国内外空域管理体制比较研究

覃 睿，史丽媛，王 瑞，党亚茹

（中国民航大学a.通用航空学院；b.经济与管理学院；c.民航科教评估中心，天津 300300）

国内外空域管理体制比较研究

覃 睿a，史丽媛b，王 瑞b，党亚茹c

（中国民航大学a.通用航空学院；b.经济与管理学院；c.民航科教评估中心，天津 300300）

分析研究了美国、巴西和欧洲等航空大国的空域管理特点和管理方法，比较了我国航空空域管理的相关方法和规章，指出我国空域管理体制存在的不足并提出了改进建议，旨在完善我国的空域管理体制，提高管理水平，促进我国航空业的发展。

国内；国外；空域管理体制；对比研究

空域（Airspace）是指地球表面以上可供飞机以及火箭、气球、滑翔机等航空器和浮空器飞行运行的三维空气空间资源。因此，空域是一国领土与领海上方的国家资源；空域以其所富含空气的载体功能而使人类脱离地球表面、延展活动空间成为可能；对空域的开发和利用，有利于促进国家经济社会的整体发展。空域管理是指为维护国家安全，兼顾军民航的需要和公众利益，对空域资源进行保护、利用等任务进行调查、组织、规划、协调、控制和干预等方面的活动。世界各国都注重空域的保护及开发利用和管理，我国也不例外。随着我国国民经济的快速发展，改革开放的力度也在逐年深入，航空领域的发展呈现前所未有的蓬勃景象，通用航空产业应运而生，且其需求与日俱增，对于空域资源需求越来越大，因此，空域管理的问题也日渐突出[1]。参照国际惯例、研究国际通用航空大国的空域管理模式，汲取有价值、高效的管理方法，结合我国空域管理的特殊性，不断改进和完善我国空域管理体制，从而为不同的空域用户提供安全、有序的空域使用服务。

按照国际民航组织对于各国空域管理实施的有关规定，须遵循三大原则：①主权性原则，即空域管理的主体是代表各国主权，神圣不得侵犯；②安全性原则，即空域管理的本质是为了确保航空器在空中交通中安全、有效的飞行，实现空中交通管道的高效运作；③经济性原则，即在空域交通安全运行的基础上，科学、高效地对空域实施管理，从而保证航空器飞行时间、路线的最优化，具有一定的经济效应[2]。本文通过研究国际空域管理体制的先进管理模式和经验，对比研究我国空域管理体制现状和所遇到的问题，指出在未来的发展中，我国空域管理体制发展可以借鉴的经验和管理手段，通过提高管理水平，不断完善空域管理体制，促进民航业的发展。

1 国际空域管理模式

世界发达国家都非常重视空域资源的开发、管理、利用策略。通常，国际空域资源管理主流模式有三类：政府管理、军队管理、军队政府联合管理。但无论哪种模式，协调军民航矛盾是空域管理的核心所在。美国通过引入协调决策理念，在空域资源管理机构和用户之间建立协同决策机制，建立当地政府和空域使用者的协同合作，最大程度地满足航空飞行的需求，同时实施空域资源开发战略，带动整个航空业的高速发展；英国建立有效的军民协调和灵活使用空域的机制，且管理部门对协调机制和程序进行常规评估，从而保障了空域资源灵活、高效的利用；加拿大空域管制服务隶属于政府职能，近年来通过商业化手段提高了空域管理效能，将政府监管、企业实施控制协调有效地结合起来，实现了加拿大空域管理系统的现代化发展。

1.1 美国空域管理模式

美国在1958年对空域实行立法管理，空域管理权由国家立法局交给美国联邦航空管理局FAA（federal aviation administration）负责。空域是国家资源，属全民所有，国家有责任满足每个公民的航空需要和进出空域的权力，保证军方和民用的需要。美国的空域使用和航行管理服务对国内用户是免费的。FAA与美国军方有密切的协调，军方空域不使用时，还给民航使用，通用航空机场多数没有塔台和空域管制。美国FAA有广泛权力监督民用航空飞行和军事飞行，促进空中交通安全，有效地使用国家空域，发展并经营一个民用和军用航空器共同使用的空中交通管理系统[3]。

在美国，通用航空比商业航空有更大的灵活性，通用航空可以安全地运营而不需要严格限制，在通用航空航行管制方面，有很大一部分通用航空飞行是在不提供管制服务的情况下飞行，其主要是为了方便通用航空飞行，也是由于通用航空飞行高度低，缺乏管制能力等因素决定。在非管制空域飞行，不需要申请飞行计划，不需要与航行管制部门联系，有飞机自己掌握安全间隔，在大城市主要机场之外，另设专供通用航空飞机使用的机场（替代机场），以便解决较少由于通用航空飞机使用主要机场可能出现的问题。

1.2 巴西空域管理模式

1.3 欧洲国家空域管理模式

英国和俄罗斯的空域管理模式都经历了依附于空军，统一于空军，到逐渐发展，脱离空军，形成军民航各自分管、相互协作的过程。法国空域管理由空域委员会统一管理。英、俄两国采取军民航分管，并成立协调机构对军民航矛盾进行协调，即通过各自设立的空中交通管理机构依据法律和制度实施统一协调。为了求得更彻底的解决，欧洲各国都进一步将协调结构改进为统筹机构，其作用不仅仅限于协调军民航矛盾，而是要求其统筹双方的利益，站在国家整体高度来处理空中交通问题[4]。

20世纪80年代中期，国际上“天空开放”浪潮促进了欧洲空中交通管制的一体化[5]。1989年，欧洲成立中央流量管理机构CRMU（central rapids management utilities），为欧洲民用航空委员会ECAC（european civil aviation commission）的所有成员提供空中交通流量管制系统AFTM（air force training management system）。2000年，欧洲启动了“单一天空”倡议，其目的是减少欧洲空域系统分割状况所带来的航班拥堵和延误，改善航空运输安全，创造更多的空域容量，并提高欧洲异步传输网络ATM（asynchronous transfer mode）的整体效率。欧洲的“单一天空”计划所采取的许多行动涉及空域的组织结构和使用问题，与国际民航组织ICAO（international civil aviation organization）的框架保持一致，主要组成部分为：建立欧洲高空飞行情报区EUIR（european upper flight information region）；建立智能空域区块FABs（functional airspace blocks）。相应的共同总原则为：建立关于灵活使用空域FUA（flexible use of airspace）的规则；建立关于空域分类的规则；建立关于空域设计（航路和扇区设计）的规则；建立关于空中交通流量管理的规则。2006年5月，欧盟委员会通过了《空域分类条例》。其中，引进了1 950英尺以上空域的共同分类和进入这个空域的明确规定，标志着向单一天空跨出了重要一步。该条例与《欧盟航空管制员许可证指示》和使航空管理制度现代化的SESAS计划，标示着欧洲加强洲航空安全和欧洲航空管理超越国界进入一个新的阶段。

2 我国空域管理模式

我国空域资源管理决策的主体是国务院、中央军委空中交通管制委员会（简称“国家空管委”），属于最高议事决策机构。国家空管委代表国家对全国空域和空中交通管制实施领导工作。空管委下设办公室，负责国家空域的总体规划和空中交通管理的组织与协调的日常事务。但空管委没有真正运行机构存在，而是将职责和权利分配到空军、海军和民航局等下属机构，由这些单位具体履行管辖范围内的职责。近十年来，我国民航管理部门已将通用航空业作为民航发展重点，国家也不断推进与航空业发展最密切相关的空域管理改革。目前，指导全国空中交通管制的法规为《中华人民共和国飞行基本规则（2000）》（以下简称《规则》）。《规则》对我国空域管理做了全面的规定，包括空域的制定、划分和综合利用等[6]。

我国民航使用空域范围是由国家空管委划设的空中领域。民航使用的空域是由中国民用航空局空中交通管理局（以下简称“民航空管局”）实施调配和管理的，具体包括提供空中交通服务以及通信、导航、监视、航空气象、航行情报等工作。我国民航空管系统行业管理体制为民航局空管局、地区空管局、空管分局（站）三级管理；其运行组织形式基本是区域管制、进近管制、机场管制为主线的三级空中交通服务体系。民航空管局为总署管理机构，管理七大地区（华东、华北、东北、中南、西南、西北、新疆）空管局及其下属的民航各空管单位，其中驻省会城市（直辖市）民航空管单位简称空中交通管理分局，其余民航空管单位均简称为空中交通管理站。

3 国外对比研究

相较国外民航大国的空域管理体制而言，对比发现我国的空域管理主要存在以下不足。

（1）灵活度不够。国外发达国家对于空域的管制相对于国内而言是比较松的。在美国空域的使用时免费的，并且通用航空可以安全地运营而不需要严格限制。

（2）我国任何通用航空的飞行计划都要提交申请，无形中限制了通用航空器的使用范围。在国外特殊空域中可以不提交飞行计划，不事先申请，这样就加大了通用航空器的使用。

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（3）技术不够先进。欧洲启动了“单一天空”倡议，减少欧洲空域系统分割状况所带来的航班拥堵和延误，改善航空运输安全，创造更多的空域容量，这些办法的措施，实现了更多飞行器上空使用的自由性[7]。

分析研究我国空域管理现状，可以概括为以下特点：

（1）国家主导。我国空域使用是由国家空管委来统一领导。

（2）空军管制。中华人民共和国境内的空中交通管制工作的组织与实施由空军来完成。

（3）军民协同。军民航的服务部门按照分工向责任范围的航空器提供空中交通服务。

随着我国航空事业的快速发展，我国在发展过程中不断地对空域进行调整优化，但是在空域管理体制上存在一些问题和急需改进的方面，尤其是国内空域发展的现状与我国民航需求增长态势不符。在分析自身优劣势的同时，可以适当借鉴和汲取国际上具有重要影响的国家空管组织的先进经验，构建并完善适应我国发展的空中交通管理体制和运行机制。

4 完善措施

经过对比分析研究，提出以下几点完善我国空中交通管理体制的措施。

（1）系统地进行空域管理体制的改革。要实现对空域资源最大化的利用，最关键的问题之一是要对空域管理体制进行调整和改革，目的是为了满足国家民航业日益增长的运输需求，空域资源的主要用户即民用航空、军用航空和通用航空，所以需要建立适应航空运输、通用航空产业和军事航空协同发展的空域管理体制；同时，改革期间，应该参考国际惯例、借鉴先进经验，结合我国民航业的特殊性推进空域管理体制调整和改革的进程。

（2）科学划设我国空域类别。空域的划设与调整要综合考虑国家安全、飞行需要、飞行管制能力，以及通讯、导航、雷达设施建设、机场布局、环境保护等因素，并按照国家有关规定履行审批、备案手续。

（3）灵活使用空域，提高效率。借鉴国际经验，建立适应航空运输、通用航空产业和军事航空之间协同发展的空域管理体制。

（4）整合高空管制区，实现空域管制区的整体规划运行。目前，我国高空管制一共有19个高空管制区，但最终目标是实现中华人民共和国高空管制一共8个管制区，大的区管中心的建成意味着减少空域的支离破碎的状况，可以进一步提高空中交通服务的效率，减少在体制上、机制上、单位上的障碍。

（5）深化低空空域改革。低空空域改革，除了空域开放以外，还应该协调理论研究体系、空域管理体系和服务保障体系之间的关系，逐步形成系统的符合我国空域管理特殊情况的组织模式、制度安排和运作方式，并且加强对于未开发空域和航道的开发力度、规划设计，有效提高空域资源的使用率。

（6）应用国内外先进的技术设备。例如，目前基于性能导航PBN（personal based navigation）技术在民航领域的应用逐渐得到重视，结合我国空域管理的特殊性，实现PBN是非常重要的[8]，我国民用航空可以使用的空域资源非常有限，且受到军方的严格管制，如果这类技术可以实现更高精度的导航，可以帮助我国空域管理在更狭小的空域范围内实现安全有效运行。

（7）建立协调机制。如何处理军用航空和民用航空之间的空中交通服务协调问题和如何处理协调那些可能危及民用航空器的空中活动问题是建立协调机制的核心所在。协调过程要立足本国国情，根据不同的协调任务采取最合理的解决办法。

5 结束语

通过分析研究美国、巴西和欧洲等航空大国的空域管理特点，借鉴其有效、科学的空域管理方法，并结合我国实际，提出了我国空域管理体制的改进措施，旨在提高我国空域管理水平，对我国航空业的发展起到一定的促进作用。

［1］ 丰宗旭，高文明.空域特性及空域管理［J］.空中交通管理，2002（5）：11-13.

［2］ 高健.我国低空空域管理制度变迁的动因及模式研究［J］.经济问题探索，2012（4）：19-22.

［3］ 伊群.美国新一代空中交通管理系统运行概念［J］.中国民用航空，2007（8）：27-31.

［4］ 高海超，于淼.欧洲空域灵活使用对我国空域管理的启示［J］.指挥信息系统与技术，2014（1）：6-10，32.

［5］ 黄卫芳.欧洲空中交通流量管理系统简介［J］.空中交通管理，2006（6）：37-41.

［6］ 陈平，蒋涛.我国低空空域管理改革法规标准的建议［J］.指挥信息系统与技术，2010（1）：20-22.

［7］ 徐光科.完善我国低空空域管理法的几点建议［J］.经营管理者，2012（24）：270.

［8］ 刘凡.我国空域管理体制的现状分析与对策研究［D］.上海：上海交通大学，2012.

Comparison research on airspace management system at home and abroad about China′s civil aviation

QIN Ruia，SHI Li-yuanb，WANG Ruib，DANG Ya-ruc
（a.General Aviation College；b.Economics and Management Colleges；c.Civil Aviation S＆T Educational Evaluation Research Center，Civil Aviation University of China，Tianjin 300300，China）

This paper analyzes characteristics and methods of airspace management in the United States，Brazil and Europe，compares methods and regulations of airspace management abroad with that at home and points out the defects of the domestic airspace management system，to promote the development of our national aviation and improve China′s airspace management system of standard management，adjustment and perfection by studying the valuable experience in foreign airspace management.

domestic and foreign；airspace management system；comparison research

V355

A

2095－0926（2014）03－0067－04

2014-05-20

科技部支撑计划项目（2011BAH24B10）；中国民航大学中央高校基本业务经费项目（ZXH2012L007）.

覃 睿（1974—），男，副教授，硕士生导师，研究方向为创新创业管理、通用航空.