美国社区检察制度研究——兼谈对我国的借鉴意义

王伟

（天津公安警官职业学院法学系，天津300191）

·司法理论与实践·

美国社区检察制度研究
——兼谈对我国的借鉴意义

王伟

（天津公安警官职业学院法学系，天津300191）

社区检察是美国检察机构在应对日益严重的犯罪问题过程中所采取的一种以社区为导向的检察策略。社区检察究竟是检察机构工作模式的转变，还是已经形成了一种新的制度，学界争议颇大。文章将通过对社区检察制度的起源，理念和构成要素、社区检察制度与传统检察制度的区别及其制度功能的转变等问题的探讨，为我国对我国检察制度改革提供相关的理论依据。

社区检察；制度理念；构成要素；模式转变

一、社区检察制度的理念

美国的社区检察制度是以“社区导向”理念为基础。根据这种理念，检察机构的工作以与社区合作为基础，核心是关注社区、重点是改善社区的生活质量，通过了解社区居民及其他机构在社区安全方面的担忧，发现并确认社区存在的问题，并与社区居民及相关机构紧密合作共同处理他们所关注的问题。为发现问题，检察机构就需要深入社区，关注社区的生活质量，积极与社区的各机构、团体、个人建立合作关系，并保持良好的沟通[1]。社区检察致力于在检察院、执法机构、社区以及公私机构间构建起长期而主动的合作，其中检察权在解决现实问题、提高公共安全以及增强社区生活品质等方面发挥着至关重要的作用[2]。

20世纪90年代以来，问题解决模式和以社区为主导的方式不仅在警务系统中走向成熟，而且越来越多的检察机构也开始采取这种策略。最初，检察机构扩大自己处理犯罪的能力，对公共安全产生了深远的影响——抑制了毒品犯罪，有组织犯罪，与帮派相关的暴力犯罪。与警察和其他司法机关相配合的问题解决模式提高了效率。社区司法运动的开展让美国司法部门开始重新思考自己的行为模式，检察机构则通过让社区更直接地参与到检察程序中，进而改变自己的行为模式，这便是美国社区检察制度兴起的直接动因。

印第安纳州印第安纳波利斯市的检察官Jeff Modisett在1993年至1994年间实施了一个社区检察项目，让检察官代表在警察机关与警察和民众一同工作。马里兰州蒙哥马利郡州检察官Andrew Sonne将他所领导的检察人员分成五组，分别分配到不同的地区，让他们与社区的警察和机构共同合作解决问题，控制犯罪[3]。纽约州国王郡的地区检察官ChalesHynes也设立了五个重罪社区检察组，分别与警察进行合作，了解和处理社区犯罪问题。全国范围的检察官都学习和模仿这些措施。1989年，地区检察官Ronald Earle记录了有关州立法机关建立社区司法委员会监督公共安全计划执行的相关措施。20世纪90年代，德克萨斯州建立了司法委员会，由民众和专业的司法机关共同参与到维斯县（德克萨斯州）的地区司法活动中[4]。从案件处理型到问题解决型这种重心的转移必然要求检察机构的组织结构也要有相应的改变，社区检察制度的兴起显然是顺应时势。

为了促进社区检察制度的实施，美国检察机构根据其机构的规模大小、资源的可用性以及实施的不同阶段采取了形式多样化的组织结构[5]。根据社区检察的初级概念，社区检察在整个改革过程中都保持着一定的连续性。而对早期的案件研究表明，社区检察有三个不同的组织部分：（1）个人；（2）特定单位；（3）分权化[6]。在社区检察制度的兴起过程中，采取的措施非常很关键，而同样重要的还有全国范围内对这一策略的理解贯彻。此后，社区检察制度的策略元素逐渐显现，这一制度不仅在理论上，同时也在实践上开始朝着一个良性方向发展[7]。

社区检察的理念是检察官可以利用检察机构的法律资源来帮助社区居民处理发生在社区里的邻里性犯罪（neighborhood crime）以及公共滋扰性犯罪（public nuisanceissues），这种背离传统的检察方式是一种更为综合的，以解决问题为基础的应对犯罪的做法。社区检察制度将检察官和社区居民聚集在一起，共同甄别和处理那些影响“生活质量”的犯罪问题（诸如公共场所酗酒、强行街头乞讨、逃票、故意毁损、未经许可进入私人土地、没有受害人的罪行等），他们通过这种方式尝试将社区检察发展为一种解决社区关注问题的长期策略。到2001年止，社区检察已经在各个层级的检察机构占据主导地位，而不仅仅是在大城市的检察机构。事实上，在1990年，仅有很少的检察机构（大约占1%）实行了社区检察制度。到2001年，这一数量剧增，将近一半的检察机构实行了社区检察制度。

有人认为，社区检察实际上就是检察官在预防犯罪、控制犯罪以及维持公共秩序上角色的重新定义。随着越来越多的检察机构实行社区检察，这似乎确实是当代检察制度的一项新改革，至少在一定程度上如此。一些研究者赞同这种观点，即社区检察并不是一个模式转换，而是关于检察官工作的一种自然合乎逻辑的延伸。尽管如此，其他一些学者仍然对社区检察制度的适当性提出了许多问题，大量支持社区检察是模式转换的研究在很大程度上已经被定性。

二、社区检察制度的构成要素

社区检察通常被描述为司法的一种基层路径，包括公民、执法部门以及其他政府机构等对解决辖区内安全问题的努力。从最初的概念设计上看，社区检察制度有六大核心要素：（1）整合被动（即对警方确定的犯罪提起公诉）与主动（旨在预测犯罪发生的根源）的犯罪预防策略；（2）准确划分目标区域范围；（3）聚焦问题解决、公共安全以及生活质量等事项；（4）构建检察官、社区、执法机构以及其他部门之间的合作关系；（5）采取多样化的执法方式（例如以非刑事控诉手段来处理问题）；（6）采取从根源上解决问题的长期策略。研究发现，社区检察制实际上只有三个最典型的构成要素，包括：（1）构建与各类政府机构、社区基层组织的合作关系，（2）广泛的运用各种执法措施，涵盖处理犯罪和公共安全问题的各种方法，（3）社区参与。上述三个构成要素耐人寻味之处在于，其昭示了发生在检察机构自身以及他们关注重点上的一些实质改变[8]。实际上，传统检察机构的检察官办公室虽然也同样构建与各类机构的合作关系、广泛地运用各种执法措施以及注重社区参与。但是，其对以上要素的应用在性质上和统计上都与社区检察办公室有很大的不同。

（一）社区检察的任务

社区检察的最主要任务是使社区对于民众来说是安全的。社区检察的检察官应该把保持对重罪案件进程的了解作为核心能力，同时，实现公正有如下目标：减少和阻止犯罪，像对待重罪一样处理骚乱和轻罪，加强和民众的联系，通过政府的强制性法律政策，还有民众组织的力量，建立一个安全社区，推动社区促进公正的能力。还有，地区检察机构缺少对轻罪和违反条例行为的裁判权，或者有些农村或城市的检察官放弃起诉权利，这都是需要花功夫解决的问题。

（二）社区检察的权力来源

检察官们仍然被要求以专业的方式适用法律，保持他们作为被选举人和律师的地位。但是，他们作为被选人的权力在重罪案件中要依赖于裁判的多数通过，社区检察代表人通过与具体社区成员的关系获得另外授予的权利。这样便增加了官方权力出现的合法性，他们通过在特殊地区影响特殊个人和群体等抽象问题的回应——检察官直接通过这些地区的领导人和普通民众获得支持。同样，民众和检察机构有一个直接的联系方式。助理和检察官一样通过加强与社区的关系增加了自己的权威。他们直接回应民众的重点问题，并与其分享他们的想法，由此他们的可信度得到了加强，他们像律师和检察官一样展现自己的专业知识以及他们解决问题的能力。检察官威信和声望的增加还表现在他们可得到的资源，联邦财政或是地方税务的财力，以及自己处理问题能力的提高。

（三）社区检察的策略要求

在社区检察里需要继续处理来自警方的案源，然而，有些也直接来源于民众。在存在社区警务的地方，检察官与民众的联系更为直接，警方和民众更需要检察官处理重罪案件和影响社区生活质量的犯罪案件。检察官决定了处理案件的数量，并成为解决地区公共安全问题的领导力量，而且是其他力量的有效合作伙伴。

（四）社区检察的组织

随着社区检察这一新策略的出现，检察机构在组织结构、行政管理和人事上也都发生了变化。与从地方化角度看待问题的民众一起工作，促使检察官对自己的工作进行划分。结果是，检察官可能指定代理人和警察一块在近郊车站或者社区检察机构工作，专注于具体的地方，成立部门或小组直接进行起诉，处理一个地区的所有的案件（甚至筛选），建立社区检察所和检察小组。在一些检察机构，具体的职责、项目和程序被认为是一个抽象社区检察制度努力的一部分，是对以前已经存在的特殊部门的功能补充；助理在检察机构的职责可能会被重新定义，加入新的任务和职责，以促进对公共安全问题的关注，他们同时也履行传统的监督和相关诉讼职责。

（五）社区检察的环境

实行社区检察制度的检察官会与法官和法庭，警察以及其他裁判组织政府官员，商业和民众组织，社会服务机构发展新的关系。在法庭内外，检察官都要与他们保持联系，告知他们检察工作的动向。在可能的范围内，要建立合作关系，这样检察工作就会得到强化，而不会因为在策略上缺乏一致而有所妨碍，并影响到与其他机构和社会组织的关系。由于这些合作关系，组织性的屏障将检察机构和其他机构分隔开来，使其变得像议会代表那样和群众一起工作。检察官与居民的关系也从根本上发生改变：检察官决定什么样的案件应当处理，起诉或不起诉则更多的由居民来决定，尽管检察官对犯罪的责任要比社区更大。

三、社区检察制度的实施

社区检察制度清晰地展现了传统检察领域的空白。在社区检察制度中，检察官采用了一种不仅关注惩罚犯罪，而且更加关注引起犯罪的社会条件，以一种更加全面的方法来解决犯罪。社区检察官将传统的执法、惩罚手段与更加主动的方法相结合，阻止或者预防更加严重的犯罪行为。这一制度的的推行以检察官拥有较大的自由裁量权为前提，其最大特点是通过对犯罪诱因的调控，达到预防犯罪的目的。在这个运作模式中，检察官以灵活多样的举措解决犯罪问题、处理案件，同时通过对案件的解决履行社会管理职能。

（一）社区检察与传统检察的制度区别

早期的研究认为，社区检察与传统检察的不同之处在于其关注点不同。在识别犯罪及其相关问题还有制定解决方案上，社区检察更为强调社区参与。最近对一些较大的管辖130万到500万人口的检察官办公室检察机构进行了一项调查研究，实证数据显示：这些办公室检察机构（圣迭戈、加利福尼亚、西棕榈滩、佛罗里达、芝加哥、伊利诺斯、印第安纳波利斯、印第安纳、底特律、密歇根、达拉斯、德克萨斯、西雅图、华盛顿）正在进行一个哲学意义上的转换，即从传统检察向一个更加完整的以社区为导向的犯罪处理模式转变[9]。

这项调查研究清楚地表明传统检察和社区检察在其关注点方面的差异。可以看出，检察官在进行日常工作和处理案件过程中存在一些明显的变化。例如，若待处理案件需要一些社区的详细信息时，社区检察官就会频繁被要求协助处理案件。更为典型的是，传统检察官在处理毒品案件以及黑社会组织案件时，通常需要依靠社区检察官的协助。因为社区检察官在黑社会组织、毒贩、以及关于社区的一些问题上可以提供一些关键的信息。除此之外，社区检察官与社区所在的警察局建立了很好的联系，从而成为警察局和检察机构之间联系的纽带。在这些例子中，社区检察官能够提供一些不为传统检察官所知的案件信息。因此，社区的信息共享机制在社区检察官和传统检察官之间建立了一种更加协调统一的关系。

此外，传统检察机构把管理重心放在案件处理上。但在社区检察模式下，社区检察制度在案件处理过程中的关注重点从个人、特定单位、或者整个机构，转移到社区检察工作人员的聘用、留任、培训以及与案件无关的活动还有业绩评价上。社区检察更加强调社区参与，社区检察官通常利用社区基础小组来帮助制定不包括传统执法或者检察技术在内的政策方法，以解决犯罪问题。

社区检察官通常通过与社区负责人、社区群体、其他非执法组织以及政府机构（例如公共卫生机构、消防或卫生办公室）建立合作关系来解决社区的相关问题，社区组织和检察官一起发现并消除存在的问题。与传统检察官不同，社区检察官经常采用自己的方式来处理问题。传统的执法手段对于轻微犯罪和影响生活质量的犯罪是无效的。通常情况下，社区检察官会采用颠覆性的方法来确定优先顺序，以及商讨与定期联系的合作伙伴和利益相关者的解决方案，但这也要求对社区需要有深层次的理解。社区检察官必须适应和学习符合特定社区情况的新方法，以确保政策的成功贯彻。因此，在一个社区成功适用的方法在另外一个社区不一定有效。社区检察官经常面临多种多样的问题，这要求检察官跨越法律的限制来思考。

（二）社区检察的管理

根据社区检察制度目前的发展经验判断，传统检察制度的管理策略不一定适用于社区检察制度，而且还给首席检察官以及管理人员带来了一系列的挑战，如：（1）如何聘用及留任那些具有社区基础和解决问题能力的检察官；（2）如何监督以社区为基础的检察人员；（3）如何评价社区检察及其检察队伍的工作绩效；（4）如何避免潜在的伦理道德问题。除了允许社区检察官运用自由裁量权来处理问题外，还应当在实行社区检察制度的所有检察机构中保持一致性。社区检察制管理的重要性不言而喻，但是除了某些个案的定性研究，在实证层面上该制度仍然未经考验。

实行社区检察制的检察机构采用以候选人承诺或者制定处理问题方案以及具有相关社区工作经验作为录用的标准。一些检察机构选择把那些经验丰富的检察官分配到社区里[10]，而其他非法律专业工作人员则从事与社区相关的一些活动。当社区检察制度全面实施之后，检察官办公室将在总体上认可这种以社区为导向的应对犯罪模式，因此这些办公室的招聘也不成问题。即使这样使得招聘工作变得相对容易了，但是寻找一个各方面适合社区检察的检察官依然存在很多问题。因此，一些检察机构分别制定了他们所要招聘人员的要求，即主要聘任那些来自主要检察官办公室的人员，以保证他们的个人素质水准。社区检察官经常运用自由裁量权来处理问题，从而引发了一系列潜在管理问题。首先，在处理问题过程中，潜在矛盾的存在直接影响了检察官提供社区服务的质量。为了解决这个问题，一些检察机构采取定期报告制度（regular reporting），由检察官定期向监督者报告其收到的投诉、案件受理情况、是否尽责，还有处理的结果等。像毒贩转移或者红灯区（prostitutionredzones）这样的问题将被进入到实际程序来解决，以此来保证处理结果的一致性[11]。

（三）社区检察官的评价机制

社区检察官要对他们所服务的社区负责，同时也要为他们自己的行为承担责任。在社区检察制度中，对检察官表现进行客观评价的困难在于缺乏一个经得住考验的评价标准，而这是对公众负责的必要条件。长期以来，由于社区所面临问题的特殊性，社区检察官并不认为存在一套能够普遍适用的评价标准。然而，如果从全局角度来审视社区检察制的目的（例如，减少犯罪、控制暴力以及低犯罪率等等），那么就可以设计一套评价标准并予以适用。

在个人层面，传统检察中的评价机制主要关注对案件的处理，既不接受监督也不允许对社区检察官的表现好坏进行任何评价。经验丰富的社区检察机构对检察官的个人表现设定了一个新的评价标准，以此来反映社区检察官之间负责任务以及预期要求目标的差异。一些检察机构邀请社区负责人参与对社区检察官的评价过程，社区负责人通过填写相关表格或者调查进行评价。这些表格或调查问卷将与管理者的评价意见结合在一起发挥作用。与社区联系密切的检察机构可以从社区的反馈意见中直接了解社区检察官的表现情况。除此之外，还有一些检察机构以召开会议的数量、发言的频率，以及与社区联系的密切程度来评价检察官的表现。为社区提供专业服务的质量和覆盖范围也是整个评价过程中需要考虑的因素。有意思的是，一些检察机构的管理者已经制定了聘任、监督、以及评价检察官的制度。这些制度在一定程度上也反映了社区检察制度的组成。随着社区参与度成为社区检察制度的一个必备要素，很多检察机构的管理制度中也引入了社区这一因素。

随着检察官走出传统的控制领域（例如法庭），与社区成员进行直接的日常交流，其他政府机构提出检察机构管理者必须予以清醒认识并准备处理的一系列伦理问题。如保持公正，相似情况相似对待，遵循正当法律程序，豁免权，检察资源的滥用，政治游说等等。为了克服或者至少是为了解决潜在的伦理问题，社区检察管理者应该把这些伦理问题纳入培训项目之中，并且监督社区检察官的行为。此外，关于地区范围，检察官在辖区内处理违反社会秩序行为以及犯罪能力的管理决策可以对减少检察机构的伦理问题有所裨益。

（四）社区检察制度的功能转变

社区检察的主要特征之一就是检察官从法庭走进社区，并运用非传统的检察方法来处理犯罪以及公共安全问题。然而，跟其他的司法措施一样，这一制度在不同的社区呈现出不同的样貌，并不存在万能的方法。尽管社区和社区检察官处理问题的类型迥异，但事实上，整体的方法确是相同的。如在处理相关问题时，社区检察机构与社区成员、社区组织、其他政府机构以及执法部门之间保持合作；社区检察机构采取非传统的方法来处理社区问题等。

尽管关注于社区事务，但是对犯罪的检察追诉依旧是检察机构的主要职能。虽然一些拥有大量资源的检察机构指定特定的检察官进入社区后即时处理社区案件，但是其他一些检察机构则采用垂直式的方法来处理其负责的社区案件。社区检察官处理各类案件，实际上，80%的检察机构报告都声称被安排负责特定社区活动的检察官处理毒品案件、暴力犯罪、未成年犯罪、财产犯罪、和公共秩序犯罪。因此，那种认为社区检察制度占用了过多的司法资源导致放纵暴力罪犯的看法确实站不住脚。

（五）社区检察的实践宗旨

有关社区检察制度的调查显示，这一制度的宗旨是预防和减少违反秩序的行为和犯罪、对受害人和社区起修复作用、以及保护公民相应的合法权利。检察官对不同类型犯罪态度的对比以及不同态度背后的驱动力均证明，检察制度的宗旨并没有发生实质性的变化。实际上，传统检察和社区检察都将起诉犯罪作为他们的第一职能，同时预防犯罪并提高社区成员生活质量也是他们所追求的重要结果。社区检察机构和传统检察机构最关键的区别在于工作的策略方法不同，即使其目标可能相同。另外，社区检察通常和社区联系更加紧密，以增强对犯罪行为的关注。而且，社区检察一般运用技巧处理特定类型的犯罪，通常是指轻微犯罪和影响生活质量的犯罪，而传统检察机构却日益依赖暴力来应对犯罪。

四、美国社区检察制度对我国的借鉴意义

（一）我国建立社区检察制度的限制

自2009年3月，天津市、上海市和四川省先后进行了社区检察工作试点。2009年3月，天津市检察院率先在河北区开展了社区检察工作室试点工作；自2010年6月起上海市检察机关积极推进派驻社区检察室工作试点，7月，首批社区（街镇）检察室正式挂牌，长宁、杨浦、宝山、奉贤、崇明5个区县检察院在社区（街镇）设立检察室开展试点工作；2010年3月，四川省大竹县检察院设立了由四名干警组成的巡回检察室，深入基层开展工作。可见，我国也在逐步尝试社区检察制度，但仍存在若干限制因素。

首先，我国检察机关自由裁量权相对较小。对于具备法定条件的案件，检察机关必须起诉。提起公诉后能否撤回，我国刑事诉讼法没有规定，在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》和《最高人民检察院关于公诉案件撤回起诉若干问题的指导意见》中有关于撤回起诉的规定，而是否准许，须经法院审查决定。2012年修正的刑事诉讼法增加了“当事人和解的公诉案件诉讼程序”一章，赋予检察机关的自由裁量权有所扩大，但和“诉辩交易”制度相比，其内容不如后者丰富，检察机关的自由裁量权也很有限。

其次，检察机关管辖权限上的限制。检察机关追究违法行为的起点是“犯罪”，而对于具有社会危害性但不够刑事处罚的一般违法行为，由公安机关依据相关法律进行行政处罚，检察机关没有管辖权，这在一定程度上限制了社区检察制度作用的发挥。

再次，传统观念的限制。检察机关在刑事诉讼中的工作重点一直以来侧重于是事后追究，即对已经发生的犯罪行为行使法律规定的追诉职能，而社区检察更强调事前预防，一揽子解决对违法犯罪的控制、预防及矫正。这就需要转变传统观念，对工作重点有新的认识。

最后，公众参与程度不足。社区检察理念强调社区参与，以提高社区生活质量为目标、以预防及减少犯罪为要义。而不少人“事不关己高高挂起”、“多一事不如少一事”的心态本来就导致我国证人很少出庭作证的重要因素，更是社区检察制度的重大障碍。

（二）社区检察对我国检察制度改革的启示

虽然存在上述诸多限制因素，但在我国实行社区检察制度并非不可行，而且业已成熟的美国社区检察制度依然可为我国社区检察的实践提供借鉴。社区检察制度的理念在欧美等国不仅已被学界广泛接受，而且在这些国家预防犯罪的实践中作用显著。我国刑事诉讼法一直强调法院、检察院、公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众。依靠群众原则既是群众路线在刑事诉讼中的体现，也是我国刑事司法应有的特点之一。而社区检察的运作模式，能够更好地贯彻群众路线。这就要求检察机关的工作不仅仅是以往的侦查、批捕、提起公诉等，还要深入到社区中去，积极构建与社区中各机构、组织的合作关系，掌控社区中可能对治安构成威胁的各种不稳定因素，寻求预防和减少犯罪的合理举措[12]。这样才有利于切实保障人民利益，维护司法的公正与权威。

五、结语

综上所述，社区检察制度在以美国为代表的西方国家中经过多年的实践和完善，已逐渐成熟，对此我们应该充分肯定。但是对西方的法治经验，我们应当采取比较理性的态度，从中国实际出发，着眼于解决中国的问题，借鉴西方的司法经验，探索改革的方案和路径。目前我国正在全面深化改革，而司法改革是这次全面深化改革的重点之一。在中央的统一部署下，中国特色社会主义检察制度会在改革中获取新的生机和活力，得到进一步的发展和完善。

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[2]张鸿巍著.《美国检察制度研究》.人民出版社.2009.

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[12]周博文.经济转型时期构建和谐警民关系问题研究[J].公安研究，2013，（7）.

Study on Community Prosecution in USA——Reference Taken by China

WANG Wei
（Law Department，Tianjin Public Security Police Profession College,Tianjin 300191,China）

Community prosecution is a kind of community oriented strategy tofight against serious crimes in the whole systemof prosecution.It is debated in academic circles whether it is the transformation of working patterns or anewsystem.On thebasis of theorigin,concept and elements of thecommunity prosecution system,theauthor explores the difference and transformation in function between community prosecution system andthetraditional prosecutionsystem,toprovidetheoretical basis for thereformof prosecutionsysteminchina.

communityprosecution;systemconcept;elements;changeofform

D926.3

A

1674-828X（2014）01-0099-06

（责任编辑：郭鹏）

2013-12-17

最高人民检察院检察理论研究重点课题“美国宪法与检察制度研究”项目的成果之一，课题编号:GJ2011B01。

王伟，男，天津公安警官职业学院法学系副教授，主要从事刑事诉讼法和检察学研究。