我国保障房退出机制的法律检视——以产权型保障房与租赁型保障房界分为标准

陈耀东，任容庆

（南开大学法学院，天津300071）

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我国保障房退出机制的法律检视
——以产权型保障房与租赁型保障房界分为标准

陈耀东，任容庆

（南开大学法学院，天津300071）

目前，我国保障房可分为产权型保障房和租赁型保障房，现有立法重点关注保障房的分配，却忽视其退出及交易，这是制约保障房制度顺利实施的症结所在，构建公平、合理的退出机制是使保障房回归“公共产品”价值属性之保证。在分析保障房退出机制现存问题的基础上，提出制定统一的保障房退出事由和采取多元化的退出措施；重塑产权型保障房的物权属性、建立政府回购体系并推行其交易的“内部循环”；同时，构建保障房的长效监控机制作为相应的配套措施。

保障房退出；产权型保障房；租赁型保障房

近十年来，我国商品房呈现出过热发展之态势，不断攀升的房价远远超出普通居民的承受能力，大量中低收入人群寄希望于保障房来改善自身的住房条件。为实现“住有所居”这一民生领域的社会建设目标，党的十八大提出“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。”尽管此前中央和地方均出台了大量调整保障房的法律和政策文件，但商品房与保障房之间巨大的价差，诱使大量不符合保障标准之人“混入”保障对象致使“公共资源”流失，形成保障房制度实施领域杂乱无序的状况，严重影响了政府在分配、监管保障房领域的公信力。当务之急需要建立一套行之有效的保障房退出机制，实现保障房的循环累积效应，使保障房回归“公共产品”的价值属性，以有限的资源实现对广大中低收入人群的住房保障，这无疑也是当前完善我国居民住房供给结构法律制度的关键所在。

一、保障房退出机制的范畴框定

（一）保障房界定与类型划分

从居民二元住房体系的视角观之，保障房是一个与商品房对应的概念。就理论定位而言，我国保障房属于住房保障范畴，住房保障是我国社会保障制度的重要组成部分，伴随着经济与社会的发展而产生，其实质是政府利用国家和社会的力量解决中低收入家庭的住房问题[1]。具体而言，保障房是指由政府直接出资建造或收购，或者由政府以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设，并以较低价格或租金向中低收入家庭进行出售或出租的住房[2]。

从现有法律规定看，目前我国保障房的开发建设形成了以经济适用房（以下简称经适房）、限价房为主的产权型保障房和以廉租房、公共租赁房（以下简称公租房）为主的租赁型保障房两大类型。这两类保障房的分类标准在于保障对象对房屋所享有权利的属性不同，经适房和限价房的居住人对房屋享有物权；廉租房和公租房的居住人仅对房屋享有债权。

（二）保障房退出的界定及方式梳理

保障房有进有出，才能促进保障房房源的有效配置，使有限的住房资源更好地满足中低收入人群的住房需求，并减少政府财政负担。保障房的“进”涉及保障房的分配与交易；“出”意即保障房的退出。退出，是指依据法律规定的条件和程序，保障房居住人因不符合保障标准，自愿或被强制退出所居住的保障房。

由于权利属性不同，产权型保障房与租赁型保障房的退出方式也不同。经适房、限价房的购买者拥有对房屋的物权，权利人可自由行使占有、使用权能，收益、处分权能则受到法律的限制。产权型保障房的退出可区分为主动退出与强制退出。强制退出，是指当出现某些法定事由时，相关部门强制保障房居住人退出产权型保障房的方式；主动退出，则属于交易行为之一种，是指保障房居住人因买卖其保障房而退出保障对象之列。交易包含两种情形：一是“买”，即保障房的居住人依法将保障房的有限产权转化为完全产权，该房屋由保障房演化为商品房；二是“卖”，即居住人将其保障房出售给他人。可见，保障房退出的法律效果既有保障对象因不符合法定条件丧失其保障房有限产权，还有保障房有限产权人依法律行为取得保障房的完全产权或者自愿消灭其有限产权。

廉租房、公租房对于权利人来说，只享有占有、使用权，不享有收益、处分权，其财产权利以租赁合同为基础建立，并不涉及保障房的物权变动。因此，租赁型保障房的退出专指强制退出，即依据法律设定的条件和程序，出现法定的事由，租赁型保障房的承租人被强行退出所承租的保障房。

二、保障房退出机制的法律检讨

目前，中央和地方颁发的调整保障房的法规和政策性文件数量庞杂，内容涵盖保障房的建设、分配、监管、交易、处罚等方面。对这些法规和政策性文件梳理后不难看出，我国现有保障房立法“重分配、轻流转”的倾向十分明显，即重点关注保障房的分配问题，而忽视了分配之后的监管、退出及交易环节，此立法思想的“结构性缺失”是目前制约保障房制度顺利实施的症结所在。

（一）产权型保障房退出机制的现存问题

1.主动退出情形下存在的问题

（1）交易对象限制过少。在经适房领域，无论是《经济适用住房管理办法》还是各地方性法规均规定，经适房不满5年的，原则上不得直接上市交易，因特殊情况确需转让的，由政府进行回购；已满5年的，购房人应向政府交纳土地收益等相关价款，但政府可优先回购。也就是说，不满5年的交易对象仅限于政府；5年后的交易对象可能是政府或第三人。

在限价房领域，尚无国家层面的法律规定，各地方性法规规定，限价房3年或5年内不得转让或出租，因各种原因需转让的，应向所在市国土房管局申请回购或安排符合限价房购买资格者购买；3年或5年后转让或出租的，应补交土地收益价款①。

现有规定未限制产权型保障房的交易对象，即在一定年限后可以转化为商品房，向非中低收入家庭转让。这样规定有违保障房制度设计的初衷，一方面，国家建设保障房所作的间接投入，在其上市交易时，作为房价的一部分变现给原购买者；另一方面，为满足新的中低收入家庭对住房的需求，国家不得不再次进行大量间接投入。这样反复投入必然增加地方政府保障房建设压力，导致地方财政状况恶化。

（2）交易利润收取混乱。在经适房领域，首先，土地收益价款的差价计算方式各地作法不一，主要有以下方式：第一，按成交价款的一定比例收取（目前很少使用）②；第二，按原购房价格和经适房出售价格价差的一定比例收取③；第三，按转让时同地段普通商品房与经适房差价的一定比例收取④；第四，按现行房屋评估价与现经适房购买差价的一定比例⑤；第五，按现行房屋评估价与现经适房购买差价的一定比例再加上土地出让金收取⑥。其中，第三种方式是目前各省、市使用最多的用于向经适房权利人收取土地收益价款的计算差价的方式。其次，补交土地收益价款的比例各不相同，收取比例最高的是广州市，按同地段普通商品住房与经济适用住房差价的80%收取；北京市、珠海市、济南市等地次之，按各地土地收益价款计算差价的70%收取；南宁市按交易价与原购买价差价的60%收取；杭州市按评估价与原购买价之间差价的55%收取；合肥市、太原市按同地段普通商品房与经适房差价的40%收取；呼和浩特市按评估价与经适房差价20%收取。再次，按签订购房合同的先后区分交纳土地收益的多少。在各地作法当中，南宁市的规定是最详尽的，区分了4个不同时段购买的经适房，其获得上市交易的年限各不相同，所补缴的土地收益金也不尽相同⑦。其他一些地方只区分出两个阶段，体现出不同的年限限制和土地收益金的多少⑧。一些地方以一个时间为界点，仅区分了该时间前后的土地收益金的差异⑨。

在限价房领域，其上市交易的规定没有经适房那么复杂，一方面没有土地收益价款计算差价的多种表述；另一方面没有按签订购房合同的先后来区分上市交易的年限限制和所交纳的土地收益的多少，各地分别规定了所在辖区内限价房转让时的统一土地收益价款，而允许交易的年限都统一为5年。与经适房相同的是各地对补交土地收益价款的比例亦各不相同⑩。

无论是针对经适房还是限价房，各地都明确了相应的利润分配比例，但在计算标准和比例设定方面却存在巨大差异，且总体来看向政府交纳的部分远远低于购买者所能够获得的收益。

（3）政府回购力度较小。政府回购，是指由政府出资向产权型保障房的权利人购买其手中的保障房用于继续向符合条件的低收入住房困难家庭出售。这里讨论的政府回购特指产权型保障房在办理产权登记之日起3年或5年后上市交易时政府的优先回购权。

在经适房领域，《经济适用住房管理办法》和各地方法规所规定上市交易程序基本一致，即购买经适房满5年，购房人上市转让的，应向政府交纳土地收益等相关价款，政府可优先回购；购房人也可以向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。此时，政府回购与购买者取得完全产权之间是什么关系？是先后关系还是并列关系？从条款的字面来理解，回购权前冠以“优先”二字，似乎证明只有当政府放弃回购权时，权利人才能取得完全产权。然而，后面的“也可以”字样，又不免让人模糊，是否购买者享有选择权：要么申请政府回购？要么自己取得完全产权?而在实际操作中，由于经适房回购中政府职能的缺位和监管的不力，导致很多地方经适房的转让都绕过政府回购，直接在交纳土地收益后作为商品房向市场出售。

在限价房领域，各地方法规均未涉及限价房可以上市交易时政府的回购权，可见，我国当前立法对于限价房向商品房的转化交易似乎持肯定甚至有所鼓励的态度，条件设置条件也相对较低，购买者可以充分享受到限价房的财产权益；在商品房价格远高于限价房的情况下，甚至出现通过限价房交易牟利的情况。

2.强制退出情形下存在的问题

（1）退出事由设定不一。在经适房领域，因主观原因导致退出的情形有两类：第一，获得经适房时，购买者采用弄虚作假、隐瞒家庭收入和住房条件的手段，骗购取得经适房的行为；第二，使用经适房时，购买者实施违法出租、出售、出借、赠予、抵押、闲置及改变房屋结构等行为。因客观原因导致退出的情形包括：在购买经济适用住房未满5年时，经适房的购买者已购买其他住房的；全部家庭成员户籍迁出经适房所在地及经适房购房合同约定的其他情况。

在限价房领域，对强制退出事由的规定较为简单，各地法规仅针对购买者的恶意申购行为进行规定，涉及弄虚作假，隐瞒家庭收入、住房和资产状况及伪造相关证明骗购限价房的行为。

（2）退出措施过于单一。经适房和限价房共同的退出措施包括两类：第一，收回所购住房，即出现强制退出事由后，经适房由相关主管部门按原购买价并考虑折旧等因素作价收回，限价房由购买者退回后，退还其房款；第二，移交司法机关处理，即对于拒不退房的购买者，相关部门可向法院申请强制执行，构成犯罪的，可以追究其刑事责任。

此外，经适房的退出措施还包括建立不良信用记录，即把购买者的恶意申购行为作为不良信用纳入个人信用联合征信系统；限价房的退出措施还包括补交购房款，即购买者恶意骗购限价房的，按同地段商品房价格补足购房款或按限价房购买价格与其市场评估价格的差价上缴差额收益。

（二）租赁型保障房退出机制的现存问题

1.退出事由设定不一。与产权型保障房不同，租赁型保障房除考量保障对象的主观因素外，还强调一些客观情况的变化以及合同约定情形的发生，这是基于承租人对于租赁型保障房的财产权利相对有限，须严格依照租赁合同的相关约定与法律的强制规定予以行使。

在廉租房领域，《廉租住房保障办法》和《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》规定的退出事由有以下五类：第一，消积使用行为，即超过一定期限空置廉租房；第二，逃避义务行为，即超过一定期限未缴纳租金；第三，恶意申请行为，即未如实申报家庭收入、家庭人口及住房状况的；第四，恶意使用行为，即擅自改变房屋用途或将承租的廉租住房转借、转租；第五，客观情形，即因家庭人均收入增加、家庭人数减少、住房面积增加等导致超出当地廉租房政策确定的收入、住房标准。武汉、青岛、南宁、郑州等地的廉租房保障办法均分别规定了以上强制退出情形。

在公租房领域，《公共租赁住房管理办法》和各地方性法规所规定的退出事由有以下四类：第一，消积使用行为，即超过六个月以上空置公租房；第二，逃避义务行为，即累计超过一段时期未缴纳租金；第三，恶意使用行为，即转借、转租、擅自调换公租房、改变公租房用途、破坏、擅自装修且拒不恢复原状、在公租房从事违法活动；第四，客观情形，包括租赁期内获得其他住房、承租或承购其他保障房导致不再符合公租房配租条件和租赁期满后提出续租申请但经审核不符合续租条件的。

2.退出措施过于单一

现有租赁型保障房的退出措施是根据提供的保障方式不同分别设计的，在廉租房领域，强制退出措施主要有四种：收回承租的廉租房、停止发放租赁补贴、停止租金核减、申请法院强制执行。停止发放租赁补贴和停止租金核减是以金钱给付的方式出现，相对易于执行，而收回廉租房则与产权型保障房一样面临难以执行的困境。

在公租房领域，强制退出措施仅有收回所承租的公租房和申请法院强制执行，其操作效果和实施力度还不如廉租房。

三、完善保障房退出机制的法律思考与建议

目前，我国保障房退出领域存在的问题并非单纯“执法不严”所致，根本原因还在于立法层面的规范缺失与混乱。而保障房强制退出与主动退出两大范畴又各自侧重于公法与私法两大法域，即保障房的强制退出机制是以国家公权力的强制为主导，主动退出所涉及的交易问题则以民事私权利的自治为内核，因此，完善保障房退出机制在立法层面应寻求公法与私法的对接，在行为强制与意思自治之间力求平衡。具体而言，我国保障房退出机制可以从以下方面予以完善：

（一）保障房退出事由与措施的完善建议

1.明确并统一保障房退出事由

就现有规定来看，中央和地方的规范性文件虽然均涉及保障房的退出事由，但比较散乱，有的事由重合、矛盾，亟需整合现有规定，并从国家基本法层面予以统一。具体制定思路上，从产权型保障房和租赁型保障房二者的共性和个性方面予以规定：

（1）无论是产权型保障房还是租赁型保障房，存在主观过错的一律退出。如果申请人弄虚作假或隐瞒家庭真实户籍、人口、收入、财产状况等法定审查事项的，均应责令其退出保障房。

（2）对于产权型保障房，如果申请人在一定期限内发生下列情况之一的，应责令其退出保障房：1）家庭成员购买其他住房的；2）全体家庭成员户籍迁出本级行政区划的；3）因继承、离婚析产或司法判决、裁定、调解等原因转移保障房产权，而受让方不符合保障标准的；4）原保障房购买合同中所约定的其他情形。

（3）对于租赁型保障房，如果申请人在租赁期间发生下列情况之一的，应责令其退出保障房：1）无正当理由连续6个月未居住所承租的保障房的；2）无正当理由连续6个月未交纳租金的；3）擅自改变房屋用途或结构的；4）将承租房屋转借、转租的；5）以承租房屋从事营利性活动的；6）原申请人及其家庭成员相关情况发生变动，不符合保障标准的；7）原保障房租赁合同中所规定的其他情形。

2.采取多元化的保障房退出措施

我国的保障房退出机制中的强制退出是以司法强制执行手段为最终保障，这一制度设计忽视了保障房退出实施领域的执行困难，实践中不仅执行成本过高，也极易引发政府与保障对象之间的二次冲突。鉴于此，应当丰富保障房的退出措施，采取经济、行政乃至刑事等多元化的法律手段，督促符合退出条件的人员及时退出保障房的同时，最大限度的保障相关人群的基本人权。具体制定思路上，同样以产权型保障房和租赁型保障房的共性与个性区分考虑：

（1）对于申请人弄虚作假、隐瞒真实的法定审查事项的，责令其在一定期限内退出保障房，管理部门可以对相关责任人员和单位处以相应的行政处罚。期限届满后，拒不退出的，由司法机关强制执行，但执行过程中应保障相关人员的基本人权，不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式。

（2）对于申请人严重违反保障房退出管理法规、且拒不退出的，可以采用刑事手段加以制裁。域外住房保障领域有类似规定，值得借鉴。例如，香港相关的房屋条例规定，如申请人故意隐瞒资产，房屋署可予以检控，一经定罪，可判罚款2万港元及监禁6个月。

（3）对于产权型保障房，相关人员拒不退出的，司法机关可以扣押、划拨、拍卖申请人的其他财产性收入，来弥补保障房与同地段商品房之间的差价。

（4）对于租赁型保障房，可通过以下方式实现退出：第一，过渡期收租制度，即给予暂时不能退房的承租人一定的过渡期，这期间按公租房标准收取租金，如果逾期不退房，就按市场价收取租金。郑州市廉租房即采此作法；第二，租金返还制度，即政府向保障对象收取高于市场水平的租金，然后再通过货币补贴的方式，根据不同的保障对象返还30%～70%的租金。厦门市公租房即采取这一模式，如果承租者不退出，直接停止返还应补贴的资金；第三，保证金制度，即要求保障对象在实际居住前交纳一定数额的保证金，作为保障房合理使用的保证。天津市公租房对此进行了尝试。

（二）产权型保障房退出机制的设计：以回归其权利属性及实现其价值目标为归宿

1.重塑产权型保障房的物权属性

物权归属秩序的明确是产权型保障房进行交易的前提，就现有立法来看，经适房和限价房被界定为“有限产权”，这里的“有限”是针对购买者而言，是对其处分权能的限制。从产权型保障房的权属来看，实际上处在“政府与个人共有产权”的状态，是政府将保障房土地出让金以及其他减免的行政税费转化为保障房的投资，并按其投资额与购房者共同享有保障房产权[3]。“有限产权”与“共有产权”虽提法不同，但体现了一个权利的两个方面，正因产权型保障房为政府与购买者所共有，才使得购买者只对其享有有限产权。

那么，如何理解这一“有限产权”，首先，“产权”是一个内涵不确定的概念，就法学角度而言，产权是多种权利的组合，包括物权、债权、知识产权等，而其中以所有权为核心和基础[4]。因此，这一“有限产权”实属所有权的范畴。其次，这一“有限产权”的核心概念是在所有权行使上相对于传统所有权的欠缺，传统不动产所有权人有权全面行使占有、使用、收益和处分权能，而产权型保障房的“购房人对其所购住房享有占有、使用、部分收益和有限处分之权”[5]。但是，将产权型保障房定位为有限产权，其法理基础存在一定的偏差。尽管民法发展史表明，所有权经历了从不受限制到受限制，从只受法律限制到受法律、判例限制，再到受当事人约定的限制的发展过程[6]。立法上对所有权作出适当限制，具有法理上的正当性。但是，所有权是针对市场环境下的私有产品而言，不适于直接界定经适房、限价房这类住房保障领域的公共产品，“有限产权”难以保证产权型保障房社会保障职能的实现。

经适房和限价房的产权是现行法基于其社会保障产品的特殊性而作出的特别规定，与商品房不属于同一法域范畴，无需将两者进行类型化比较。鉴于此，我们建议应摒弃那种将政府给付的产权型保障房这一公共产品纳入传统所有权范畴的思维范式，并充分认识到保障房与商品房二元供给体制下对于传统房屋所有权制度的冲击，在立法上逐步确立起产权型保障房的独立物权属性，这是我国构建二元化住房法律体系的基本要求。

2.建立政府对产权型保障房的回购体系

从现有立法规定看，转让未满5年的产权型保障房，必须由国家进行回购；而5年以上的产权型保障房的转让，在经适房领域，国家享有优先回购权，同时，购买者也可以取得完全产权。正如前面所分析，这样的立法表述显得不够清晰和严谨，难以明确政府回购权与购买者取得完全产权之间的关系。我们建议今后立法修订中，应明确只有在政府放弃回购时，购买者才有机会取得完全产权。

前面谈及产权型保障房“政府与个人共有产权”的权属，理论界有观点认为这是一种按份共有，一些地方政府也对产权型保障房按份共有模式进行了尝试性构建。《物权法》第101条规定,按份共有人在转让其份额（应有部分）时,其他共有人在同等条件下,有优先购买的权利。该条款是政府优先回购权的法律依据。一方面，从权利属性上看，政府的优先回购权类似于共有人的优先购买权，是一种附有条件的形成权,是依附于共有关系而生，其所附条件是必须在购买者出卖产权型保障房时，才可以行使该权利；另一方面，它又有别于共有人的优先购买权，后者强调同等条件，即优先购买权人支付的价款应当等同于第三人在买卖合同中承诺支付的价款。基于保障房“公共产品”属性，政府优先回购权则不应以同等条件为前提，而应在购买者所享有的份额内，在原购房价与市场价值之间寻找一个平衡点，保证购买者权益的同时也突出了保障房的公益性。政府回购体系的建立有利于保证我国保障房制度的连续性，消除产权型保障房交易中的寻租谋利现象。

政府回购产权型保障房后应如何处理？是把该保障房继续出售给新的符合购买条件的中低收入家庭，还是将其转化为廉租房或公租房向符合条件的低收入家庭出租。我们认为第二种模式更有利于政府对保障房的操控和管理，尽管产权型保障房是“有限产权”，权利人对该保障房所享有的权能受到一定的限制，但该权利的物权属性决定其实现权利的自主性；而租赁型保障房对于权利人来说只享有使用权，该权利的债权属性决定权利人只能在合同范围内行使权利。保障房制度设计的初衷是为解决中低收入家庭的住房困难，通过向其提供廉租房或公租房已经能实现这一目的。因此，在国家对产权型保障房回购后，逐步实现回购房与廉租房和公租房并轨，形成“租售并举、以租为主”的低收入家庭住房保障制度，更能发挥保障房的“保障”效用，真正做到物尽其用，极大地缩小投机者利用保障房牟利的空间。

3.推行可循环的产权型保障房交易机制

如果政府放弃回购保障房，那么，购买者就可以通过交纳土地收益的价款的方式取得完全产权，此后会出现保障房上市交易的情形。尽管目前立法对保障房上市交易采取了严格程序和实体限制，但不可回避的是，保障房上市交易“牟利”的空间依然存在，这一难题可以通过推行保障房的“内部循环”机制予以解决，即明确保障房只能在符合保障标准的人群中进行交易，这不仅能够最大程度的防止保障房作为公共产品性质的异化，也是对保障房民事财产价值的肯定。我国个别地方政府，如北京、深圳已经尝试践行产权型保障房的“内部循环”机制。

产权型保障房“内部循环”机制的建立可以阻断保障房向商品房的转化，有效解决我国现行退出机制的弊端，这种新制度设计的理论依据来源于所有权受限理论。从罗马法、《法国民法典》到《德国民法典》的发展过程中，所有权受限的规定一直在立法中予以体现。所有权受限来源于：所有权客体自身特点（资源的稀缺性）；统治阶级所代表的社会公共利益与政治需求的具体要求[7]；及可持续发展的必要性。保障房对于中低收入家庭来说无疑属于稀缺资源，我国中低收入家庭比重大，尽管每年政府都增加建设数量，但面对强大的市场需求，仍力不从心；此外，保障房涉及公共利益，在高昂的商品房面前，保障房应是中低收入家庭解决住房的重要途径；而从长远来看，解决好保障房的问题，保障了人民“住”的问题，则可国泰民安，反之，将会带来严重的社会问题，使国家健康、稳定、可持续发展受到限制。因此，产权型保障房具有的公益性和稀缺性，且与国家可持续发展息息相关，符合所有权受限的理论依据，可以对其处分权进行限制，即已购产权型保障房只能转让给中低收入家庭。

从国际上看，为实现可持续发展,对所有权做出符合“人类利益”的限制是各国立法机构所面临的问题[8]，英国、美国、德国、我国香港地区的保障房制度均经历了初期在中低收入人群中循环，后期逐步推进保障房向商品房流转的过程，从这一点来看，在我国大力发展保障房的初期阶段，采取可循环的保障房内部交易机制，不仅符合我国当下保障房资源亟缺的国情，也是建立我国保障房与商品房的居民住房二元结构的必经之路。

（三）完善保障房退出机制的配套措施：构建长效监控制度

从保障房的退出事由可以看出，其中涉及大量关于保障房准入条件的核实以及对保障房使用情况的监管，而这恰恰被目前保障房相关法律法规所忽视。鉴于此，有必要建立一套长效监控机制作为配套措施，以有效连接保障房的准入与退出机制。具体执行思路上，可以考虑从以下三方面入手：

1.更新完善保障房资源数据库

保障房资源数据库是指与保障房相关的各种数据分类汇总的电子系统，其内容涉及保障对象基本信息、个人征信记录、保障房信息等很多方面。建立尽可能全面的保障房资源数据库，可为实现保障房“建设、分配、使用”的全过程监管发挥重要作用。完善保障房资源数据库应做到以下三方面：

（1）保证保障对象信息真实完整。对保障对象的户籍、房产、收入、资产（包括存款、车辆、证券等无形资产）、社保、学历职称等资料加以准确掌控，建立互联互通的住房保障管理信息系统。同时，结合公安、民政、房屋、金融、车辆、证券等管理部门的信息，及时对数据库中的保障对象信息予以更新，对日常监管工作中发现的不符合保障条件的及时启动相应的退出机制。

（2）建立保障对象个人征信记录。加强保障房后续监管，对弄虚作假骗购、骗租保障房和骗取货币补贴，未按合同约定使用保障房或存在转租、转售等违规违约行为的，作为不良行为予以记载、公示于个人征信系统，并向当事人所属单位进行通报。

（3）完善保障房的房源数据库。将各地经适房、限价房、廉租房、公租房等数据纳入保障房资源数据库，制定科学严谨的调查、统计、查询方案，为政府投资建设保障房决策提供科学依据，同时也便于保障对象查阅了解保障房相关信息。

2.建立保障房全国联网监控系统

保障房全国联网监控系统是指将各地方保障房的项目规划、开发建设、分配管理、监督等落实情况在互联网上进行公布，以期实现对全国范围内保障房一体化、全方位的监控方式。住建部在2012年已经开始计划推行保障性住房全国联网监控试点,保障房全国联网监控主要由住房保障监督系统、住房保障项目规划管理系统、保障房源配置过程管理服务系统、保障房源开发过程管理系统这四部分组成，基本覆盖了保障房开发、建设、分配、管理的全过程。

保障房全国联网监控系统的功能体现在：第一，能够实现对保障房各个环节的全面监管和所有环节信息的实时显示,便于住建部随时调取各地方保障房的相关信息；第二，可以及时发现保障房的违规分配行为，加强中央政府对保障房的监管,同时，有利于建立房地产市场调控的长效机制。

3.组建专门性的保障房监察机构

保障房退出机制能否得到很好的落实，取决于是否有专门的机构和人员去贯彻、执行和监督退出机制的实施，因此，有必要组建一支专门性保障房监察队伍，通过以下两种方式来开展监察工作：

（1）采用动态核查机制。所谓动态核查机制是指保障房监察机构特派监察员，以定期和不定期的方式，实地对保障房的使用情况进行调查，及时掌控相关信息，并决定是否启动相应退出机制的监督程序。与传统监督方式相比，动态核查机制体现了固定性与随机性的结合，通过突击性的临时检查可以避免检查对象有针对性的应付检查，更有利于监察机构掌握保障房实施情况的真实。

（2）建立举报投诉机制。所谓举报投诉机制是指允许公众对保障房的实施情况进行监督，如发现有违反国家规定的行为，可以向保障房监察机构进行举报、投诉的监督机制。该机制涉及两方面的内容：第一，对保障对象的举报。公众一旦发现保障对象有弄虚作假骗购、骗租行为，或违法转让、转租等一系列违反保障房法律规定的行为，可以向保障房监察机构进行举报；第二，对保障房管理部门的投诉。公众一旦发现保障房管理部门有违法分配保障房或怠于、迟延工作的情况，可以向保障房监察机构进行投诉。对于公众的举报和投诉，监察机构应认真对待，及时组织人员去调查核实，并尽快把最终核查结果向举报者和投诉者反馈，同时向社会公开核查报告。

四、结语

在党的十八大《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》的报告中，首次提出“加强保障性住房建设和管理”，可见保障性住房作为重大民生问题，是中央未来政策的重要着力点，其在改善民生、平衡市场供求、抑制房价等方面将起到更加积极的作用，亦必将呈现出更加蓬勃发展的态势。与此相适应，保障性住房的相关法律法规也亟需重新审视和重构。在这一过程中，退出机制作为其法律制度的“轴心”，不仅对各类保障房内部流转的意义重大，对我国居民住房整体结构的平衡与完善也具有举足轻重的地位。因此，未来的保障房立法应当在二元化住房结构的视野下，对此予以重点规制，在制定统一的退出事由、采取多元化的退出措施和建立长效监控机制的同时，进一步发挥政府的能动性，形成产权型保障房退出机制的双层保护，即在产权型保障房转让时，先由政府积极、合理参与回购；在回购不成的情况下，再促使产权型保障房在中低收入家庭之间“内部循环”。这样才能杜绝保障房“只进不出”、“一保终身”的制度弊端，最大限度地发挥保障房的效用，切实保证中低收入者能真正享受到保障房的福利待遇。

注释：

①《宁波市限价房管理办法（试行）》第20条、《北京市限价商品住房管理办法（试行）》第26条。

②《太原市经济适用住房管理办法》第24条。

③北京市《关于已购经济适用住房上市出售有关问题的通知》第2条、《武汉市经济适用住房上市交易的若干规定》第4条。

④《珠海市经济适用住房管理办法》第28条、《太原市经济适用住房管理办法》第31条。

⑤《杭州市人民政府办公厅关于规范杭州市区经济适用住房上市交易和回购管理的实施意见（试行）》第1条。

⑥《呼和浩特市经济适用住房管理办法》第35条。

⑦《南宁市人民政府关于规范经济适用住房管理的通知》第4条。

⑧《广州市已购公有住房和经济适用住房上市缴纳的土地出让金及收益分配管理规定》第1条。

⑨北京市《关于已购经济适用住房上市出售有关问题的通知》第2、3条。

⑩《关于印发北京市限价商品住房申购家庭收入、住房和资产准入标准及已购限价商品住房上市交易补交比例的通知》第3条。

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Inspection of Law on Exit Mechanism of Affordable Housing——DistinguishingOwnershipTypeofAffordableHousingand LeaseholdTypeofAffordableHousingasaStandard

CHENYao-dong,RENRong-qing
(Law School,Nankai University,Tianjin 300071,China)

Atpresent,theaffordablehousingcanbedividedintoownershiptypeandleaseholdtypeof affordablehousinginChina.Theexistinglawspay moreattentiontothedistributionofaffordablehousing,butignore thewithdrawal and transaction.It's themain reason of restricting the smooth implementation of the institution of affordable housing.Toestablish a fair and reasonable exit mechanismof affordable housing can assure the affordablehousing going back thevalueattributeof"public products".Based onanalyzing theproblemof exit mechanismof affordablehousing,theauthors formulatetheunified causes of withdrawal and takethediversifiedmeasures of withdrawal;remodel thenatureof real right,set upthesystemof government repurchase,and carryoutthe"internal circulation"oftransaction;meanwhile,constructalongandeffectivemonitoringmechanismofaffordablehousingassupportingmeasures.

withdrawal of affordablehousing;ownership typeof affordablehousing;leasehold typeof affordablehousing

D923.2

A

1674-828X（2014）01-0031-08

（责任编辑：张颖）

2013-11-03

中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“我国保障性住房制度的法律检视：成就、问题与展望”的阶段性成果，项目编号：NKZXYY1103。

陈耀东，男，南开大学法学院教授，博士生导师，主要从事房地产法与不动产物权研究；

任容庆，女，南开大学法学院2013级民商法学专业博士研究生，云南省高级人民法院民二庭助理审判员，主要从事房地产法研究。