主任检察官改革视野下的案件管理研究

天津市人民检察院第一分院课题组

（天津市人民检察院第一分院，天津 300101）

2013年12月，最高人民检察院印发《检察官办案责任制改革试点方案》，将主任检察官办案责任改革作为落实党的十八届三中全会提出的深化司法改革任务的重要突破口。在此背景下，原以“三级审批制”①为核心，将检察业务等同于行政事务进行办理和管理的检察权运行方式，作为检察机关“司法行政化”的主要制度根源成为了改革的对象。按照司法权本质，解构“行政化”、建构适度“司法化”的运行机制成为检察改革的方向。主任检察官办案责任制改革赋予了检察官司法人格与办案主体地位，从行使主体角度建构了检察权“司法化”的运行机制。案件管理改革则从业务管理的角度对“三级审批制”中检察权行政化管理模式进行改革，为主任检察官办案责任制改革提供了必要的制度支撑。本文拟以推行主任检察官办案责任制为背景，就案件管理改革相关问题进行研究。

一、案件管理改革与主任检察官办案责任制改革之关系

（一）二者分系检察改革中的子系统，缺一不可

检察机关“三级审批制”的检察权运行方式，融案件“管理”与“办理”于一体，以行政化的方式运行和管理司法权。要改造“三级审批制”，对检察权运行进行司法化改造，在塑造独立负责的办案主体的同时，必须实行“案件管理司法化②”与“案件办理司法化”，二者必须并驾齐驱、互相配合、缺一不可，否则改革很难彻底进行。案件管理机制改革与主任检察官办案责任制改革，分别是当前检察机关推进司法体制改革中案件“管理司法化”与“办理司法化”的两个重要内容，二者从属于检察改革系统工程，是同一框架下两个有机联系的子系统。（见表一）

表一：检察权运行方式适度司法化改革

（二）前者系必要基础，后者系必然趋势

案件管理是司法改革推行主任检察官制度的必要基础，主任检察官制度是案件管理改革深化的必然趋势。管理制度服务于业务办理机制，权力运行机制改变必然要求管理模式与之相适应，是其必要配套措施。案件管理改革是主任检察官制度的必要配套工程，是改革检察机关现行的管理机制，完善检察权的配置、行使和监督，保证检察权正确独立行使，维护司法公正的必经之路。案件管理改革作为案件管理模式的创新，是执法方式转变的重要举措，而推行主任检察官制度作为办案组织模式的创新，是执法方式转变的必然趋势。二者的内在关联具体如下：（见表二）

表二：主任检察官办案责任制改革与案件管理改革之比较

如上表所见，主任检察官办案责任制从塑造“权责利”相统一的办案主体的层面对检察权运行方式进行了改革，改革追求的基本价值是司法效率、司法公正；改革的基本理念是充分“放权”，通过赋予主任检察官检察权行使的主体地位，赋予其“司法人格”[2]，减少审批环节，实现权力运行去行政化和司法化；其基本方式是减少行政化业务审批模式，提升检察官责任心和荣誉感，推动检察官职业化；改革对象直指“承办人办案——部门负责人审核——检察长审批”为主要内容的“三级审批制”的行政化业务办理模式；改革的目标是按照司法权的性质塑造主任检察官独立办案、独立负责的检察权运行方式。

案件管理改革从业务管理的角度对原有的检察权行政化运行方式进行改革，从不同进路出发，收到与主任检察官制度殊途同归的效果。价值上，案件管理改革与主任检察官制度一致，力求通过创新管理方式提升司法效率、办案质量与司法公正水平，从而提升司法公信力；理念上，通过严格管理、内部监督，追求执法司法行为的规范化，可起到限制主任检察官滥用检察权的效果；改革的基本方式是建立专门的案件管理组织，独立承担“管理、监督、服务、参谋”等职能，为检察长和主任检察官服务；改革对象是针对依附于“三级审批制”办案方式下的检察长全面管理、各业务部门条线管理的“金字塔式”垂直分散封闭的管理模式；改革的基本目标是建立案件管理权与案件办理权管办分离，互相配合互相制约的权力结构和“扁平化”管理模式，在检察长与主任检察官之间建立联系，为检察权独立、规范运行提供制度保障。

二、建构主任检察官办案责任制的应然要求与主要原则

（一）建构主任检察官办案责任制的应然要求

由上可见，案件管理改革是主任检察官制度建构的必要基础和前提条件，二者有机联系、相辅相成。而主任检察官办案责任制改革是一场检察权运行方式的革命，涉及权力分配、运行模式、人员管理、机构改造，故务必要求检察机关业务管理模式、方式与之相契合。主要表现在以下方面：

1.主任检察官办案责任制改革是检察权运行方式适度司法化的过程，这要求由专门管理机构吸收、承担与业务相关的行政管理职能。司法权本质是判断权，其行使必须遵循直接、亲历、独立的原则。“三级审批制”以行政的方式运行和管理司法权，使办案人失去了独立的地位，也为不当干预的发生提供了制度空间。因此，必须将案件管理权与案件办理权完全剥离，由专门的机构吸收和承担原行政化管理模式下的管理职责，形成针对不当干预的“防火墙”，服务检察官办案的同时，保障检察官地位相对独立和检察权依法独立公正行使。

2.主任检察官办案责任制改革是案件决定权重新分配的过程，这要求建立具针对性的司法权监督制约机制。改革赋予了主任检察官案件最终决定权，减少了行政性的审核与审批的同时，也造成依附于审批的监督制约减少。任何权力都有放任行使的趋势，为保障检察权依法规范行使、防止主任检察官滥用司法权，提升检察机关执法公信力，必须专门建立与司法权运行相适应的主任检察官办案监督制约机制，实现“充分放权”与“有力限权”的统一[3]。

3.主任检察官办案责任制改革是业务部门、人员结构重新改造的过程，这要求建立扁平化管理模式。伴随着主任检察官办案责任制的实施，三级审批制的中间层审核将逐步取消，从而检察长将直接管理和面对众多主任检察官。巨大的管理压力要求通过专门的管理机构在检察长与主任检察官之间建立联系，将以往“金字塔”式的层级管理压缩成“扁平化”的案件管理模式，从而提高管理效率与案件质量，为检察长有效管理提供科学有力的工具手段。

4.主任检察官办案责任制改革是推动检察人员分类管理、职业化的过程，这要求建立科学的考核评价激励机制。主任检察官制度改革必然要求检察业务工作与行政工作的分离，从而加速检察人员分类管理与司法人员职业化的进程。因此，必须建立检察官考核评价与激励机制，从而主任检察官的任免、晋升、评价提供制度保障，达到强化主任检察官荣誉心和责任感、提升队伍素质、鼓励优秀人才到办案一线，而非根据行政级别流动之效果[4]。

（二）建构主任检察官办案责任制的主要原则

尽管目前主任检察官制度是以内设机构、岗位或是职务等何种形式实现尚无定论，但要建构此项制度在满足前述要求的基础上还应考虑以下原则：

1.职业化与交流性相结合。如上文所述主任检察官制度改革将促使司法人员职业化，意味着改革将为检察业务人员开辟一条业务序列的职级通道，这也与检察人员分类管理的目标不谋而合。因此，主任检察官的任用更需严格的程序和要求，如由相应级别的机关或机构统一组织考试、考察等，更应明确将专门机构作出的日常考评结果作为重要参考。另外，为避免业务人才能力的局限性，主任检察官应规定明确的任期，每届期满可面向检察人员公开招考，任期已满的主任检察官也可在其他行政岗位进行交流。这样不仅使主任检察官的业务能力与行政能力均有机会得以提升，同时也为更多的检察人员提供了平等的业务培养平台。

2.业务化与综合性相结合。主任检察官制度中应以确立主任检察官的业务职责为核心，其只对业务工作负责，在承办案件的同时也应是一定范围内的业务专家。如可在一名主任检察官以下设置若干名检察官（助理检察官）及书记员，在此范围内，主任检察官负责对案件全面把关，解决案件难点、问题并带领其下检察官总结探索办理相关案件特点和经验。与此同时，仍应在业务部门内部配置与主任检察官级别相同或略高的部门负责人，负责部门发展、思想建设、队伍建设等与业务无关的行政管理工作，以行政权与司法权的分离提高管理效能与办案效能[5]。同时，在现有条件下由书记员承担如制式法律文书的填写、程序性告知、案卷装订等与办案密不可分的事务性工作，其对主任检察官指令的执行比成立专门的检察事务中心更直接高效。由此通过设置部门负责人、书记员等补充主任检察官制度缺少的综合性。

3.专业化与复合性相结合。主任检察官负责的案件应遵循专业化方向，可根据常见的不同类型案件如贪污类、诈骗类等进行分类，兼顾主任检察官在业务领域的办案专长，培养主任检察官成为专业案件领域的专家、带头人，以此突出主任检察官的办案专业化优势及案件特点。当然，专业化不是目的，主任检察官更应是具有全面业务素养的复合性业务能手，因此可在主任检察官任期内进行不同类型案件专业领域的轮岗，在打造复合性专业人才的同时，也避免了因长期办理某类案件导致的腐败滋生。

三、深化案件管理改革助推主任检察官办案责任制的具体路径

深化案件管理改革，助推主任检察官办案责任制建构的根本途径在于彻底摆脱行政管理的旧有模式，建立符合司法权运行规律、特点与检察特性的，以检察业务为主体的司法管理模式。通过“司法化”管理，确保检察长科学高效领导检察工作，保障和服务检察官依法独立公正办案，防止检察权滥用，促进检察官职业化进程。具体应从以下方面着手：

（一）优化职能承担

为保障主任检察官办案责任制顺利开展，实现检察权运行去行政化，必须将主任检察官的行政职能剥离出来，使之单纯办理业务工作。通过使案件办理过程相对封闭化，减少与行政等职能间的联系，实现检察官对案件相对的“独立办理、独立决定、独立负责”，确保独立办案。由于从原有管办合一制度中分离的内容包括行政管理职能及有关事务工作，而“与业务无关的行政管理职能”可由部门负责人承担，且“与办案密不可分的事务工作”可交由书记员负责，故余下的“与业务相关的行政管理职能”即需案件管理部门吸收，同时由其承担部分“与办案有关的事务工作”，以此保障办案部门工作纯洁性和司法效率提升。更加深远的是，通过剥离事务性、行政性工作，实现业务工作与管理、行政工作分别行使，可以进一步推动司法职业化。

一方面，吸收行政职能，担当“防火墙”。案管部门通过吸收和行使与检察业务相关的分案权、工作考评、案件数据统计等行政管理职能，在独立行使管理职能的同时，割断外界不当干预的渠道[6]。需要指出的是分案权，因在主任检察官下设置若干检察官（助理检察官）时，主任检察官对其本人承办案件负责，亦对其下设检察官承办的案件负责，故有观点提出应将案件分配至主任检察官，后由其负责对本人及下设检察官的案件分配进行全面统筹安排。笔者认为，如此与以往部门分案的情况无本质区别，为彻底将行政管理与案件办理分离，应由案管部门统一分案到主任检察官及其下设的检察官，并以统一业务软件自动分案为原则，以手动调整为例外，消除案件分配中的“人情案、关系案、金钱案”。

另一方面，承担事务职能，服务办案工作。以更好的做好案件管理工作、服务办案为宗旨，针对与办案有关的事务工作，由案管部门集中统一承担，如统一收送案、统一案件材料审核、统一法律文书监管等工作，以提高案件办理效率和效果，确保主任检察官集中精力于业务工作。

（二）深化监督制约

随着主任检察官制度的推进，强化对司法权的内部监督，成为深化案件管理改革面临的重要课题。“三级审批制”下，检察长和部门负责人通过案件的“审核”、“审批”介入案件的实体办理程序，从而实现了在案件审查、审批中监督。此种监督不利于尊重检察官独立办案，也影响了司法效率的提升。主任检察官办案责任改革，在强化了检察官办案权的同时，使得检察机关上下级行政监督弱化,部门监督软化。深化案件管理改革，形成适应司法权性质且强有力的内部监督制约机制,实现“监督不代替”，保障检察权独立行使同时遏制权力滥用。主要包括：

1.程序监控。形成“程序性监控为主、实体监督为辅”的监督机制，既强化监督又不干预独立办案。借助信息化加强案件流程、法律文书管理,实现将业务办理的每一个“动作”、步骤、每一次执法行为都置于监控之下，彻底去除“案件办理黑箱”。与此同时，针对流程监控还应根据办案需要不断完善统一业务应用系统的配套功能，如要实现上文所述的主任检察官专业化，还需系统支持对案件类型及承办该类案件人员进行自主分类并以此自动分案等。

2.权力监督。案件管理部门承担着对检察权行使自我约束、自我监督的职责，因此需针对主任检察官制度积极建立于事中、事后的侧重实体监督的案件质量督查机制，如有的基层检察院已探索实行凡办案部门遇零口供、翻供、非法证据排除、新类型、定罪定性争议较大等情形的案件，必须召开主任检察官联席会议讨论，案件管理部门派督导员列席会议提出独立意见。这一做法深化了对主任检察官行使权力进行有效监督的针对性，并体现了实体监督的适度性。此外，可结合实施网络同步监管、定期开展专项督查等多项办案质量与效率监督措施，加强对主任检察官独立行使司法权的权力监督。

3.权利制衡。案件管理部门承担着统一辩护人、诉讼代理人接待与对侵害当事人、辩护人、诉讼代理人的诉讼权利的监控职责。深化案件管理改革，可以明确接待职责、确定答复期限，将接待与办案相分离，彻底纠正“重案件办理、轻诉权保护”的观念，防止将维护诉权作为司法机关恩赐、或者是干扰办案的错误思想倾向的干扰。案件管理部门通过尊重和保障当事人、辩护人、诉讼代理人之诉权、辩护权,确保其充分行使阅卷权、会见权以及诉讼法赋予的各项知情权、参与权、表达权,保障辩方职能充分发挥，防止诉讼中公权力独大，实现通过权利制约权力。

4.司法公开。建立案件信息公开查询机制、终结性法律文书上网制度,建设“阳光检务窗口”是深化案件管理改革的重要方向。通过最大限度的司法公开,接受诉讼参与人监督、社会监督,促进主任检察官不断提升司法自律意识，提高法律素养和业务能力,并使司法不公、司法腐败无处藏身。

（三）细化扁平管理

主任检察官办案责任制改革改变了原有案件审批结构，形成了检察长之下以主任检察官为中心的办案单元体系。随着检察官责任制的落实，亟须建立原有“条线审批”的替代性管理措施，并实现对检察权行使“司法化管理”。深化案件管理改革，须改变行政集权的“金字塔”形管理模式，建立“扁平化”管理体系，破除部门壁垒，在检察长与众多主任检察官之间建立联系，避免检察长精力有限带来的管理不能困境，此种由专门业务管理机构负责的管理方式亦实现了检察管理的司法化改造。

1.做好“信息中心”。不了解案件情况，就不可能实施有效的管理。案件管理部门是检察机关案件流动的中枢，负责检察机关办理的全部案件的管理工作，更应全程、全面的掌握了解案件办理情况。应深化案件管理部门作为检察长的案件信息中心作用，方便检察长实时了解宏观、微观乃至个案办理情况，为检察长有效领导业务工作提供有力的抓手。

2.做好“第三只眼”。案件管理部门通过在办案件网上巡查、强化案件质量评查等加强案件质量及办案流程管理，实现辅助检察长管理由主任检察官办理案件的目的，促使检察长与主任检察官建立扁平化链接，确保检察权依法规范行使，为检察长有效监督管理案件质量、办案效率提供可靠的制度保证。（见表三）

表三：案件管理部门辅助检察长管理主任检察官办理的案件

3.做好“参谋部”。案件管理部门须深化检察业务数据统计分析工作，通过定期开展科学的分析研判，针对某一时期特定案件、类案开展专项分析、总结经典案例等，全面反映案件发生的基本态势、发展趋势，总结经验、方法、机制等，为检察长提升领导水平提供思路、智囊的得力助手。

（四）强化考评制度

考评制度是价值评价的基本导向。“行政化”管理模式之下,行政级别与行政职务是评价检察干警价值的终极导向,对检察干警的评价内容也不限于业务方面,致使人才不能扎根业务、留在一线办案，而去追求行政职位和职务，这成为导致部门地区主任检察官制度改革中产生的人才流失的重要原因。推进主任检察官制度改革，迫切需要建立与司法工作性质相适应的考核体系，推动检察职业化进程。扭转行政化的价值导向与评价标准，树立以检察业务为中心的考核评价体系，保障权责利的统一，推动检察官职业化、专业化与精英化，确立行政、管理等一切服务执法办案这一检察中心工作的价值理念与工作制度。案件管理部门承担着检察机关业务考评的职责，应围绕业务工作，制定职业化的考评体系，为主任检察官的任免、晋升等提供依据。

1.明确考评重点,重塑价值导向。案管部门在业务考评中，要牢固树立检察业务工作至上的价值导向，紧紧围绕执法办案这一检察工作中心制定考核标准与考核内容，鼓励优秀人才投入到办案一线，而非追求行政职级，树立检察职业荣誉感与价值感，促进检察队伍建设去行政化和加速职业化进程。一是加强统一业务应用系统应用。2013年，高检院在全国全面部署应用全国检察机关统一业务应用系统，作为全国四级检察机关统一的执法办案平台和管理平台，实现了业务办理与案件管理无缝对接，这为检察业务考核提供了必要的技术和制度支持。网上业务考评必须以全面的网上应用为基础，因此，必须实现系统的全员参与和全面应用。二是探索网上检察业务考评方法。统一业务应用系统为业务考评提供了科学的依据和基本手段。案管部门要通过不断完善考评制度，探索网上业务考评方法，通过系统的应用，实现从原始的业务数据到最终的评价结果的转化，使考评结论全面客观地反应业务实绩。

2.建立评价体系,发挥导向作用。业务考评要发挥激励引导作用，必须建立科学的考评标准和合理的考评制度。一是尊重司法规律，量化考核标准。通过设置科学、客观的考评指标体系，设置既具有可操作性又能反映司法工作情况的考核指标，引领检察业务发展和检察干警能力建设。二是探索建立定期适格审查制度，进行主任检察官优胜劣汰的动态管理。通过根据检察业务进展情况，对案件办理的质量、效率、效果进行综合评价，通过动态的评价机制和灵活的主任检察官进出机制，引导检察官不断提升自身素质能力，提高办案水平。

3.完善激励机制,强化结果运用。考评只有与激励机制相联系，才能发挥其引领工作发展与队伍建设的作用。深化案件管理改革助推主任检察官办案责任改革，需要从案件管理自身职能出发，着眼与主任检察官制度建构的要求相结合。一是将业务考核方式方法、考核结果与主任检察官的任职标准、任免、晋升等制度联系起来，将考核结果与主任检察官切身利益相结合，方能实现调动干警积极性之预期目标。主任检察官的选任必须达到一定的业务能力与工作实绩标准，这样方能体现检察权的司法权性质，方能调动干警投身业务的积极性。案管部门依托全国检察机关统一业务应用系统，掌握着所有业务部门的全部工作情况，承担着检察业务考评的职责，必须发挥职能优势将业务考评与主任检察官任职、晋升相挂钩。二是，必须严格“过错责任”的认定与“错案责任”的追究与承担方法。主任检察官制度赋予了检察官案件决定权，使其成为了权力行使主体。放权与限权必须同步进行，为防止检察权滥用，落实主任检察官办案责任，必须深入研究和制定“错案”认定标准和方法，严格责任落实。通过奖惩正反两方面激励，发挥考评制度对检察职业化的促进作用。

检察机关案件管理改革与主任检察官办案责任制制度，是最近以来检察体制改革的两个重要方面，二者互相联系、互相配合，对于推进落实党的十八届三中全会提出的改革要求，实现检察权依法独立公正行使具有重要意义。深化案件管理体制改革，实现检察机关行政职能与司法职能承担相分离、深化检察权行使的监督制约机制、细化检察业务的扁平化管理、强化检察业务考核评价制度，既是案件管理改革的题中应有之义，也是主任检察官办案责任改革推进的保障性措施和重要的制度基础。

注 释：

①即“承办人办理，部门负责人审核，检察长审批”的办案模式。

②即按照司法权的性质实行有别于行政权的管理方式，充分尊重司法权的独立、中立与判断性。

[1]陈 旭.探索建立科学的检察办案组织[N].北京:检察日报，2013-08-19.

[2]潘祖全.主任检察官制度的实践探索[J].人民检察,2013,（10）.

[3]吴祥义，王秋杰.主诉检察官办案责任制探析[J].武汉公安干部学院学报，2012,（4）.

[4]周晓燕，庄伟.主任检察官的理论与实践可行性研究报告 [EB/OL].北京检察网.cn/bjoweb/minfo/view.jsp DMKID=218 XXBH=14687，2014-06-15.

[5]董学华，倪慧芳，侯彦伟.论案件管理对检察机关办案方式适度司法化改革的路径意义和构想[D].北京：第九届国家高级检察官论坛论文集.2013.

[6]林中明.三院走访：案管改革的沪上实践[N].北京:检察日报，2012-10-10.