检察机关案件管理机制探析

天津市滨海新区汉沽人民检察院课题组

（天津市滨海新区汉沽人民检察院，天津300480）

·司法理论与实践·

检察机关案件管理机制探析

天津市滨海新区汉沽人民检察院课题组

（天津市滨海新区汉沽人民检察院，天津300480）

案件管理工作是检察机关的新事物，当前的案件管理工作总体发展良好，但也存在职责界定不清、程序公正与效率难以平衡、内部监督尺度不统一、案件评查体系混乱等问题，这些问题在一定程度上制约了案件管理工作的科学发展，本文认为可以从明确职能定位、加强案件动态管理、强化检务公开及加强岗位素能建设等四方面对案件机制进行完善，以期对实践有所裨益。

案件管理机制；问题；完善

一、问题的提出

如何提升案件质量，让每一起案件都经得起时间的检验，一直是检察机关思考的主题。检察机关重建之初，伴随着各项业务的开展，对案件的管理采取了各业务部门自身内部管理和上下级对口的模式实现对案件的分流和管理。随着社会的发展，公众对司法规范化的要求不断提高，传统的案件管理模式已经落后于时代的需求，构建科学的管理机制已经成为一种共识，为了适应这一要求，检察机关进行了一系列探索。2003年6月，高检院制定了《关于加强案件管理的规定》，首次以专门文件的形式提出了案件管理的概念。在此基础上，各级检察机关进行了一系列有益的探索，并且形成了不同的模式。2011年10月，高检院正式成立了案件管理办公室，确定了案件管理的职能定位。2013年1月1日起施行的《人民检察院刑事诉讼规则》确立了案件集约化管理的新模式。自检察机关案件管理机制推行以来，尤其是伴随着全国统一业务应用软件的正式运行，检察机关的案件管理得到了质的提升，向案件精细化管理方向迈了一大步。但是，我国的案件管理制度建设仍然处于初始阶段，许多检察机关案件管理职能定位依然模糊，内部监督的尺度把握、在确保案件得以公正审理的同时如何保证效率的提高等等一系列的问题涌现出来，在很大程度上制约了案件管理工作的科学发展，也决定了检察机关案件管理工作下一步的方向，因此完善检察机关案件管理机制迫在眉睫。

二、当前案件管理工作存在的问题

（一）关于案管部门的职责界定不清

案件管理是检察机关的一项新生事物，目前关于案管部门有一些不同的名称，如案件管理中心、案件管理办公室、案件监督管理办公室等等，这些名称的不一，在一定程度上体现了设置的随意性，有的单位将案管办挂靠在办公室或研究室之下，使案管工作缺乏独立性。虽然最高人民检察院关于案管工作出台了相关的规范性文件，但这些文件大多是原则性的，很多检察院都出台了自己的细则规定，导致各地有各地的做法，缺乏整齐划一的规定。目前，案管机构的设置模式有“大案管”、“小案管”等，具体而言，大案管“大”在人员多、职能多，如有的院案管人员超出了业务部门的人数，它一方面承担了大量的琐碎的行政事务性工作，同时还承担了案件的流程监控、动态监督等。如业务部门有讯问、开庭等工作，案管都派员跟随，一方面是处理事务性工作，一方面是起到监督作用。小案管“小”在人员配置少、承担的功能少，其主要承担收发卷宗，仅是把好案件的入口关和出口关，对案件的进一步的监督、评查等工作承担的相对较少。这些机构设置和名称的混乱，也体现了职责界定不清。再者，和业务部门的关系没有完全理顺，其和业务部门的关系应当是分工负责、互相配合、互相制约，但实践中具体工作如何开展，还需进一步明确，如相关法律文书的用印、送达、案卷的装订以及业务部门审查案件过程中需要侦查机关补送相关材料的，应当由谁通知等具体分工还未厘清。

（二）程序公正与效率难以有效统一

追求程序正义，是案管部门设立的初衷。然而案件经过的流程越多，即使公平价值得以保证，越不可避免的导致办案效率的下降。诉讼效率和案件质量常常存在矛盾。由于诉讼的公正性一般是与其司法成本投入成正比关系，程序公正性的增强要求诉讼制度充分地保障当事人的程序参与权和提出证据进行辩论的权利，要做到这一点，就难免程序的繁琐和复杂程度，由此，当事人和法院在诉讼过程投入的经济成本也会相应地增大，但诉讼收益并不一定能同时得到提高，很多时候，诉讼效益随着程序公正的增强而降低了[1]。毋庸置疑，案管办的设置占用业务部门的时间，如审查批准逮捕期限共七天，案管的初期审查与后期审查占用业务部门的时间，留给业务部门的时间短了，如承办人同时承办几件案件，或者是承办重大复杂疑难案件，还需经过讨论、汇报等，办案时间捉襟见肘。如何在不影响业务部门办案的同时，使其从琐碎的事务中解脱出来，充分优化资源配置，实现质量、速度与效率的有机平衡是摆在案管工作的一个重大现实问题。

（三）内部监督尺度方式把握不准

内部监督是案件管理工作内容的题中应有之义，它主要是通过制发案管建议等方式进行监督。而从地方的实践经验来看，内部监督主要表现为两种倾向：其一，监督乏力。这主要是由于案管部门对业务部门的监督是内部的平级监督，这样一方面是监督权威不够，另一方面碍于同一单位，不敢监督。从案管的人员配置上看，大多是年轻干警，缺乏办案经验，如何监督不知从何下手。此外，有的案管职能仅限于事务性工作，对监督工作开展的很少，如仅是从分案的随机性上避免“人找案”，办人情案。其二，过度干预。有的案管部门对业务部门的办案过度介入，从事前、事中到事后，从程序到实体进行全方位、立体的监督，这样“管案”成了“办案”，与检察官独立办案的精神背道而驰。

（四）案件评查体系混乱

案管部门的监督职能体现的一个重要方面即是对案件的评查。目前关于案件评查体系较为混乱，缺乏统一的标准。首先是存在条块评价冲突的现象。各业务部门存在自身评价案件质量的标准，如审查逮捕工作中有高检院出台的《人民检察院审查逮捕质量标准》，公诉部门和自侦部门都有自己的质量标准，且均有上级部门对案件的评查。质量考评模式上的条块分割，使上级院业务垂直领导部门和本院的综合业务管理部门之间在质量评价上缺乏统一的标准[2]。其次，是谁来进行案件评查。关于案件评查的主体有的是由研究室和检委会办事机构、案管部门及纪检监察部门进行评查[3]。关于案管部门的评查目前有两种做法，一是由案管部门组织内部人员进行评查，如前所述由于案管部门人员以年轻干警为主，缺乏办案经验，对办案实际问题把握不准可能导致评查权威性不足。二是由案管部门牵头组织本院业务部门的骨干进行评查，这种评查方式难免导致自己做自己案件的法官，使审查流于形式。再者关于案件评查的范围。有的院采取随机抽查方式，集中力量对个别案件、重点案件进行评查；有的院采取“一案一评查”，将所有案件的评查全部覆盖。前一种方式有使重大疑难复杂案件等个别案件“漏网”的可能；后一种方式由于案管部门人员配置较少，对于业务量较大的部门难免力有不逮，在提高效率的同时，难免会使评查质量不高。

三、检察机关案件管理机制的完善

（一）明确案件管理部门职能定位

1.明确“服务与管理是基础，监督与参谋是重点”的职能定位。最高检案管办公室成立的主要职能是管理、监督、参谋、服务。但案管成立过程中，职能定位过于原则性却成为案管工作模式开展呈现多样化的主要原因。根据职能并重的原则，案管部门管理、监督、参谋、服务四者职能是辩证统一的，四者统一体现于业务部门执行刑事每个诉讼节点环节中。有服务、管理的地方必定有监督、参谋的可能性。所以，管理和服务是案件管理工作的基础，通过统一受案、流程监控、法律文书开具、涉案款物监管等常态化的工作，提高办案质量效率。参谋和监督是衍生的职能，通过案后评查、绩效考核、专项检查、统计分析等工作，实现对执法办案工作的整体把握[4]。同时，监督职能主要是充分发挥案管部门内部监督作用，在接受案卷材料登记监管、移送案卷材料审查，法律文书的审查等行政事务性工作中，如果发现显性实体问题，也应提出纠正意见，主动提起内部监督程序，对案件进行有限的管理。再者，无论采取哪种案管模式，设立的初衷或者说其最终目的都要体现在案件质量提升上来，离开这个宗旨，成立案管部门没有意义，案管部门也不可能真正收到成效，“事务性管理”要服务、服从于“案件质量监督管理”[5]。所以，“服务与管理是基础，监督与参谋是重心”应是案件管理部门职能定位。

2.明确案件的管与办分离，厘清案管部门与业务部门的职责边界。案件管理部门成立目标是合理整合检察资源，对案件进行集约化、科学化、信息化的管理。案件管理应区别于案件的办理。检察机关的案件管理就是指根据有关法律和文件，案管部门通过文书审查、流程监控等机制，对办案人员的执法活动进行管理和监督。案件办理是指检察机关依据相关的法律对案件作出处理决定的专门活动，是一种代表国家行使公权力的行为，是检察机关履行法律监督职能的主要手段，是检察机关工作的中心[6]。案件管理是针对案件办理活动进行的，通过统一受理、全程管理、动态监督、案后评查和综合考评五项机制，强化内部监督制约。案件管理的目的是保证案件质量和办案效率，而案件办理则是实现案件实体正义和程序正义的过程。所以，案管部门与业务部门是分工负责、互相配合、互相制约的关系，理论上并无发生职责重叠或冲突的地带。但实践中有些地方过分夸大实体监督的职责导致案件管理越位甚至替代实体办案的情况发生。坚持检察权独立，坚持检察官办案独立性，案管部门不应成为案件办理的实质环节，因此，案管工作应坚持案管工作事中程序性管理与事后实体性管理并重的原则。根据修改后的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，人民检察院案件管理部门对检察机关办理的案件实行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评等，对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警。这里的办案流程、办案程序属于事中程序监控，办案质量监督管理的主要通过案后质量评查实现。

（二）加强流程动态管理，规范案件质量评查

1.进口：强化案件审核、分案及案件分流制度

第一，强化受案审核及分案制度。公安侦查机关依法提请批准逮捕与移送审查起诉的刑事案件，案管部门应依受案标准及时严格审查。审查的重点包括：是否属于本院管辖，犯罪嫌疑人是否在案，法律文书是否齐备，办案期限、强制措施是否超期，退回补充侦查案件是否真实补充侦查，涉案款物是否随案移送等，坚持形式审查为主，实质审查为辅。此外，对移送的案件案管部门原则上实行自动分案到具体承办人制度，只有在“提前介入的案件”、“追诉同案犯的案件”、“复议”、“商请指定管辖案件”、“备案案件”以及其他原因情况下，才对案件进行手动分配到具体承办人操作，严格执行案件自动分配为主，手动分配为辅的制度，有利于避免关系案、人情案的发生，在程序环节维护司法公正。

第二，完善案件受理繁简分流制度。案件分流是指将案件分流到承办部门的过程。依托统一业务应用系统，案管部门对受理案件实行自动分流为主，特殊原因手动分流为辅的分流制度。为了提高诉讼效率，节约司法资源，结合工作实际，案件受理员在审核案件时，发现案情简单、事实清楚、适用法律无争议、犯罪嫌疑人认罪并积极进行退赃赔偿等情形的案件，可以制作《适用轻微刑事案件诉讼程序建议书》随案移送办案部门，建议办案人适用轻微刑事案件程序。

对于具体案件是否适用轻微刑事案件程序，由承办部门的负责人决定。办案部门确定适用轻微刑事案件诉讼程序的，应及时向案管部门递交相关法律文书备案，在办案的后续流程监控中，该类案件应为重点监控对象，确保案件的办理遵循法定程序与期限，并充分保障诉讼参与人的诉讼权利，从而达到高质高效办案，及时化解社会矛盾的目的，实现办案的法律效果和社会效果的有机统一。

2.事中：加强风险管理及流程监控

依托统一业务应用系统案管部门可对在办案件进行动态监控，弥补传统模式中只能通过事后静态的案件评查式监督单一性与滞后性的不足。

第一，强化执法风险管理。在案件办理过程中，可能发生种种执法办案风险，具体包括犯罪嫌疑人的健康风险、身份风险、办案安全风险、信访风险、舆情风险等。案管部门的重点工作体现在：一是，风险排查与节点管控。案件受理员根据对案件信息进行录入管理，尽到执法风险排查的职责，将可能存在执法风险及时传递到下一办案环节。执法风险会随案情变化，案管流程监控员应及时跟踪掌握执法风险的变更情况，特别注意对不捕、不诉、撤销案件等重点案件进行密切追踪。二是，风险协调处理。对存在执法风险的案件，案管部门应尽到督促责任，督促案件办理人员在职权范围内化解执法办案风险；对确存在重大执法风险，如存在引发群体性事件、突发性事件以及会造成不良社会影响等风险的案件，案管部门应当做好沟通联络工作，及时协调控申、业务等部门拟定预防处置方案，尽量化解执法风险，从源头上预防并化解矛盾。

第二，精细化流程监控管理。一是，细化流程监控类型。个案监控，对所有案件日常网上巡查；预警超期监控，对办案的期限进行监控；重点案件监控，对不立案、不捕、不诉等重点类型的监控；备案案件监控，对在案管备案案件的及时追踪。二是，把握监督方式。案管部门应根据案件性质与出现问题程度的不同，灵活运用并拓展口头纠正、发流程监控通知书、“必要时可以与部门负责人沟通、向检察长报告”[7]等监督方式，使相关业务部门能够接受并及时纠正存在的问题，不断促进办案质量的提高。

3.出口：加强审核及处理结果追踪

一是，严格结案审核。结案审核重点审查案件材料是否齐备，案件办理是否符合法定期限、严格依照审批程序，对外发出的法律文书格式是否规范、内容是否存在文字性错误，案件关键信息是否存在错误与遗漏，涉案款物是否随案移送等，配合流程监控，发现案件存在问题的，应当有针对性地进行监管[8]。

二是，追踪案件处理结果。在送案后，通过对逮捕回执、判决书的录入，非终局性法律文书的备案等方式对案件处理结果进行跟进，通过程序性要求防止执法办案的随意性。

4.事后：规范案件质量评查

案件质量是执法机关更是检察机关的生命线。通过案件质量评查，“引导检察干警树立办案数量、质量、效率、效果相统一的业绩观”[9]，进而达到执法办案法律效果与社会效果的统一是案件质量评查的根本目的。

第一，明确评查主体。为避免自查，应由客观中立的案件管理部门牵头，由院领导与各业务科室的骨干组成固定的案件质量评查小组，分类制定自侦、侦监、公诉、民行、控申、监所等各类案件的具体评查标准，严格依照标准进行案件评查。可以适当引入人民监督员、法学专家等社会主体共同参与案件质量评查。

第二，多样评查方式。一是，重点案件每案必查。对不立案、不批捕、不起诉、撤回起诉、撤销案件以及数据异常案件，着重对认定案件性质的证据与适用的法律依据进行评查，切实保障执法的规范性。二是，开展专项检查。每季度针对本地区多发的一类或几类案件展开专项检查，着重评查案件办理程序、法律文书制作与检察人员执法水平，从中查找共性问题并进行跟踪整改。三是，个案随即抽查。主要通过书面审查卷宗的方式，抽查业务部门结案案件。四是，执法规范检查。年底根据执法规范检查办法与实施方案，在全院范围内开展执法规范检查，并将检查结果记入检察干警执法业绩档案[10]。

第三，转化评查结果。一是，形成案件质量分析报告。总结评查中存在典型错误与主要问题；不同角度查摆问题存在的原因；提出预防与整改措施，结合各业务部门的自查报告，整合总体力量，不断改进案件质量评查标准、创新评查方式，充分有效发挥案件质量评查效能。二是，及时反馈与整改机制。首先，向办案部门、承办人反馈。针对评查报告中存在的问题，与业务部门以及具体承办人进行沟通。其次，进行整改跟踪。对于真实存在的问题，案管部门对重点环节与重点问题进行跟踪监督，切实促进业务部门执法办案活动规范、有序、高效运行。三是，严格执行奖惩机制。奖励机制是指将办案人执法考评客观如实记录，并作为评先评优、晋级晋职的依据，发挥激励作用[11]。过错责任追究机制是对案件质量问题，由评查小组提交分管检察长审批后，提交检委会讨论决定确定过错责任的追究，听取办案人申辩意见，如存在违法违纪的，交纪检监察部门处理，如符合错案条件的，按照错案进行责任追究。

（三）公开渠道，阳光案管

当前检务公开已经成为社会公众十分关注的热点，检务公开程度已经成为公众评判检察机关工作的重要指标。依托检察机关统一业务应用系统以及案件管理工作，案件管理部门掌握着比较全面的案件信息，应当在符合相关规定的基础上，将相关信息及时公开，既有利于社会公众充分了解检察机关，提升司法公信力，更有利于检察机关做到自我监督与外部监督相结合，也为防止案件数据失真、避免决策失误等问题的发生提供根本保障。

第一，对外公开查询。一是，明确公开内容。应当严格按照法律规定以及本院的相关规定掌握案件信息的公开范围，坚持以公开案件信息为原则，不公开为例外，方便查询。二是，界定查询对象。案件当事人及其近亲属、诉讼代理人、辩护人，以及与案件有利害关系的公民，均可查询。三是，畅通公开查询渠道。公开查询电话；开通预约查询微博、微信与邮箱，现场接待等，最大程度地满足群众对执法工作的知情权[12]。四是，规范律师接待。依法明确律师申请阅卷、查询数据、调取证据等操作流程及律师阅卷中应享有的权利义务等内容；建立电子卷宗查阅制度，律师在阅卷室内对电子卷宗材料进行查阅、摘抄、复印，从而在保证纸质卷宗安全的前提下，充分保障律师的阅卷权。

第二，对内信息共享。依托统一业务应用系统的信息化管理，各业务部门在自身权限内对案件进程与案件信息实行资源共享，同时上级单位在系统内根据相应权限对下级院的办案信息进行查询。通过信息共享提高自身办案效率，推进执法规范化、服务标准化。

第三，接受外部检务监督。一是，对进行案件信息查询与阅卷的律师及相关人员发放《工作情况反馈表》，接收其反馈，并对存在的问题及时改正。二是，将针对业务部门的意见及时转达业务部门，并监督其处理结果。与检察机关的控申部门、监察部门等相互配合，共同组成检察机关外部检务监督机制[13]。

（四）加强问责机制及案管岗位素能建设

1.问责制度建设。面对同部门监督乏力的问题，建立与案管部门综合考评制度相衔接的办案人员追责制度将有利于提高案管部门监督的权威性、有效性。检察官办案责任制，主要应从案件质量考评上着手，同时联系纪检部门，建立“检察官清廉信誉账户”，结合业务能力与服务能力考核两方面，建设全面化的检察官考核评价体系。同时，建立严格、严厉的追责制度，建立健全检察官执法档案，使该考核体系与检察官物质福利、荣誉奖励、职级晋级、工资待遇相挂钩，破除平均主义，建立绩效考核制度，把尊重人、激励人、开发人作为一切检察工作的立足点。检察官执法档案是案管部门对本院检察官的执法质量、执法作风、执法纪律进行检查、监察、考核、评议所形成的各种客观记载资料，是案管部门对事中检查和案后评查活动真实反映。对业务部门，将案管评查的内容纳入年终考核评价体系作为业务科室评比评优的主要依据。为促进业务部门和案管工作之间合作配合、有效制约，基于案件办理与案件监控的权责分离边界，建立案管工作人员与检察人员责任分解及连带制度，更好地激励检察人员尽职尽责，同时提升法律监督职能和内部监督能力。

2.岗位素能建设。案管工作的立体化、多面性的性质要求案件工作人员具备比其他业务科室更综合的检察素质。一是具备现代管理的基本知识、具备各种检察业务专业技能，熟练掌握公诉、侦查监督、自侦、民事行政检察、刑事申诉、刑事赔偿等各项业务办案流程，迅速对办案信息进行综合、分类、分析，在遇到各种复杂问题时及时作出应对措施。二是具备精通某类检察业务的能力，熟悉案件的每一个细小环节，特别是容易出错、容易遗忘的节点，能够区分重点案件与一般案件，能够实现正确指导规范执法。三是具备发现问题的能力，对一类案件、异常案件具有敏锐的洞察力，具有解决一类案件的普遍性、倾向性方案，异常情况具有分析性、前瞻性的研究策略。

总之，案件管理部门的成立对促进基层检察院工作水平的提高起到了很好的推动作用，是提高检察机关案件质量和执法管理水平的重要举措。同时，案件集中管理是检察系统内部组织机构改革“去行政化”的主要途径，对领导决策和办案监督都有着深远的意义。但是，案管部门成立不久，经验不足，需要改善的地方不少，随着社会实践的不断发展、司法改革的不断深化，现有的案件管理部门的机制未必适应时代的发展，所以案管部门应继续沿着科学管理的方向延伸其参谋、服务的职责，向纵深发展其监督、管理的职能。按照精细化的制度设计理念，把握案件管理的重要节点，坚持管理的规范化、制度化、坚持办案部门的纵向管理和案管部门横向管理的分工和配合。同时，除了完善检务公开平台制度、建设岗位素能制度等，根据中央对司法改革的设计，案管部门也需依托检察人员分类管理制度、检察官办案责任制等制度的完善，最大程度地发挥案件管理机制在法律监督、维护公平正义过程中的作用。

[1]樊崇义.诉讼原理[M].北京：法律出版社,2009.199.

[2]谢鹏程.论检察机关办案的质量管理[J].人民检察, 2004,（5）.

[3]李莉辉.案件管理的监督职能及其实现[A].王晋.检察机关案件管理工作理论及实务[C].北京：法律出版社,2013.241.

[4][6][7]申云天.检察机关案件管理工作的十大关系[J].人民检察,2012,（10）.

[5]陈胜才,刘昕,张衍路.试析案管部门的中心任务[J].人民检察,2012,（12）.

[8]王晋.以刑事诉讼规则为指导推进案件管理工作[J].国家检察官学院学报,2013,（1）.

[9][12]洪春.检察业务案件监管规程构建研究[J].人民检察,2012,（19）.

[10][13]王东.在全市案件管理检察工作推动会上的讲话[EB/OL].http://www.tj.pro/upfile/doc/20138217 259065524.doc，2014-6-19.

[11]张衍路，杨春畅.新刑事诉讼规则对案件管理工作的影响[J].中国检察官，2013，（2）.

[14]赵光南.论案件管理工作的溢出效应.人民检察[J]. 2013,（11）.

Study on the Case Management Mechanism of the Procuratorial Organ

Research group ofHangu People's Procuratorate ofTianjin Binhai NewArea
(Hangu People's Procuratorate of Tianjin Binhai New Area,Tianjin 300480,China)

Case management is newfor the procuratorial organ.The current management of cases is developing well as a whole,but there are some problems restricting its scientific development to a certain extent,for example,responsibilities are not defined clearly,it is difficult to balance the justice and efficiency of procedure,internal supervision criterion is not uniform,and case assessment system is confused.From the following four aspects as the clear function orientation,strengthening dynamic management of cases,strengthening openness of procuratorial work and strengthening the post construction,the group improves the mechanism of the case tobenefit the practice.

case management mechanism;problems;improve

D926.3

A

1674-828X（2014）04-0086-05

（责任编辑：郭 鹏）

2014-05-10

天津市检察系统2014年度重点调研课题“案件管理机制研究”研究成果。

课题组成员简介：李若宽，男，天津市滨海新区检察院副检察长兼汉沽检察院检察长，主要从事刑事诉讼法学研究；孙永胜，男，天津市滨海新区汉沽检察院研究室主任，主要从事刑事诉讼法学研究；马乐明，男，天津市滨海新区汉沽检察院检察官，主要从事刑事诉讼法学研究；杨璐宁，女，天津市滨海新区汉沽检察院检察官，主要从事刑事诉讼法学研究；付晓雨，女，天津市滨海新区汉沽检察院检察官，主要从事刑事诉讼法学研究；孙大勇，男，天津市滨海新区汉沽检察院检察官，主要从事刑事诉讼法学研究。