于内部掌握、规范机构编制管理审批的，由机构编制部门单独制定。有些属于事业单位领导职数、工勤人员等单方面的配备标准，在机构编制管理文件中做出规定。采取这些方式，减少了一些不必要的工作环节，提高了效率，节约了成本，也增强了标准的适用性和可操作性。吉林省编办统筹省市县三级编办力量，采取“省里主导、市县主抓、上下联动、相互配合”的方式，2013年集中研究出台了83项事业单位机构编制标准，简化了工作程序、完善了工作方法，形成了一整套可以借鉴的工作规范。

从近年来的实践看，各地推进事业单位机构编制标准工作取得了积极成果。一是进一步提高了机构编制管理的科学水平，减少了主观随意性，增强了管理的规范化和透明度。二是促进了编制资源和人员结构优化配置，更好地发挥编制资源的效用。三是总量控制、有保有压，服务经济社会发展，保持合理的事业编制总量。四是强化了政府基本公共服务职责，推动社会公益资源均衡配置和基本公共服务均等化。

三、准确把握当前推进事业单位机构编制标准工作的总体要求

按照中央关于机构编制管理的有关要求，结合近年来各地经验做法和当前实际，今后一段时间，推进事业单位机构编制标准工作要着重把握好以下几点要求。

（一）严控总量。严控机构编制总量、确保财政供养人员只减不增，是国务院和中央编委为机构编制工作定下的总基调，是必须坚决完成的政治任务。推进事业单位机构编制标准工作，必须遵循这一基本要求。不管是制定标准还是落实标准，都必须在现有编制总量内统筹考虑、调剂解决，不能在总量外新增编制。推进机构编制标准工作要与控编减编紧密结合。在制定标准时，要科学测算评估，合理确定标准水平，严格控制增量，专项标准编制增量服从于编制总量，服从于现有编制余量。在实施标准时，兼顾总量控制要求，对职能弱化、工作量减少的事业单位，要相应核减编制，充分发挥机构编制标准的客观约束作用。

（二）优化结构。当前事业编制管理，有数量问题，更有结构和素质问题。要通过制定和实施标准，合理均衡调配编制，精简综合机构和管理人员，加强一线业务力量和专业技术人员，改变目前一些领域编制配备不均衡、结构不合理、人员素质偏低的状况，充分发挥现有编制资源的使用效益，保障公益事业均衡发展。

（三）统一规范。制定实施标准，要注重统一规范事业单位机构编制管理，减少主观随意性，不能为了增编而定标准。要强化标准在事业单位职能界定、机构设置和人员编制配备、专业技术岗位占比等方面的规范作用，提高机构编制工作的科学性、权威性和约束力。

（四）动态调剂。在实施标准的过程中，必须坚持把优化结构、动态调剂作为基本方法。通过跨地区、跨层级、跨行业调剂，核减编制比例偏高地区和行业的编制，逐步提高偏低地区和行业的编制配备比例，推进公益事业和公共服务均衡发展。一项标准出台后，不能高的减不下来，低的一下子增上去，总量水平失控，这不符合中央精神，失去了制定标准的意义。

四、努力开创事业单位机构编制标准工作新局面

今后一段时期，机构编制标准工作，要认真贯彻落实中央的有关要求，借鉴推广各地好经验好做法，解放思想、开拓进取，推进事业单位机构编制标准体系建设，努力开创事业单位机构编制标准工作新局面。

（一）提高认识，高度重视事业单位机构编制标准体系建设工作。事业单位量大面广，情况复杂，千差万别，涉及十几个行业、上百个领域。哪些需要编制管理、哪些不需要编制管理；哪些需要制定标准，哪些不需要制定标准；哪些属于全国性标准，哪些属于地方性标准。这些都要深入研究，统筹规划，形成比较完整的体系和框架。建立健全事业单位机构编制标准体系，从整体上科学规划机构编制标准工作，有利于事业单位分类管理，有利于机构编制优化配置、综合平衡，有利于机构编制管理的科学化和规范化，有利于促进公益事业发展、强化基本公共服务。各地编办要统一思想、提高认识，把事业单位机构编制标准体系建设作为当前和今后一个时期的重要任务，精心组织实施，切实抓紧抓好。

（二）突出重点，抓紧制定保基本促发展领域机构编制标准。要从实际工作出发，突出基本和急需，把涉及基本公共服务、保障中央有关改革任务、关系国计民生的行业和领域作为重点。争取到2020年，实现教育、卫生领域事业单位机构编制标准全覆盖，其他基本公共服务领域的重要机构编制标准基本建立。

（三）上下联动，合力推进机构编制标准工作。建立健全事业单位机构编制标准体系，单靠中央编办不行，需要各级机构编制部门相互协作，共同推进。中央编办侧重于从整体上规划好事业单位机构编制标准体系建设，及时制定出台基本公共服务领域全国性机构编制标准，并加强对地方的指导。省级机构编制部门要贯彻落实好全国性标准，积极开展地方性标准制定工作，研究标准制定和实施中遇到的情况和问题，及时提出工作建议。为加快标准制定进度，全国性机构编制标准不一定都由中央编办制定，可以委托省级编办研究起草，征求其他省级编办意见后，由中央编办按程序审核报批，以中央编办名义印发。一些全国普遍适用的地方性标准，也可委托部分省级编办牵头研究制定，供其他省份借鉴使用，适当时候还可上升为全国性标准。对已出台标准的实施情况，要加强跟踪和评估，为新标准制定提供经验和借鉴。各级机构编制部门要加强沟通协作，优势互补，共同做好机构编制标准研究制定工作。要加强与相关部门之间的沟通协作，充分发挥行业管理部门作用。同时，还要探索和完善灵活多样的机构编制标准制定形式，提高标准制定的工作效率，增强标准的适用性和可操作性。

（四）细化措施，切实做好已出台标准的实施工作。执行是标准的生命力。机构编制标准确定后，关键在于组织实施好。首先要严格执行。真正将标准作为机构设置和编制配备的基本依据和准则，用标准规范机构编制管理。其次要因地制宜。我国幅员辽阔，地区之间、行业之间差异较大，无论是全国性标准还是地方性标准，在具体实施上都应当根据实际工作需要、经济社会发展状况、地域交通状况、财政承受能力等因素，细化指标和具体措施。对于一些因实施标准增编较多的地区和行业，在总量控制的前提下，可以采取分步实施、分步到位的办法，缓解财政供养人员增长的压力。第三，分轻重缓急。遇到几项标准同时出台，可能都涉及配编水平有所提高，涉及编制总量受限，哪些标准先实施，哪些标准实施力度要加大，要根据经济社会发展需求加以统筹平衡，真正让机构编制标准起到保基本促发展的积极作用。

（作者系中央编办副主任）

注：此文是张崇和同志在2014年10月14-15日中央编办召开的部分省（自治区、直辖市）机构编制标准工作座谈会上的讲话。

▲ 《洁净的舞台》 董梦洁摄影