我国公共图书馆实行理事会制度探析——以中美对比为视角

刘晓玲（铁岭市少年儿童图书馆 辽宁 铁岭 112000）

随着我国政治体制改革的深化，以“政事分开，管办分离”为原则的事业单位管理体制改革业已启动。无论从文化企事业单位改革需求还是统筹构建现代公共文化服务体系的角度，公共图书馆原有管理体制的改革都已势在必行。文化部印发的《2014年文化系统体制改革工作要点》 指出：推进文化企事业单位改革的重要内容之一就是“理顺政府与事业单位的关系，积极探索政事分开、管办分离的有效形式。推动文化馆、图书馆、博物馆、美术馆等组建理事会试点工作，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，完善决策和监督机制，提高服务水平，提升使用效率”[1]。图书馆实行理事会制度已经不再停留于讨论研究而是进入了实际试行阶段。众所周知，世界上最早的图书馆理事会制度发端于1848 年的美国，其后逐渐为世界许多国家所采用，为增强图书馆活力、充分发挥其职能起到了巨大作用。从长远来看，借鉴、学习国际的成功范例，推行理事会制度也许会是我国公共图书馆管理体制改革的一种有效途径。但是，任何制度和体制都立足于特定的历史传统与社会背景，这构成了其存在的合法性基础。因此，我国要建立适合我国国情的公共图书馆理事会制度，首先必须要了解国外图书馆理事会制度存在的社会历史背景，由此确认其优越性与实质特点，然后结合我国实际，分析在借鉴、采用过程中存在的局限，从而确定如何调整使其适合我国当下图书馆事业发展的需要。

1 美国公共图书馆理事会制度运行的社会历史条件

任何一项制度的实行，必然有其合适的社会条件，同时也应受到文化传统等历史因素的制约。美国公共图书馆理事会制度从其初创到发展与不断完善，无不与其整个社会的政治体制、法律体系、经济形势、文化传统息息相关。也正是因为其植根于现实的社会基础之中，才彰显了存在的合法性与价值。

首先，美国公共图书馆理事会制度的产生具有深刻的时代背景。可以说，美国公共图书馆理事会制度几乎是与公共图书馆相伴而生的。1848年，当美国马萨诸塞州议会以立法的形式决定在波士顿市建立一所免费的公共图书馆时，就确定将图书馆事务交由专门成立的理事会来管理。理事会拥有预算监管、人员聘用、规章制定等重要权力。这种制度无疑是借鉴了当时在美国商业系统普遍运行的董事会制度，甚至有的图书馆就直接使用“图书馆董事会（Library Board of Directors）”这一名称。这种制度在美国具有深厚的生存土壤，与当时的政治体制相符合。在美国，公共图书馆理事会制度是与美国的议会制度相联系、相适应的，或者说公共图书馆理事会制度依赖于议会制度，离不开议会制度的支撑。美国波士顿市公共图书馆理事会由州议会上院、下院议员各1名和市民代表5名组成，理事由两院全体议员选举产生。事实也证明，这种管理制度能够保障公共图书馆保持旺盛、持久的生命力，充分满足社会对公共图书馆的需求。因此，美国波士顿市公共图书馆所创立的图书馆理事会制度逐渐被美国其他类型的公共图书馆所借鉴。时至今日，仅美国本土就有95%的公共图书馆实行理事会制[2]。在美国，从联邦政府到州、县、自治城市，都建有相应级别的公共图书馆理事会[2]。

其次，美国公共图书馆理事会制度拥有强大的法制保障。美国的《图书馆服务法》最初于1846年提出，1955年被美国国会所采纳，从而奠定了美国图书馆运行的法律基础[3]。美国公共图书馆理事会制度也是在比较完善的法律体系下推行的。美国联邦政府和各州先行制定和颁布相关法律、规定、章程和标准，在这些法律、规定、章程和标准的规范引导下来推行图书馆理事会制度。以波士顿市公共图书馆理事会制度为例，理事会设立了4个专业委员会和两个特别小组，每个机构都有详尽的工作章程，而且制定了理事会实施细则，包括办事处、理事会成员、理事职责、理事会领导者、理事会会议及议程、图书馆领导者、图书馆服务及附则等部分[4]。理事会实施细则由州议会的上院和下院颁布，具有法律效力。目前，美国大部分州通过制定相关的法律或运营标准来引导公共图书馆实行理事会制度。例如，《华盛顿州普通法》规定，华盛顿州图书馆理事会职权包括图书馆馆长的聘用与免职，规定其职责、报酬；制订和批准理事会工作和监管制度；与馆长合作，制订和通过图书馆规划、战略报告和年度报告；控制图书馆的财务；确保图书馆资金充足；制订员工的薪酬、奖金和提供继续教育的机会[5]。依利诺依州的《服务公众：依利诺依州公共图书馆标准》规定：“图书馆由一个理事会管理；理事会任命一名取得资格认证的人做图书馆管理者；理事会拥有控制图书馆所有财产及对图书馆募集来或是受捐赠获取的资金合理支出的专权；图书馆管理者每个月都要向理事会呈交一份关于图书馆运行的书面报告。”[6]

法律制度的完善与较强的执行力在一定程度上保障了美国公共图书馆理事会制度的权威与效力，使其在行使自主权力、增强图书馆活力的同时，接受法律的约束与监督，从而保证了图书馆职能的充分实现。

第三，美国公共图书馆的建立及经费支持拥有良好的社会基础。不同于我国公共图书馆均由政府出资建立，美国有相当一部分图书馆为个人捐助所建。其中，安德鲁·卡内基（Andrew Carnegie，1835—1919年）可谓是先行者，在1889—1923年，卡内基曾先后资助建立了1 697座公共图书馆[3]。他的举动引发了示范效应，其后不断有一些大企业家、商人为公共图书馆投入巨额资金，极大地推动了美国公共图书馆的创建与发展。此外，美国公共图书馆的日常运转经费除了联邦与地方政府提供外，也有部分为私人捐赠或赞助，有的则来自其设立的专项基金。例如，美国波士顿市公共图书馆正常运转的经费除靠政府拨款外，理事会的信托基金也占了相当大的比重，甚至达到每年数百项，每项捐助都有明确的目标，如专用于购买艺术表演类文献的艾伦基金、用于科学研究的爱丁堡图书馆基金、资助善本部的古文物书商基金等，这些资金几乎都不是一次性的投入，而是有一定的连续性[7]。这种从图书馆的建立到运转都有来自不同渠道的资金投入，也可以说是资金多元化的模式，特别适宜采用民主、开放的理事会管理制度，代表不同利益集团的人员参与到经费使用与图书馆运营当中，不仅提高了图书馆的效能，而且增强了图书馆的社会关注度。

此外，从1848年美国公共图书馆理事会制度创立至今，其具体的管理措施处于不断的适时调整过程之中，但这种制度的基本理念则无根本性变化。可以说，100多年以来，该制度在美国的运行已经形成了强大的历史惯性。这种模式不仅得到了社会的普遍认可，而且公共图书馆自身也深以为然。

总之，从美国公共图书馆理事会制度运行的有关情况来看，100多年以来，美国公共图书馆在管理上已经形成了一套体系日臻完善、与美国国情相适应、具有自身历史传统的理事会制度。该制度是一种政府有限权力管理与公民自治相结合、经费来源多元化、管理专业化的管理模式，能够有效吸纳多个利益主体参与管理并协调彼此的利益冲突。

2 公共图书馆理事会制度在我国执行的限度

就单位属性而言，我国公共图书馆为全额拨款的事业单位，由文化管理机构（文化厅、局）相关处室直接领导与管理，图书馆的人员聘任（包括馆领导与员工）、经费额度与使用等重大事务均须报请上级部门批准方可执行。这种管理制度自建国以来开始执行，至今已有60余年。虽然其间也有局部的调整，但整个体制几乎没有大的改变。目前进行的事业单位体制改革的基本方向是理顺政府与事业单位的关系，积极探索政事分开、管办分离的有效形式。从国际范围来看，公共图书馆理事会制度应该是一个可行性较强的选择。但是，对于一个执行多年的管理体系而言，借鉴或移入一种新的图书馆管理与运行模式无疑会面临诸多的限制，有的甚至在短时期内难以实现。

首先，行政管理体系的局限。我国公共图书馆是采用政府—馆长的两级管理模式。以省级图书馆为例，代表政府行使相关职能的为省文化厅社会文化处（原为独立的图书馆处，后并入社会处），图书馆的内部管理则由以馆长为首的领导班子为主体。各地市、县级公共图书馆也是如此。政府作为公共图书馆的所有者、出资方，对图书馆的领导任用、经费投入等重大事项拥有决策权。在美国，波士顿市公共图书馆则是一种实权市长制下的理事会管理体制：“市长作为一个城市的最高行政官员对图书馆理事会成员进行选取和委任，市长直接参与到图书馆的管理中去，与理事会进行较为密切的互动，充分体现了政府对公共图书馆事业的关怀”[8]。理事会职责包括馆长任命及薪水的确定、监督图书馆预算、制订图书馆章程、选聘核心馆员等。与我国相比较，美国波士顿市公共图书馆的理事会管理体制既有政府职责，也有图书馆内部职能。我国与美国公共图书馆的管理体系属于两种类型。如果我国采用美国公共图书馆的理事会管理模式，将面临诸多暂时无法操作的窘境。例如，就馆长的人选而言，在美国是由理事会经过一定的程序后任命；而在我国则必须按照现行的干部选拔任用制度由上级主管部门批准任命，如果由理事会任命，馆长身份的合法性就很难得到保障。又如，美国公共图书馆理事会为法人社团，享有法律赋予的权力、职责，拥有对图书馆资产的所有权、控制权与使用权；而在我国，公共图书馆资产为国家所有，理事会的权力必然受到限制，因而其话语权也要大打折扣，其职能定会受到影响，在经费投入与使用上也是如此。再如，对于经费的使用，美国俄亥俄州规定，“按照俄亥俄州的法律，州内各图书馆经费的使用提案及经费申请需向州图书馆馆长提交。州图书馆理事会负责对每个图书馆及图书馆组织获得的经费或补贴进行核准。最终获得经费的机构应做好经费支出和财政监管记录，并向州图书馆及联邦、州审计员提供其所需的报告与辅助文件”[9]；而我国图书馆对经费申请的自由度十分受限制，包括馆内机构设置、工作人员的聘用等问题都是如此，这种行政管理体系的局限是我国在借鉴国外公共图书馆理事会制度时必须认真思考的重要课题。

其次，图书馆传统运行模式的局限。尽管近年来，我国公共图书馆的开放程度、社会参与程度都呈不断提高趋势，但是与美国相比，还有较大差距。从本质上来说，我国公共图书馆还属于相对独立的自主管理与运作方式，虽然也采用一定方式征求社会意见，但从图书文献的购买、服务读者方式到经费管理、员工管理，都是在政府管理部门指导下自主完成的。针对社会提出的一些建议与意见，是否采纳、如何采纳也是由图书馆来决定的。而美国公共图书馆以理事会为核心的管理运行体系则是一种更为开放、民主的模式，社会不同利益集团、不同阶层能够以理事会为平台与媒介实质地参与到图书馆的管理、决策与运营之中。例如，美国俄亥俄州图书馆理事会的职责包括：维持州图书馆运营，图书、期刊、胶片、录音等资料与设备的保管；依法接受来自于社会各界的捐助，并对用于图书馆事业发展的物资进行管理和使用；对经费进行管理；对郡县图书馆的设立负有批准、否决或修改的权力；对需要改变服务边界与范围的图书馆予以决议；鼓励并协助各图书馆与当地政府进行沟通合作，解决遇到的难题；有权向俄亥俄州州长和州众议院提出修改当地法律的建议，以便提升图书馆运营和改善图书馆服务[10]。虽然我国也有一些不同层次的图书馆学会或图书馆工作委员会，但其职能基本都是信息交流与有限的业务沟通，并不承担实质的管理任务。

这种运行模式的差异极有可能导致我国在采用公共图书馆理事会制度时出现制度上的形式化、职能的虚化等问题，难以实现我国改革的初衷。目前，国内业已开展的公共图书馆理事会制度都或多或少地存在这样的问题。例如，中国科学院图书馆于2006年实行了理事会领导下的馆长负责制，然而，“该理事会提出的馆长负责制难免会使理事会的领导地位产生动摇，更难较好地体现出图书馆理事会的特性及审议、监管职能”[8]；成立不久的吉林省图书馆联盟和河北省高等学校数字图书馆联盟，其最高决策机构均为联盟理事会，理事由参加联盟的各馆馆长担任。这种理事会显然也是一种协调交流机构而非管理决策机构。理事会可以协调各图书馆之间的关系，使各图书馆更好地开展馆际互借和资源共享等事宜，但每个图书馆的内部管理依然是旧的管理模式。

此外，中美两国图书馆管理体制的不同也与两个国家整体的政治体制、法律体系、传统文化及思维方式等诸多因素密切相关。不同的国情、不同的历史决定着公共图书馆的不同发展轨迹，也势必会制约着我国在现实中采用公共图书馆理事会制度。

3 借鉴国外公共图书馆理事会制度应注意的几个问题

从图书馆管理角度而言，与我国公共图书馆现行管理制度相比，理事会制度无疑更具科学性与合理性。其是一种更为开放、民主的管理模式，能够吸收不同社会阶层、利益群体参与到管理中来，并能更好地协调各方的服务需求。因此，学习和借鉴国外已经比较成熟的公共图书馆理事会制度应该是我国激发图书馆活力、提高服务效率的首选方案。但是，如前文所述，中美公共图书馆的差异明显，虽然在我国设立公共图书馆理事会制度具有可行性，却不可完全照搬或者简单模仿美国模式，我们需要探索建立适合我国国情的公共图书馆管理制度。

首先，公共图书馆理事会制度的推行要立足于我国现实。党的十八届三中全会提出的全面深化改革战略目标是立足于我国的现实需要，强调改革的系统性、整体性、协同性。文化部倡导推动文化馆、图书馆、博物馆、美术馆等组建理事会试点工作，其目的是为了“吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理，完善决策和监督机制，提高服务水平，提升使用效率”[1]。对公共图书馆而言，实行理事会制度的最终目的在于更大程度地发挥公共图书馆在现代条件下知识生产、创新与传播中的重要功能与作用，提高公共服务的质量与水平，更好地为大众服务。因此，我国对国外公共图书馆理事会制度的借鉴与学习应回归到改革的初衷，立足我国现实，分析国外公共图书馆理事会制度的特点与优势，切不可为“理事会”而“理事会”。简单照搬国外公共图书馆理事会制度，将其镶嵌到我国现行体制之中，这一做法解决了形式问题而忽略了实质内容，很可能导致决策环节增加、职责模糊不清、工作效率降低的情况发生。

第二，公共图书馆理事会制度的推行要遵从循序渐进的原则。任何一种新制度的实行必然有一个过程，涉及诸多问题，不可能一蹴而就。因此，我国在试行、推广公共图书馆理事会制度时也不可操之过急，既需要全社会范围内的体制改革作为配套支持，也需要我们在观念上的转变与适应，包括图书馆人自己和社会各界的认同与支持。国外公共图书馆理事会制度的优势在于广泛吸纳社会不同社会群体参与到管理与决策之中，以提高图书馆的服务效率，我国可以考虑在现行体制下有限度地增加图书馆管理的社会参与程度，社会群体主要参与承担现有图书馆自身可决定的管理与决策工作。例如，图书馆可以聘用具有一定代表性的人员组成专门委员会，定期举行例会，负责参与图书馆文献资源的购置与分配、经费使用的监管、图书馆核心馆员的考评、服务方式与项目的确定等实际工作，至于暂时无法确定的人事制度、财政经费预算制度等可先不纳入职责范围。与此同时，我国要参考国外模式，同步开展建立公共图书馆理事会制度的基础工作，如理事会的组成方案、理事会章程制订、理事会制度的运行模式等。经过一定的经验积累，公共图书馆理事会制度的实行就会水到渠成了。

第三，公共图书馆理事会制度的推行必须要以改变传统图书馆观念为前提。国外公共图书馆理事会制度不仅实现了图书馆所有者和管理者的分离，提高了管理的专业化程度，而且将图书馆与大众进行了深度融合，使图书馆成为了公众文化生活的重要组成部分。我国传统的图书馆理念由于受早期的原始藏书楼的影响，注重资源建设，忽略对外服务。近年来，图书馆的服务工作有了长足的进步，但图书馆的封闭性状态仍然存在，其与读者大众还保持有一定距离，二者并没有像国外那样形成一个整体。这种观念必然会影响公共图书馆理事会制度的推行与效果。然而，公共图书馆理事会制度更强调图书馆的管理决策水平与服务质量，客观上要求无论是馆长还是馆员，都要打破传统“官本位”的观念，以服务大众为唯一的目标导向，不断提高自身业务素质，丰富、完善图书馆的服务体系，提高服务水平与质量。

4 结 语

从长远来看，实行公共图书馆理事会制度是大势所趋，但就我国公共图书馆的发展现状而言，我们在理论上要加快研究、设计立足我国国情的公共图书馆理事会制度体系、法律依据，确保制度的科学性与合法性；在实践上则要考虑现实的可操作性与实际效果。

[1]文化部关于贯彻落实《2014年文化系统体制改革工作要点》及其《分工实施方案》的通知[EB/OL].[2014-04-14].http://www.mcprc.gov.cn/.

[2]蒋永福.在我国实行公共图书馆理事会制度的理论思考[J].山东图书馆学刊,2010(6):23-27.

[3]邓 攀.美国公共图书馆与中国公共图书馆之比较研究[J].重庆图情研究,2010(3):59-61.

[4]Boston Public Library. By-Laws[EB/OL].[2012-11-16].http://www.bpl.org/general/trustees/trusteebylaws.pdf.

[5]Public Library Trustee Summary Manual (Washington State Library)[EB/OL].[2011-03-19].http://www.statelib.wa.gov/libraries/libDev/downloads/trustee/summary.pdf.

[6]Illinois Library Association, Public Library Management Forum,Standards Review Committee. Serving Our Public: Standards for Illinois Public Libraries[EB/OL].[2011-03-21].http://www.ila.org/trustees/ serving.pdf.

[7]Boston Public Library. Trustfunds[EB/OL].[2011-04-16]. http://www.bpl.org/general/trustees/trustfunds.pdf.

[8]冯 佳.国外公共图书馆理事会制度及启示:以美国波士顿公共图书馆理事会制度为例[J].图书馆建设,2010(6):93-97.

[9]冯 佳.美国俄亥俄州图书馆理事会制度[J].国家图书馆学刊,2014(3):1-10.

[10]About the State Library Board[EB/OL].[2013-03-06].http://www.library.ohio.gov/StateLibrarian/aboutus/board.