农村金融改革中的公平理念与创新思路

钟志勇

（南昌航空大学文法学院，江西南昌330063）

·金融法制·

农村金融改革中的公平理念与创新思路

钟志勇

（南昌航空大学文法学院，江西南昌330063）

农村金融中的不公平现象较为突出，所以改革应确立的法律理念之一便是公平融资。建议允许农民发起设立或收购银行和其他金融机构，如私人钱庄、小额贷款公司、典当行、村镇银行；通过立法要求银行将可运用资金中的50%以上投放当地；要求政策性银行直接或间接向农民放贷；设置政策性担保机构以弥补市场不足。

农村金融；公平理念；创新思路

近十年来，农村金融新政不少但均不尽如人意。例如，农业银行设立三农金融部的形式意义可能大于实质意义；农业发展银行不向农民放贷难以充分发挥政策性作用；邮政储蓄银行将县以下网点改为代理可能使国家借助其网点优势服务于农民的愿望难以实现。村镇银行因股权关系实为控股银行的分支机构；贷款公司因股东只能是商业银行或农村合作银行而设立者寥寥；小额贷款公司实为解决中小企业而非农民的融资困难。2012年，银监会开始实施农村金融服务“三大工程”①，但政策力度较小。通过调查发现，缺乏自由、合作和公平等理念是造成上述问题的重要原因之一②。

一、公平理念与私人钱庄

钱庄在我国具有悠久的历史与传统。改革开放后，钱庄重新出现。20世纪80年代，温州还出现了挂牌营业的钱庄。1986年《银行管理暂行条例》禁止个人设立银行或其他金融机构后，公开的钱庄没有了，但其活动一天也没有停止过。期间，有人呼吁开办钱庄[1]，但1995年通过的《商业银行法》禁止任何单位和个人未经批准而从事吸收存款等商业银行业务。1998年，《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》获得通过。2002年，中国人民银行（以下简称“人行”）发布通知，要求取缔地下钱庄并打击高利贷。钱庄虽然遭受打击但并未消失，近年来还越演越烈。钱庄能顽强地生存下来，在一定程度上能满足农民和中小企业等融资困难群体的需要。但反对钱庄的人士众多，理由主要有：

首先，钱庄对银行和信用社形成冲击。然而，设立钱庄是打破金融垄断的可能途径之一。民间金融、私人钱庄和民营银行是国有银行和“准国有”农村信用社的有力竞争者。

其次，钱庄发放高利贷并利用黑社会暴力追债。高利贷属于自由融资但不公平，如果双方意思表示真实，法律原则上无干预的必要。况且我国存在利率管制，判断是否为高利贷并不容易。如果存在欺诈、胁迫、显失公平等情形，当事人可诉诸法院救济。根据1991年司法解释，法院保护本金及4倍以下利息，不处罚放贷者。高利贷本是一种生存借贷[2]，在解决民众的生存保障之前，政府单方面打击是不恰当的。从经济角度，高利贷合法，并应保护放贷者利益。在合法私力救济不灵时，放贷者如能运用公平高效且费用低廉的公力救济，则诉诸于非法私力救济甚至利用黑社会追债在很大程度上就会消失。此时，只有法院才能干预高利贷。但从文化与政治角度，高利贷是一个复杂的问题。由于公力救济低效且成本高昂而自然人破产制度尚未建立，借款人可能遭受人身威胁，因此政府应限制高利贷。建议法律规定消费信贷利率上限，而商业信贷利率是否过高交由法院裁判。消费信贷利率超过法定上限，人民银行可以打击。当然，利率上限到底多少合适亦是一个待解难题。

再次，钱庄自身资金微薄，经营安全性低，易发生金融风险，甚至可能引发社会不稳定。钱庄本以社会资本作为基础，主要依赖个人信用。如果民众愿意相信钱庄老板，则是其自由。如果人数有限，经营失败损失由参与民众自行承担并不会带来多少社会风险。由于以个人信誉作为基础，一家钱庄出现问题并不意味着另一家也会出现问题，因此不大可能产生具有传染性的金融风险。当然，如果人数众多，突破地缘、血缘、业缘范围，则会带来社会问题，行政法和刑法均有干预的必要，但是否需要取缔值得仔细研究。

最后，有些钱庄提供资金转移通道，从事欺诈、非法汇兑或洗钱等活动。合法资金不走银行的原因在于手续费高且时间长，应通过竞争来解决第一个问题，允许设立私人汇兑机构是可能的选择之一。任何法治社会都不允许欺诈自由，但打击非法行为并不一定需要取缔钱庄。外汇不能自由持有与买卖、银行汇兑手续费高、资本项目尚未自由化是非法汇兑存在的主要原因，需要采取相应措施加以解决。在此之前，打击非法汇兑具有正当性。

自然人有无设立银行和其他金融机构的权利？如果自然人享有营业自由，则应该有。有学者主张钱庄合法化[3]，但人民银行高官反对，理由之一是利率上限管制是地下金融存在的原因而不是资金供给机构的缺失[4]。然而，这位官员并未注意到我国金融与经济结构不对称而导致的不公。中国行政权力非常强大，银监会也不太习惯某类吸收公众存款的机构不接受监管，但为了解决弱势群体的融资难问题，必须对某些机构采取“不作为”态度。如果我国能够确立营业自由并充分尊重历史与传统，则应允许自然人设立钱庄。但自然人设立钱庄可能带来一些社会问题，建议以个人独资或合伙开办为宜。根据温州过去的实践，名望大的钱庄，转来转去也就500来人[5]，因而建议吸收存款在200人以下为合法且无需注册；但超过200人应注册，否则非法；超过500人应改设银行、获得许可并注册，否则构成犯罪。刑法第174条设有擅自设立金融机构罪，而允许钱庄合法存在，则应修改该条文。农民通过钱庄有望成为解决其融资困难的途径之一，而且可以培育私人银行家，并为后续开办民营银行或参与收购村镇银行作准备。

二、公平理念与放贷机构

放贷机构包括贷款公司、小额贷款公司和典当行等。贷款公司是指经银监会批准，由境内商业银行或农村合作银行设立的专门为三农提供贷款的非银行业金融机构。2011年贷款公司应发展至106家而年报显示仅设立10家，这说明发展缓慢。在银监会制订的发展计划中，贷款公司数量少且不受到重视，原因可能是相关政策局限性较大。例如，合格股东仅为商业银行或农村合作银行，而且要全额出资。设立贷款公司不如设立分支行，因为前者不能吸收存款。城市金融本来就对农村金融不太感兴趣，而贷款公司业务单一、资金来源有限。以外来金融安排来解决农村融资难题难免水土不服，因而存活几率不大。可能唯一的好处是，一旦贷款公司出现问题，可由股东收购。这与村镇银行要求主发起人是银行业金融机构的道理如出一辙，但显然考虑银监会利益过多。建议废除贷款公司。

小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，经营小额贷款的有限公司或股份公司。自2008年在全国试点以来，小额贷款公司发展迅猛。人民银行数据显示，截止2011年6月末，已设立3366家。根据中央指导意见，小额贷款公司在坚持为三农服务的原则下自主选择贷款对象，并鼓励其面向农户和微型企业提供服务。值得注意的是，贵州省鼓励小额贷款公司向农户和中小企业提供服务，主管部门为省中小企业局。实践中，小额贷款公司偏向了中小企业，一定程度上违背了服务三农的初衷。2012年起，中央开始在天津、贵州等地开展小额贷款公司涉农贷款增量奖励试点，以经济手段诱导其服务于三农。然而，当前城乡分割、金融市场竞争不充分，多数城市中小银行没有服务中小企业，农村金融机构在逐利动机下偏离了“三农”，由此形成了金融业总体上的“目标上移”，因而小额贷款公司“偏向”中小企业有其必然性[6]。

各地对小额贷款公司最低注册资本的要求不尽相同，例如江西省规定，有限公司不得低于3000万元而股份公司不低于5000万元，但普遍高于中央规定。过高的注册资本虽有利于降低监管成本，但也迫使小额贷款公司做大规模，容易造成其向不熟悉的新开发客户发放大量贷款，增加风险；同时，迫使其在城市选址而很难设置于乡镇，也就很难向传统农户、中低收入者提供资金[7]。各地还普遍对主发起人提出了严格要求，例如浙江省要求主发起人原则上应当是管理规范、信用优良、实力雄厚的当地民营骨干企业，净资产5000万元以上且资产负债率不高于70%、近三年连续赢利且三年净利润累计总额在1500万元以上。对于注册资本和主发起人的高要求，可保证小额贷款公司的资金来源，减少非法集资。但过分抬高准入门槛，使小额贷款公司设置难度加大，阻碍了民间资本的进入。而且具有雄厚资本的发起人都是以追逐利润为中心的，对于主发起人的过高要求突出了小额贷款公司的营利性，与其具备的社会公益性背道而驰[8]。

建议各地降低要求，城市注册的有限公司或股份公司制小额贷款公司应分别拥有500万和1000万元最低资本，农村注册的则为50万和100万元，并废除主发起人制度。为了公平，政府应鼓励农民发起设立小额贷款公司。根据中央指导意见，自然人排在合格出资人首位，但各地设立主发起人后偏向了企业，并在某种程度上导致小额贷款公司定位于向中小企业放贷。各地对自然人发起设立小额贷款公司不放心，害怕出现非法集资等问题，但这也是对自然人的严重不信任。从另一角度来看，政府对农民设立小额贷款公司后产生的复杂局面难以驾驭是根本原因。当然，政府主要依赖外生而不是内生金融机构来解决农村融资难题也是一个原因。政府应该认识到了其中的问题，关键在于改变指导思想并着重培育内生金融机构的动力不足，这与政府主要向上负责而不是向下负责的体制有关。此外，小额贷款公司未被界定为金融机构是不妥的。特殊工商企业的定位为地方政府而不是银监会监管提供了依据，但也使小额贷款公司融资困难。更恰当的办法是实行分层监管，不跨省经营的金融机构由地方政府监管。浙江省《关于促进小额贷款公司健康发展的若干意见》将其界定为新型农村金融组织是一个进步，但需要中央明确其金融机构的定位。地方政府在监管小额贷款公司过程普遍实行审慎监管也是不妥的，因为其并不吸收公众存款，监管强度过大导致过分限制自主经营权。建议实行非审慎监管，政府只需要设计行为规则，而不监管其日常行为。

典当行是指依照公司法和《典当行管理条例》设立的经营典当业务的企业法人，而典当业务是指当户将其财产质押或抵押给典当行，后者发放当金并约定前者在一定期限内赎回的融资业务。改革开放后，典当行于1987年始得恢复。1996年，人民银行从严治理典当行并导致机构锐减。2000年，典当行不再作为金融机构而是特殊工商企业由国家经贸委监管，机构有所增加。2003年，典当行的监管划归商务部负责。据国务院法制办征求《典当行管理条例》意见的通知，截至2010年年底，全国共有典当企业4433家。自恢复后，典当行在缓解小企业贷款难、促进小企业发展等方面起到了积极作用。

典当具有悠久的历史，它是我国金融业的最初形式。古代典当涉及动产，一般不收土地、房屋等不动产；而典当业兴起的初衷是一方面求利，一方面兼济天下，因此首先服务的是一般贫困民众，可谓平民金融机构[9]。在漫长的发展过程中，典当形成了许多习惯。现行典当行管理规则最大的问题在于未能充分尊重传统，具体表现在：“典”、“当”不分；定位不准；开展房地产抵押贷款；不允许流质约定等。根据当代实践，除不可发放信用贷款和中长期贷款外，典当行与小额贷款公司并无本质区别。小额贷款公司获得地方政府的大力支持后，典当行的生存空间受到挤压，建议允许典当行改制为小额贷款公司。

在我国，典是指支付典价，占有他人不动产而为使用收益的行为；当是为借款而进行的动产质押。由于名实不符，有学者建议将典当行更正为“当业”[10]，但启用新名称不如使用“当铺”这一旧称。当铺以短期融资作为主要功能而天然具有金融业的本质属性，因此应将其明确为非银行金融机构[11]，并依是否跨省经营而交地方政府或银监会实行非审慎监管。随着社会发展，当铺业务扩展至权利质押可以，但似不宜扩展至不动产抵押。根据传统习惯，当铺放贷时可与借款人约定，不还款则直接转移质物所有权，并且不用退补。从物权法角度，这种营业质权不适用禁止流质约款。为了充分尊重习惯法，建议承认当铺中的流质约定。

现行典当规则中的经营许可证、特种行业许可证、企业形式、法人控股等要求阻碍了当铺的设立。由于当铺满足不了市场需求，所以准入门槛低、监管不是非常到位的寄售行大量出现，数量远多于典当行，非法从事典当[12]。建议允许当铺兼营寄售，允许寄售行兼营质押放贷。建议取消许可证要求而改为注册，承认营业自由，并允许当事人在注册当铺和寄售行之间进行选择。建议允许个人独资、合伙创办当铺，以充分发挥其灵活性。要求企业法人控股或相对控股是对非企业法人和自然人的歧视，违背公平理念，因而亦应取消。只有这样，农民和农村中的非企业法人才有可能借助当铺部分解决短期融资困难。

三、公平理念与村镇银行

村镇银行是指经银监会批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人和自然人出资设立的主要为三农提供服务的银行业金融机构。村镇银行主发起人必须是银行业金融机构，因为银监会认为后者作主发起人和最大股东能确保机构安全运营、健康发展，有效防范金融风险，并引进和利用银行的运营、管理经验和技术、网络优势，使村镇银行从设立开始就具有良好的发展基础。银监会要防范风险无可非议，但选择银行业金融机构作为大股东，基本沿袭原有的业务管理模式和流程，工作人员由其派出，无法实现对抵押担保外信息的有效搜集和利用，很多村镇银行实质上成了大股东的分支机构，内生性不足。同时，大银行充当主发起人态度消极而地方中小银行和外资银行态度积极，原因在于后者设立分支机构受限，这致使新设机构出现以下偏差：一是非农化倾向严重，违背设立初衷；二是倾向于在发达的县城设立，村镇银行不“村镇”；三是求大求全，最后演变成趋同、同质化经营[13]。

中西部难以找到合适的主发起人，因此村镇银行发展出现了“东快中西慢”的现象。银监会采取“东西挂钩、城乡挂钩、发达与欠发达挂钩”政策，即主发起人在全国百强县或大中城市设立村镇银行原则上与国定贫困县1：1挂钩，或与中西部1：2挂钩；在东部设立村镇银行原则上与国定贫困县2：1挂钩，或与中西部1：1挂钩。这种准入政策属于行政措施，带有一定的强制性，很可能打击发起人的积极性。在全国百强县或大中城市设立村镇银行很可能并无必要，银监会此举目的大概是创造更多“挂钩机会”，好让在上述地区设立机构的主发起人到国定贫困县或中西部去设立村镇银行。但该政策与村镇银行地域限制有所不符，因为最初只允许在中西部、东北和海南县市及以下地区和其他省的国定和省定贫困县设立。是否发起，在何地设立属于一个商业决策，不能强制要求在发达地区设立村镇银行的主发起人亦应在欠发达地区设立，否则违背市场规律。政府采取诱导措施并非不可，但一般应采用经济手段，如给予奖励、补贴等。

银监会于2010年微调了有关政策，允许资产管理公司发起设立村镇银行，允许以地市为单位组建总分行制的村镇银行。地市级村镇银行只能在西部省会之外和中部老少边穷等经济欠发达地区设立，但银监会能否坚守该政策令人怀疑。银监会经常告诫金融机构，必须有一定的风险容忍度，即允许一定比率的贷款发生损失，此比率在农村可更高，但其本身却不大愿意容忍村镇银行经营失败。银监会可能的想法是，银行业金融机构发起设立的村镇银行一旦出现问题，可要求前者收购而不至于给其自身带来大的声誉风险。即使在村镇银行发展缓慢的情况下，监管层也没有改变发起机构主体和条件这一根本制约因素。这也反映银监会过于谨小慎微，无足够的勇气和胆量应对复杂的市场环境。此外，由外来银行业金融机构主导的村镇银行属于外生制度，能否贴近农民不无疑问。

根据计划，2011年村镇银行应发展至1027家，而年报显示仅设立726家。村镇银行发展缓慢、实为控股银行分支机构、脱农倾向严重，甚至有学者认为其难以长期持续经营[14]。如要改变现状，建议采取以下创新思路：1、放宽中小银行和外资银行异地设立分支机构的限制，并允许已有村镇银行改制为分支机构；2、扩大主发起人至非银行金融机构和小额贷款公司，并允许所有市场主体收购已成立5年以上的村镇银行；3、取消准入挂钩政策，并采取经济手段诱导村镇银行的设立；4、最终过渡到允许市场主体发起设立村镇银行，并废除主发起人制度。为了公平，应允许包括农民在内的自然人发起设立村镇银行。这样设立的机构属于内生金融，不仅速度快且不易脱农。即使村镇银行做大做强后脱农，还可以依赖不断批设的新机构支农。民间资本发起设立村镇银行会带来一系列风险，但可通过防范机制加以克服或减轻[15]，而不要对其过于恐惧。事实上，国务院于2010年发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》规定，鼓励民间资本发起设立村镇银行，而银监会于2012年发布的《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》已允许民营企业发起设立银行业金融机构，但笔者尚未从公开途径了解到有此类机构之成立。如果银监会认为时机尚未成熟，至少应该采取第2项措施。此外，有学者建议达到最低标准即可核准建立村镇银行[16]，即改审批制为核准制。

四、公平理念与商业银行

部分商业银行（以下简称“商行”）设有县支行，其中农业银行（以下简称“农行”）、邮政储蓄银行（以下简称“邮储行”）在县域普遍设有支行并被寄予厚望。农行曾对三农作出过巨大贡献，但商业化改革开始后逐步脱农。农行要“面向三农”，这是国家确定的政治任务。2008年，农行累计投放涉农贷款7667亿元，年末贷款余额达到9330亿元；2009年，发放三农贷款11934亿元，同比增长43.4%；2010年，县域贷款余额15052亿元，较上年末增长26.1%，2011年，农户贷款1345亿元，增长16.4%。从数据上来看，贷款在增加。但令人困惑的是，为何每年的统计口径不一？涉农贷款可解读为三农贷款，但与县域贷款存在差异。三农是指农业、农民和农村，本身不是一个精确的概念。农业可涵盖农林牧副渔，是农民所从事的职业，但中国农民是一种身份而非仅指职业农民，农村则指农民居住的地域。县域包括县城所在城区，超过了传统意义上的三农范围。银行服务以地域为限，凡地域之内的客户，不论是农民还是非农民均享有接受服务的公平机会，所以县支行所发放的贷款为县域贷款。我国三农问题的核心是农业问题，因此建议废除三农或涉农贷款概念，改采农业贷款。

2009年，农行开始建立三农金融事业部，探索大型商行服务三农的新模式。试点取得了积极进展，但农行是应政府要求而改革，内在动力不足，是否具有可持续性不无疑问。农行是商业银行，应有选择客户的自由，除非受到法律限制。即使法律限制，也只宜规定商行必须服务所在社区，而不宜直接规定必须向某一特定行业放贷。根据银监会的相关规定，三农金融事业部制是指农行根据股改要求，为实施三农和县域金融服务专业化经营而采取的一种内部组织管理模式，以县域金融业务为主体，在治理机制等方面具有一定的独立性。事业部除不具有法人资格外，应具有充分的独立性，不知“一定的独立性”具体指什么？按照通常理解，事业部应在机构、人员和经营上独立。调研中发现，一、二级分行三农金融分部下设机构均是加挂在其他部门之后，即实行“两块牌子，一套人马”，而《改革试点方案》甚至允许“几块牌子，一套人马”。如果机构不独立，经营独立是一句空话。农行规定，行长任三农金融部总裁，一、二级分行行长任三农金融分部总经理。显然，人员并未独立。即使机构在未来实现了独立，如果人员不独立，经营独立仍无法实现。调研中发现，某发达地区行长对将其县支行纳入三农金融部有抵触情绪。实际上，这些地区的农行基本上已脱农，要求其为所在县域服务更为合理。因此，三农金融部的发展前景及所能发挥的作用均有待观察。中国农业银行很少发放农业贷款，名不符实，并且早已商业化，还不如更名为“中国商业银行”。为了体现公平，农行应与其他商行一样，必须服务所在县域。

根据《中国邮政储蓄银行服务“三农”情况》汇报材料，截至2010年5月底，小额贷款在县和县以下的开办网点近3000个，累计发放1800多亿元。调研中发现，邮储行将县以下所有机构均改为代理机构，而银监会还就此发布了管理办法。代理机构理论上可以代理放贷，但邮储行是否允许、是否放心都成为问题。在某种意义上，邮储行是在“进城弃乡”，但又不肯放弃县以下的存款来源。银监会应明了邮储行此举的意图并可能基于风险考量而同意，但国家借助邮储行庞大网络而服务于农民的意图恐怕难以实现。作为银行的分支或代理机构，不向所在社区放贷不符合公平理念。邮储行作为一家大型商行，与其他商行一样，必须服务所在社区。其实，法律上无需将邮储行、农行和其他商行区别对待。

除农行和邮储行外，县域还有其他银行，但它们基本上只吸收存款而不放贷。2004年中共中央1号文件要求明确各金融机构为三农服务的义务；2005年到2008年1号文件均要求明确新增存款用于支农的比例；十七届三中全会提出，新吸收的存款主要用于当地放贷；2009年1号文件则要求制定鼓励县域内机构新吸收存款主要用于当地放贷的实施办法。从“义务”到“一定比例”到“主要用于”再到“鼓励”，措辞变化有深刻含义，新增存款主要用于当地放贷未能坚持住。而且，该要求还未涉及存量存款。调研中，有商行行长表示，要求银行将可运用资金50%以上投放当地是“胡来”。经过艰难的博弈，人行和银监会于2010年联合发布了相关考核办法。该办法对达标机构存款准备金率优惠1个百分点，达标且财务健康的机构可按其新增贷款一定比例申请再贷款且利率优惠，优先批准达标机构新设分支机构和开办新业务。该办法采用经济而非法律手段，仅适用于法人而不适用分支机构且激励政策有限，因而步子迈得太小。为了效率，应允许贷款投向自由；但为了公平，贷款应主要投向当地。为了平衡公平与效率，建议所有机构，不论是法人还是非法人，不论是农行、邮储行还是其他商行，均应将可运用资金50%以上的投向当地。如果不能完成，则退出县域市场。当然，可以给予5年过渡期。

该建议的提出借鉴了美国相关立法，但依赖得更多的是我国国情。美国《社区再投资法》、《公平信贷机会法》主要反对信贷中的地域、性别等方面的歧视，而中国国情是，市场上缺少的不是大型而是中小型银行。《社区再投资法》对大银行要考察其贷款、投资和服务，但对于小银行只考察贷款。建议我国现阶段只考察贷款和投资，并采取强而力的措施让当地资金运用达不到50%的分支机构退出县域市场，以便为中小银行的发展留有一定的市场空间。建议原则上只允许大银行分支行设到地市，县域可设立办事处。中国大型商行层级太多是一个严重问题，例如邮储行有五级，总行、一级分行、二级分行、一级支行、二级支行。层级如此之多，世界罕见，建议只保留三级。大型商行应有能力开拓国际市场，因而让出县域市场应成为我国金融基本政策。建议中小银行只保留两级，中型银行原则上只应允许在县域设立一家分支行，不允许在乡镇设立，以为小型银行保留一定的市场。

五、公平理念与政策性银行

农业发展银行（以下简称“农发行”）对三农作出了很大贡献。年报显示，2011年贷款余额19534亿元，净利润67亿元，同比增长12%和87%，初步具备了可持续发展能力。农发行取得较好业绩有多种原因，其中不断开办新业务甚至商业性业务是原因之一。由此也产生了一些争议，例如农发行到底应如何定位？管理体制应如何理顺？业务范围应如何界定？

有学者建议将农发行改组为农村信贷担保银行[17]，但银行从事担保业务无需在其名称出现担保一词。“农村”是一个地域概念，在城乡分割时期具有特殊含义，而在城乡统筹并拟于未来实现一体化的时代，采用此名词似有不妥。建议保留“农业发展银行”这一名称，并将其限制在农业政策性金融而不是所谓“农村业务”之上。

现阶段，农发行由银监会监管，但监管商行的银监会并不适合于监管政策性银行。建议在农业部之下设置农业信用管理局，同时监管农业合作金融和农业政策性金融，并由财政部对农发行进行考核。

农发行现在可以办理18类业务，但农村基础设施建设贷款和县域城镇建设贷款由国家开发银行办理可能更为合适。有学者建议农发行支持重点应从流通转向生产[18]，还有学者建议将涉及农业生产资料的信贷业务划归农发行[19]。这些建议已基本上被采纳，因而农发行业务已扩大至农业生产资料、农业生产和农产品加工与流通三个环节。唯一不足的是，农发行不对农民发放农业生产贷款。实际上，这才是农业生产的重点，亦应该是农发行支持的重点。农发行不向农民放贷有违公平理念，也损害了其政策使命。如果将来农业生产资料和农产品加工与流通环节使用商业贷款就可以满足，则农发行存在的唯一价值就是向农业生产放贷。然而，目前农发行向农民直接放贷存在困难，但应该通过农民专业合作社或者资金互助社等机构间接放贷。有学者指出，应着力强化农发行对农户生产、农民生活的政策性金融服务功能[20]，但笔者不同意后者，因为生活所需资金应由财政而非金融解决。事实上，其他商行也可通过上述机构向农民放贷。

国家开发银行（以下简称“国开行”）也于近年加大了服务农村的力度。《中国农村金融服务报告》提供的数据显示，截至2010年末，国开行累计发放新农村建设及县域贷款8559亿元。国开行涉农信贷主要投放在以下三个领域：基础设施建设；教育、医疗基础设施；危旧房改造和农民安置房。从公平理念出发，国开行应继续加大农村贷款投放力度，以实现城乡开发一体化。但国开行在县级无机构，面临一些困难。同时，由于各地发展不平衡，建议设立省农村开发银行，兼开发和农业发展职能，并将其机构设置到省内各县。省农村开发银行可以部分解决省内农村开发所需资金，并可作为国开行的转贷机构。

六、公平理念与融资担保

农民融资难的原因之一是担保难，解决办法有三，即自助、互助和他助。自助是指依赖自身财产提供担保，但农民拥有的财产少、价值低、难处理。农村土地属于集体所有，农民只拥有承包经营权。土地承包经营权与城市土地使用权具有类似性，既然允许后者抵押，从公平角度，应允许前者抵押。当然，政府应解决好农民的社会保障问题。农房及宅基地属于另一重要财产，但农民对宅基地只有使用权，法律不允许抵押。十七届三中全会提出，依法保障农户宅基地用益物权。作为用益物权，应建立宅基地有偿使用与流转制度。调研中，有银行表示，农民的住宅无法强制执行。随着城市化的进展，农村有不少房屋已闲置。如果允许流转，则可以部分解决问题。如果政府能解决已进城农民的住房，则其在农村的房屋可以抵押。此外，有学者建议允许集体建设用地使用权、农作物与农产品等财产抵押[21]。

互助是指通过合作解决担保难题，可设担保基金、协会、中心甚至互助担保公司。担保基金可由协会设立，亦可在农信社以专门账户的形式设立，而担保协会、中心可以社会团体或事业法人形式出现。担保基金一般不具有独立性，但担保协会、中心和互助担保公司则具有法人地位。然而，单独设立互助性担保机构需要开办、运作等成本，可能不具有可持续性。建议在农民专业合作社之下设立信用部，开展社员之间的融资和担保。

他助可以有多种形式，如找自然人或法人担保、借他人财产抵押或质押或投保贷款保证保险等。调研中发现，宁波市开展了城乡小额贷款保证保险试点。贷款保证保险的本质是担保，政府还不如直接让保险公司经营担保业务并收取担保费。他人担保能否收费？应该可以。如果他人同意担保而不收费，这是一桩人情交易，但如果收取担保费，则变成一项商业交易。如果风险太大，即使收费他人亦可能不会同意。自然人或法人从事担保业务并收费属于营业自由范畴，有助于担保问题的解决，不应禁止。

商业担保公司担保属于他助。此类公司在我国已存在多年，但生存困难。有人发现，担保机构虽然数量不少,但实际正常经营的不多[22]。本人在调研中亦发现，有些担保公司“不务正业”，开展典当甚至融资业务。在发达地区，从银行套取资金并转贷已成为公开的秘密，这其中包括了担保公司。刑法第175条设有高利转贷罪，但该条保护的是银行贷款垄断经营权和国有银行利益，否定某些自然人或法人利用社会资本或独特机制转贷的权利。在国有大银行难以对接中小企业、农发行无法对接农户的背景下，用刑法禁止转贷的正当性值得怀疑。如果转贷合法化，不一定会损害银行债权，因为银行与实际用款人并无合同关系，而转贷人负有还贷义务。银行审查的是转贷人资信并可要求提供担保，如果发生损失，则应由银行自行承担风险。如果只有套取行为，则应成立骗取贷款罪。建议废除高利转贷罪。

2010年《融资性担保公司管理暂行办法》（以下简称“《办法”》授权省级政府管理，设定许可并禁止未经批准经营融资性担保业务或使用融资性担保字样，规定公司制以外的融资性担保机构参照执行。然而，担保本应多元化，不应成为被许可企业的垄断业务。只有这样，金融机构、非金融机构或自然人均可放心地从事融资性担保业务，并为担保难的解决作出贡献。担保公司业务单一、赢利能力差，难以成为独立存在的行业。商业担保公司亦具有一定的公益性，应允许兼营典当、投资、转贷等属于营业自由的业务。《办法》允许担保公司投资是一个进步，但限于自有资金。我国为了保护银行而不允许贷款投资，然而其合理性令人怀疑。银行是承担风险的机构，如果愿意发放投资贷款，法律不应禁止但可以限制，即贷款投资应合法化，然而银行发放此类贷款不得超过法定限度。担保公司原先只需要工商注册即可，守法成本较低，但按《办法》经营则组建和运营成本大为增加，是否具有商业可持续性有待实践检验。有学者指出，过高的资格要求导致国有商行与担保机构合作难[23]。对担保公司的监管强度不宜太大，建议只进行非审慎监管。此外，既然授权地方监管担保公司，由地方制订管理办法更合适，这样可以发挥地方的积极性并创造制度竞争机会。然而，北京市制订的《融资性担保公司管理暂行办法》也只是一个细化规则。同时，融资性担保部际联系会议及银监会制订了一些规章制度，中央集权化倾向明显，这是否合适不无疑虑。

政策性担保公司担保亦属于他助，此类机构是为解决特定群体担保难而设立，主要体现公平理念。政策性担保应采取政府组建、市场化运作模式[24]，原则上应由其他机构兼营。有学者建议允许政策性担保公司有不高于20%的商业性担保，并且允许从事直接关联的其他业务[25]，但这只是一个次优方案。在中央层面，建议由农业发展银行兼营，以再担保为主。在省级政府层面，最好能由新设农村开发银行兼营，如未设立，则设省农村信用担保公司作为过渡。在县级政府层面，建议设专门的农业信用担保公司，以直接担保为主。

注释：

①即《关于实施金融服务进村入社区工程的指导意见》、《关于实施阳光信贷工程的指导意见》和《关于实施富民惠农金融创新工程的指导意见》。

②我国在金融公平上取得了一些成绩，但也面临以下严重问题：1、金融资源在大银行与中小银行、东部与中西部、城乡之间配置不平衡；2、金融以大银行为主导而经济以中小企业为主体，银行以国有为主而企业产权已多元化；3、放贷者、投资者和金融消费者的权利得不到有效保护。

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[24]胡士华,李伟毅.农村信贷融资中的担保约束及其解除[J].农业经济问题,2006，（2）.

[25]陈秋明.我国政策性担保公司功能定位的法律思考[J].法律适用,2011，（7）.

Philosophy of Equity and Innovative Ideas in the Reform of Rural Finance

ZHONG Zhi-yong
(School of Humanities and Law,Nanchang Aeronautical University,Nanchang 330063,China)

The phenomena of unfairness are very obvious in rural finance,soequitable financing should be adoptedasoneoflegal philosophiesofthereform.Theauthorarguesthatpeasantsshouldbeallowedtoestablish or take over banks and other financial institutions,such as private money shop,micro-credit company, mortgage company,village bank;50%or more of working fund of local banks should be put into the local market by law;policy banks should grant credit topeasants directly or indirectly;policy security institutions shouldbeestablishedtosupplementinsufficiencyofthemarket.

rural finance;philosophyofequity;innovativeideas

D922.23

A

1674-828X（2014）01-0080-08

（责任编辑：张颖）

2013-07-16

江西省社科规划项目“新农村建设中的金融法律制度改革与创新”的阶段性成果，项目编号：08FX14。

钟志勇，男，南昌航空大学文法学院教授，法学博士，主要从事金融法学研究。