生态文明视阙下农产品质量安全的法律思考

王吉林

（天津科技大学食品安全战略与管理研究中心，天津300222）

·法学研究·

生态文明视阙下农产品质量安全的法律思考

王吉林

（天津科技大学食品安全战略与管理研究中心，天津300222）

农业生态环境保护是生态文明建设的关键，不但事关农产品质量安全，而且与国家粮食安全密切相关。我国现有立法对农业生态环境保护的规定并不完善，农业生态环境依然问题严峻。生态文明视阙下食品安全监管应贯彻重在预防的理念，此理念体现在农产品质量安全立法中即应加强政府的环境监管责任，完善农业生态环境保护的立法，明确饲料生产经营者、农业投入品生产经营者的农产品质量安全责任。

生态文明；农业生态；农产品质量安全；预防原则

党的十八大报告提出建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。农业是与自然环境联系最紧密的行业，农业生产环境的状况直接影响着国家粮食安全和农产品质量安全水平，因此农业生态环境建设是生态文明建设的重要内容。尽管我国粮食生产实现了“九连增”，农民收入增长实现了“九连快”，农产品质量安全总体是好的，但最近曝光的“速成鸡”、“镉大米”、“毒生姜”事件，既让消费者对食品安全的信心受到再次打击，也暴露出我国农业生产方式、农业生态环境以及农产品质量安全监管中存在的诸多问题，与十八大报告提出的生态文明建设要求格格不入。因此以生态文明理念为指导，研究提升农产品质量安全的法律制度，是加强生态文明制度建设的需要。

一、农业生态环境是确保农产品质量安全的物质基础

（一）保护农业生态环境是生态文明建设的重中之重

在中国环境与发展国际合作委员会2012年年会开幕式上，时任国务院副总理的李克强在建设一个生态文明的现代化中国的讲话中指出环境保护是生态文明建设的主阵地。而农业生态环境的特殊性决定了其是主阵地中的重点领域和关键所在，农业生态环境保护的成效决定着生态文明建设目标的成败，这是因为：第一，生态文明建设的终极目标是要实现中华民族的永续发展，而根据农业法的规定农业在国民经济中处于基础地位，国家把农业放在发展国民经济的首位，法律所赋予农业在国民经济中的地位和任务能否牢固和完成，农业生态环境的状况是关键决定因素。而目前我国农业生态环境状况不容乐观。尽管我们用占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口，但在农业取得“九连增”，农民收入取得“九连快”的巨大成就的同时，也对农业生态系统造成了一定的破坏，这主要是因为过量使用农业投入品所致。目前，我们用掉了世界上35%的化肥和20%的农药。全国每年的化肥使用量为4637万吨，按播种面积计算达每平方公里40吨，远远超过22.5吨，这是发达国家为防止化肥对土壤和水体造成危害而设置的安全上限[1]。我国化肥平均用量是发达国家化肥安全施用上限的2倍；每亩农田需要农药近2斤，且有60%—70%残留于土壤中；每年约有50万吨农膜残留于土壤中[2]。中国每年生产抗生素原料大约21万吨，其中有9.7万吨抗生素用于畜牧养殖业，占年总产量的46.1%[3]。

第二，农业生态环境修复和治理的难度最大。2008年初开展的第一次全国污染源普查，历时两年多的时间，动员了57万人、普查了近600万个污染源，结果显示：农业污染是“大户”，成为水环境的主要破坏者。农业污染源是化学需氧量的最大贡献者，排放量占四成以上。农业源是总氮、总磷排放的主要来源，其排放量分别为270.46万吨和28.47万吨，分别占排放总量的57.2%和67.4%。农业源污染中比较突出的是畜禽养殖业污染，其化学需氧量、总氮和总磷分别占农业源的96%、38%和56%[4]。这表明农业污染的量最大，相应的治理的投入也将最大，时间也将最持续；其二，从农业生态环境保护的法律制度来看，我国农业生态环境法律保护制度和污染防治制度不完善，缺少对农业生态环境治理和修复的制度支撑；其三，农业生态环境治理和修复也面临着技术难题。这些决定了我国农业生态环境的治理修复和保护是生态文明建设中的最大难题。

（二）农业生态环境是确保农产品质量安全之基

从食品供应链的视角看，农产品是食品供应链的源头，农产品质量安全状况直接影响着食品供应链的安全，因此确保农产品质量安全是保证食品供应链安全的基础。而从农产品生产的过程看，农业生态环境的安全又是农产品质量安全的基础，因为农产品的生产离不开土壤、大气、水等自然环境，可以说农业生态环境的安全既是确保我国粮食安全的物质基础，也是确保农产品质量安全的物质基础，因为良好生态环境是农业可持续发展的根本基础，对农业生态环境的污染，其损害的就是农业生产力的根基。

《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》指出：“确保国家粮食安全，保障重要农产品有效供给，始终是发展现代农业的首要任务。”而现代农业会加剧对农业生态环境的污染，表现在化学化加剧农业生态环境安全危机，破坏土壤环境，污染水环境，影响空气质量，破坏农业生物多样性，加剧农业对化学品的依赖度[5]。因此我们在发展现代农业的同时，又必须坚持生态农业、安全农业的发展之路，实现既提高农产品产能，又保护农业生态环境的可持续发展的目标。

二、目前我国农产品质量安全法律制度的缺陷

十八大报告提出保护生态环境必须依靠制度，而法律制度是最具稳定性、最成熟以及最具执行力的制度，因此加强生态文明制度建设首先必须加强生态文明的法律制度建设。农产品质量安全制度建设，也必须要建立健全农产品质量安全的法律制度。而目前我国有关农产品质量安全的立法主要有食品安全法、农产品质量安全法、农业法、清洁生产促进法、农产品产地安全管理办法、饲料和饲料添加剂管理条例、农药管理条例等法律法规，综观我国目前有关农产品质量安全的法律法规政策，存在以下立法缺陷：

（一）饲料和饲料添加剂及农业投入品生产经营者保障农产品质量安全的义务缺失

农产品是食品供应链的源头，而动物源性食品的安全源于动物饲料的安全，植物源性食品的安全也与农业投入品的安全使用具有直接关系。今年来我国发生的农产品质量安全事件，如“毒韭菜”事件、“红心鸭蛋”事件、“瘦肉精”事件、“致癌多宝鱼”事件、“毒生姜”事件等，这些食品安全事件均与动物饲料或农业投入品的生产使用直接相关，而我国目前有关食品安全的立法，并未规定动物饲料生产经营者、农业投入品生产经营者保障食品安全的义务与责任，这样动物饲料生产经营者、农业投入品生产经营者就可能会认为食品安全与己无关，造成其缺乏食品安全意识与责任。

（二）农产品生产者的主体责任制度不完善

食品生产者是食品安全的第一责任人，农产品生产者也应当是农产品质量安全的第一责任人。但纵观我国目前有关食用农产品安全的立法，农产品生产者的责任制度并不完善。如食品安全法、农产品质量安全法等法律法规均规定了农产品生产者保证农产品质量安全的义务，以及依法依规使用农业投入品保护农业生态环境的义务，但对于农业生产者违反法定义务所应承担的法律责任的规定不完善。这种不完善体现在以下方面：

1.对于农产品生产者的有些违法行为没有法律责任的规定。如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第19条以及《农产品产地安全管理办法》第22条均规定了农产品生产者应当及时清除、回收农用薄膜，防止或减少污染农产品产地环境的义务，然而对于违反这一义务的，现行立法并未规定农产品生产者所应承担的法律责任。再如《中华人民共和国农业法》第65条规定从事畜禽等动物规模养殖的单位和个人应当对粪便、废水及其他废弃物进行无害化处理或者综合利用，从事水产养殖的单位和个人应当合理投饵、施肥、使用药物，防止造成环境污染和生态破坏，而对于违反这一规定的法律责任没有规定。

2.对农户违法销售食用农产品行为的行政法律责任无规定。对于违反《农产品质量安全法》第33条规定的禁止销售的农产品的行为，该法规定了农产品生产企业、农民专业合作经济组织、农产品销售企业、农产品批发市场中农产品销售者所应承担的行政法律责任，而对于农户销售禁止销售的农产品的违法行为则没有规定所应承担的行政法律责任。

（三）农产品监管者的行政问责制度与机制不完善

1.对农业行政部门未履行保护农业生态坏境职责如何追究责任缺乏规定。全国人大环资委关于《中华人民共和国环境保护法修正案（草案）》的说明中指出“近些年，涉及环境与资源保护的行政人员违法案件呈上升趋势。对政府及其有关部门滥用行政权力和不作为的监督缺乏法律规定是现行相关法律的共性问题。”这一共性的问题同样体现在与农产品质量安全相关的立法中，如农产品质量相关立法规定了县级以上人民政府保护农业生态环境的职责与义务，但对于未履行这一职责的缺乏问责制度的规定。

2.对于农产品质量安全监督管理人员怠于履行或不履行监督职责的问责机制缺失。一方面法律规定不完善，导致责任追究无依据；另一方面现有规定执行不到位，问责力度的疲软，纵容了相关职能部门懒政思维[6]。以2013年5月中央电视台焦点访谈曝光的山东潍坊毒生姜事件来看，农户之所以敢使用禁用农药的主要原因是监管部门的不作为，而我们并没有看到对有关监管人员的问责。

（四）农业生产与农产品质量安全标准不完善

根据《食品安全国家标准“十二五”规划》，到2015年基本完成食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准以及行业标准中强制执行内容的清理整合工作，基本解决现行标准交叉、重复、矛盾的问题，形成较为完善的食品安全国家标准体系。在2012年6月于北京举行的全国食品安全宣传周启动仪式第四届中国食品安全论坛上，农业部副部长陈晓华发言称“十二五”将新制定5000项标准，创建国家级农业标准化整体推进示范县200个、园艺作物标准园8000个、畜禽标准化规模养殖场3500个、水产健康养殖场3000个。这反映出我国目前农业生产与农产品质量安全标准不完善，如我国的地膜厚度国家标准是上世纪90年代制定的，地膜厚度标准是0.008mm，再允许正负0.003毫米的浮动范围，这一标准导致了超薄膜的广泛使用以及地膜回收的困难，每年约有50万吨农膜残留于土壤中，造成耕地里严重的白色污染。

三、完善农产品质量安全法律制度的建议

（一）确立动物饲料生产经营者及农业投入品生产经营者的食品安全义务与责任

目前我国食品安全法确立的食品供应链是从农田到餐桌，而农产品的质量安全关键是农业投入品的安全以及动物饲料的安全，尽管我国目前的立法规定了农业投入品生产经营者以及饲料生产经营者的义务与法律责任，但立法并未规定他们在食品供应链中的地位，也未规定他们是食品安全的责任主体。这既不利于提高农产品质量安全，也不利于消费者权益保护。而对此问题，已有可供借鉴的立法例。如欧洲议会和理事会《178/2002（EC）关于建立食品安全局和食品安全相关事项程序的法规》第1条第3款规定：“本法规应当适用于食品和饲料的生产、加工和分销的所有手段。”，在第15条规定了饲料安全要求。《欧洲共同体委员会食品安全白皮书》第2章食品安全原则中明确：饲料生产者、农民和食品加工者对食品安全有最基本的责任。由此可见，在欧盟有关食品安全的立法中，在食物链上的主体包括饲料生产者，他们与农民和食品加工者同样是食品安全的第一责任人。

《日本食品安全基本法》第8条规定：“企业在从事肥料、农药、饲料、饲料添加剂、动物用药及其他影响到食品安全的农林渔业农业生产资料、食品（包括作为其原料和材料使用的农林水产品）、添加物（指《食品卫生法》〈1947年法律第233号〉第4条第2款规定的添加剂）、器具（指同条第4款规定的器具）或容器包装（指同条第5项款规定的容器包装）的生产、运输、销售以及其他企业活动时，应当依据基本理念，认识到将确保食品安全作为其第一位责任，有责任在食品供给过程的各个阶段适当地采取必要措施，确保食品的安全[7]”。由此可知，在日本立法中肥料、农药、饲料、饲料添加剂、兽药及其他有可能影响到食品安全的农业生产资料的生产者也是食品安全的责任主体。笔者认为我们应借鉴国外立法，将食品供应链的源头延长至农业投入品生产经营者以及饲料生产经营者，确立他们的食品安全责任主体地位。

（二）完善农产品质量安全的环境法律制度

我国食品安全监管是从田头到餐桌的全过程监管，而农产品处在食品供应链的源头，农产品质量安全水平直接影响和决定着我国食品安全的整体水平和状况。而农业生态环境又直接影响着农产品质量安全，因此要保障农产品质量安全，就必须加强农业生态环境保护，这是保障粮食安全与农产品质量安全的长久之计和根本之策。而目前我国农村污染问题日渐突出，农村污染排放成为水体、土壤、大气污染的重要来源。纵管我国有关农业生态环境的立法，尽管我国现行环境保护的立法和农业领域的相关法律、行政法规对农村和农业环境保护问题已经作了大量规定，但综观这些有关农业生态环境的立法，与城市环境保护和工业污染防治的法律规定相比较，多为原则性规定，缺乏法律责任制度的具体规定，缺乏可操作性，因此有关农村和农业生态环境法律的实施效果并不理想，一项调查表明，在华东等六个地区的县级以上市场中，随机采购大米样品91个，结果显示：10%左右的市售大米镉超标。另有调查显示，我国受重金属污染的耕地面积已达2000万公顷，占全国总耕地面积的1/6。环保部门一项统计显示，全国每年因重金属污染的粮食高达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元[8]。要从根本上改变这种状态，就必须完善农业生态环境保护的法律制度。目前应重点从以下方面入手：

1.健全政府环境责任制度。综观我国目前的环境立法，在政府环境责任问责机制方面有明显的缺陷，因此在修改和制定各相关法律和行政法规时，应注意补充完善有关政府环境责任的规定，健全政府环境责任制度。一是要将环境保护的职权直接委任给各级政府及其主要负责人，强化各级政府作为环境保护第一责任人的责任和义务；二是要完善政府环境行政责任的具体形式，建立细化、可操作的责任追究机制，设计好行政问责制[9]。

2.建立健全农业生态环境补偿制度。对于农业生产者而言，其在生产过程中使用绿色农业投入品，保护农产品产地生态环境，必然会增加其生产成本，而其如果没有从中获取足够的收益，则作为经济理性人的农业生产者就必然缺乏保护农业生态环境的动力。而根据外部性理论，农业生态环境具有正外部性，即农业生态保护的边际私人成本或边际收益与边际社会成本或边际社会收益相偏离，个人对农业生态保护所带来的收益可以被其他社会成员分享。农民对农业进行的生态保护，可以给无关的他方带来收益[10]。因此建立健全农业生态环境补偿制度就成为弥补市场失灵的重要手段。建立健全农业生态环境补偿制度，就政府而言，政府应当是补偿的主体，补偿资金应当采用公共财政支付模式。补偿的对象，应当对农业生产者使用绿色农业投入品的行为、维护农产品产地生态环境的行为、对“三品一标”农产品的生产与认证行为进行补贴。政府还应当加强对“三品一标”农产品的宣传，鼓励消费者购买“三品一标”农产品。就消费者而言，其也从农业生态环境保护中获益，也应当承担相应的保护成本。消费者承担农业生态环境的保护成本，主要是消费者应树立生态消费的理念，通过购买“三品一标”农产品的行为承担农业生态环境保护的成本，也有助于“三品一标”农产品市场价值的实现。

3.健全农业生态环境保护的具体立法。目前应抓紧制定完善积极开展对农业源污染和畜禽养殖污染防治的立法以及土壤污染防治法。

（三）完善农业投入品使用的法律制度

1.修订完善农用地膜的生产标准。我国的地膜厚度国家标准是上世纪90年代制定的，目前已经不能适应我国农业生态环境保护的需要，应提高农用地膜的厚度标准。我国目前地膜厚度国家标准是0.008mm（再允许正负0.003毫米的浮动范围），而日本、欧洲用的地膜厚度远远高于我国，基本上是我国的两倍。因此，建议借鉴国外标准，适当提高我国农用地膜的厚度标准。

2.建立农用地膜强制回收制度。我国现行立法规定了农产品生产者应当及时清除、回收农用薄膜，防止或减少污染农产品产地环境的义务，然而从我国目前白色污染的现状看，这一法定义务并未得到很好地履行。究其原因，立法的不完善是主因。因此应借鉴发达国家的立法经验，通过立法建立农用地膜强制回收制度，一是用多少回收多少并且要付费的制度；二是可选择使用可降解地膜[11]。

3.建立农业投入品使用基层监管员和信息员制度。从2013年经媒体曝光的山东潍坊毒生姜事件看，同属于潍坊市管辖的安丘市对高毒农药管理很严格，未出现违规使用高毒农药的情况，其经验之一在于完善的基层监管制度，其每个镇、每个街道、每个社区、每个村均有农药监管员和信息员，做到了对农药经营和使用的无缝隙监管。我门应当借鉴这一成功的做法，通过立法建立农业投入品使用基层监管员和信息员制度。

4.建立对违规使用农业投入品的有奖举报制度。尽管现行立法规定了禁止生产、销售、使用的农业投入品的行为，但在经济利益的驱动下，依然有人铤而走险，而政府监管又存在着力量不足的问题。因此就需要调动公众参与农产品质量安全监管的积极性，建立对违规使用农业投入品的有奖举报制度即为一种有效的方法。对此已有地方立法做出了规定，如自2013年6月1日起施行的《海南省农产品质量安全条例》第8条规定县级以上农产品质量安全监督管理部门应当建立农产品质量安全举报奖励制度，笔者认为应在总结地方立法经验的基础上，将这一制度在国家层面的立法上予以规定，以发挥第三方监管的作用。

（四）完善农产品生产者、销售者的法律责任

法律责任是履行法律义务的保障，也是不履行法定义务所应承担的法律后果。我国现行立法规定了农产品生产者保证农产品质量安全的义务，以及依法依规使用农业投入品保护农业生态环境的义务，但对于农业生产者违反法定义务所应承担的法律责任的规定不完善。这种不完善主要是行政法律责任的不完善，因此应当完善农产品生产者、销售者的行政法律责任。

1.农产品生产者未履行及时清除、回收农用薄膜，防止或减少污染农产品产地环境的义务的行为，应根据行为的后果规定不同的行政责任，如警告、责令限期清除、罚款等。

2.对从事畜禽等动物规模养殖的单位和个人未履行对粪便、废水及其他废弃物进行无害化处理义务的，以及对从事水产养殖的单位和个人未履行合理投饵、施肥、使用药物，防止造成环境污染和生态破坏义务的，应根据行为的后果规定不同的行政责任，如警告、责令限期清除、罚款等。

3.对于违反《农产品质量安全法》第33条规定的禁止销售的农产品的行为，该法规定了农产品生产企业、农民专业合作经济组织、农产品销售企业、农产品批发市场中农产品销售者所应承担的行政法律责任，而对于农户销售禁止销售的农产品的违法行为则没有规定所应承担的行政法律责任。而根据第二次全国农业普查的结果，全国共有农业生产经营户1.98亿户，其中纯农户1.67亿户，这表明单个农户作为农产品生产销售的主体大量存在，而且现实中也存在农产品生产的“双轨制”，即农户用以销售的农产品和自己食用的农产品其生产方式与生产过程是不同的，而在“双轨制”下生产出的农产品很可能就是法律禁止销售的农产品，对此类违法行为也应当规定适当的行政法律责任，如责令停止销售、销毁尚未销售的农产品、罚款等法律责任。

4.对于在农产品零售市场销售法律禁止销售的农产品的个体工商户，现行立法并未规定其应承担的行政法律责任，在修订相关立法之时也应当规定其应承担的法律责任，如责令停止销售、销毁尚未销售的农产品、罚款等法律责任。

（五）完善农产品质量安全法律制度之行政问责机制

纵观近年来发生的重大食品安全事件，监管部门及监管人员被问责的为少数，可以说行政问责制度的缺位是食品安全事故频发的原因之一，因此只有以严厉的问责制度倒逼官员们有所作为，彻底转变其监管疲软、懒惰怠政的思维，真正发挥出监管的职能与作用，群众期待的食品安全才能真正落到实处[12]。行政问责的目的不是惩罚，而是调动监管部门及监管人员履行加官职责的积极性，促使其主动履行监管职责。因此该制度的建立与完善应注意以下两点：

1.应细化、量化监管职责，使行政问责的依据充分。目前立法规定了监管机构的监管职责，但基本上都是宏观规定，对监管部门及监管人员是否履行了监管职责缺乏具体的衡量标准，这既不利于监管，也使被问责人员不服。因此监管部门应根据法律规定，细化、量化监管职责，以对监管人员的工作有具体的衡量标准。

2.应建立“尽职审查”制度。对监管人员问责前，有关部门应听取其述职和答辩，对其履行职责的情况进行审查，监管人员应当提供履行职责的记录或证据。经过“尽职审查”，监管人员履行了监管职责，尽管发生了食品安全事件，其也不应被问责。

五、结语

十八大报告提出的“改革和完善食品药品安全监管体制机制”，根据党的十八大的这一精神，《国务院机构改革和职能转变方案》对食品药品安全监管体制的改革做出了安排，农业部负责农产品质量安全监督管理。食品药品安全监管体制改革之后，食品药品安全监管的理念、方法与机制也应进行变革。因此从“农田到餐桌”的食品安全全过程监管，应全过程体现重在预防的食品安全监管理念，此理念体现在农产品质量安全立法中即应加强政府的环境监管责任，完善农业生态环境保护的立法，明确饲料生产经营者、农业投入品生产经营者的农产品质量安全责任。只有安全的农业生态环境、安全的饲料、安全的农业投入品，才能生产出安全的农产品。

[1][3][4]郑风田.中国食品安全问题与解决之道[J].新华文摘，2013，（11）：23—25.

[2]朱立志.农业发展与生态文明建设[J].中国科学院院刊，2013，（2）：232—233.

[5]杨曙辉，宋天庆.现代农业生产方式与技术体系对生态环境的影响[J].农业环境与发展2010，（1）:1-4.

[6][12]李绍飞.根除食品安全监管软骨病[J].望，2013，（19）:7.

[7]王贵松.日本食品安全法研究[M].北京：中国民主法制出版社，2009.221-222.

[8]李慧.中国现有约2000万公顷耕地受重金属污染[N].光明日报,2013-05-26.

[9]杨春桃.我国《环境保护法》中政府环境责任追究制度的重构——以美国、日本环境立法经验为参照[J].中国政法大学学报,2013,（3）:116-117.

[10]李长健，张磊，董芳芳.生态文明理念下我国农业生态保护法律制度研究:以外部性理论为探究视角[J].青岛科技大学学报（社会科学版）,2008,（3）:63—65.

[11]周博文，杜山泽.低碳经济视角下的社会管理创新[N].光明日报，2013-01-06-（07）.

The Legal Thinking on the Quality and Safety of Agricultural Products from the Perspective of Ecological Civilization

WANG Ji-lin
(Food Safety Strategy and Management Research Center,Tianjin University of Science and Technology,Tianjin 300222,China)

Agricultural ecological environmental protection is the key of the construction of ecological civilization;it is not only related tothe quality and safety of agricultural products,but also closely related to national food security.Our existing legislation on the protection of agricultural ecological environment is not perfect,sotheproblemof theagricultural ecological environment is still severe.Foodsafety supervisionshould becarried out onpreventionfromtheperspectiveof ecological civilization.Inthelegislation of thequality and safety of agricultural products,we should strengthen environmental supervision responsibility of the government,improvethelegislationofagricultural ecological environmentprotection,maketheresponsibility of feed production operators clear and sodoagricultural input production operators in the quality and safety of agricultural products.

ecological civilization;agricultural ecology;the quality and safety of agricultural products;the precautionaryprinciple

D922.29

A

1674-828X（2014）01-0005-06

（责任编辑：郭鹏）

2013-09-17

天津市哲学社会科学规划课题“食品侵权责任研究”的阶段性成果，项目编号：TJFX12-044。教育部人文社科研究青年基金项目“风险社会中的中国食品安全责任立法”的阶段性成果，项目编号：13YJC820020。

王吉林，男，天津科技大学食品安全战略与管理研究中心兼职研究员，法政学院教授，主要从事民商法学及食品安全法制研究。