行政首长负责制的内涵与制度考量

井凯笛

（西藏民族学院法学院，陕西 咸阳712082）

伴随着国家与社会的分立，国家权力对社会事务的管控逐渐延伸到社会生活的每个角落。在庞大的国家权力中，立法权为社会生活设定普遍性的行为规则；司法权依据该种规则平衡各类主体间的利益诉求；行政权则是通过将普遍性的规则实现于具体的社会关系之上，进而达到规则的预期。不难看出，相对于普通民众而言，他们对国家权力的感知往往通过行政权力而获得，并且也只有行政权能够通过积极的方式影响民众的日常生活。因此，行政权是最直接的国家权力，它的重要性不容忽视。依据不同的标准，我们可以对行政权作不同的区分：从横向上看，依据权力内容的不同，可以将行政权分为行政立法权，行政司法权以及行政执法权，也就是静态意义上的行政权；从纵向上看，依据权力的运行机制，可以将行政权分为行政决策权，行政执行权，行政监督权，也就是动态意义上的行政权。

从行政法学视角考察，行政首长负责制实质上是一项行政权的运行规则，确立于我国《宪法》第86条和第105条，作为一种政府运作的工作机制主要在行政决策环节来使用。哈耶克指出，“欲使责任有效，责任必须是有限度的;欲使责任有效，责任还必须是个人的责任”[1]。行政首长负责制更加侧重于规范动态意义上的行政决策环节，将行政权概括的给予行政首长，一方面能够高效率地实现行政目标；另一方面，由于权力过于集中，很可能带来权力的滥用。并且，随着行政权的实现领域的扩大，行政权必然需要面临越来越多的综合性的事务。另外，公众对行政权行使过程的民主性要求逐步增强，单凭行政首长做出最终的行政决定，根本无法满足不断丰富的公共需求。“大部制”改革希望通过行政机构的物理增减，来满足社会主义市场经济体制对政府职能转变的要求，但似乎收效甚微，最根本的问题在于行政体制改革的关键应该放在行政权上。只有通过建立一套新型的行政权力的分工制约机制才能够改革行政体制中不适合市场经济的部分，仅从机构本身入手是行不通的。

一、行政首长负责制的内涵

在我国，行政首长负责制在法律层面上并没有确切的含义，学界对该制度的认识也多有差异，因此勾勒出行政首长负责制核心的特质就显得尤为重要。

（一）首长、行政首长及其职权①

“首长”一词最早来源于军事术语。我国古代兵书《尉缭子?束伍令》有云：“亡长得长，当之。得长不亡，有赏。亡长不得长，身死家残。 战得首长，除之。”《新唐书?兵志》记载：“十人为火，五火为团，皆有首长。”同时，从我国当前的法律法规中可以看出，“首长”一词也为军事法律法规中明文所载，而在宪法以及组织法中并无“首长”的称谓。在军事领域，连长、营长、团长、旅长、师长等就是相应范围中的首长。据此，我们认为“首长”通常指在限定范围内按照一定的标准所确定的职位，处在该职位上的主体能够在该范围内产生重大影响。

在“首长”之前用“行政”加以限定，则表明这里的特定范围限于权力分工模式②下的行政领域。因此，我们可以对行政首长做出这样的判断，即在特定行政机关内部被赋予最高行政职务以及行政级别，并对该机关范围内的事务拥有决定性作用的职位，根据地方政府组织法，地方行政首长也就是：省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长。然而，在我国，这样的职位通常都存在正职及副职，那么行政首长到底是一人还是多人？尽管在我国地方政府组织法中并没有明确正职领导人与副职领导人的关系，但在国务院组织法中有这样的规定：“国务院实行总理负责制。总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理的工作。”据此可以推出在地方政府当中，副职领导人在法律上通常并没有明确的职权，其工作仅仅是“协助”正职领导人完成其对政府的“领导”，副职领导人的工作并不具有独立的法律意义，因此副职也就不具有独立的法律地位。同时，根据组织法的相关原理，当出现正职领导人缺位的情形，副职领导人可以代行正职领导人的权力，而这种情形的出现还必须依赖于法律的明确授权。因此，行政首长只能是该行政系统内部的正职领导人，并且只能是确定的一个人。

谈及行政首长，必然会涉及法律赋予的行政职权，原因在于职权的确定才使得行政首长在特定行政系统内部发挥关键性作用成为可能。从应然角度来看，按照法治主义原则行政系统内仅应存在唯一的权威体系——法律，但是法律的局限性以及行政系统内部、外部环境的复杂程度使得行政权的拥有成为另一种不得不重视的力量，甚至有时这种力量还会与法律相抗衡。这时法律便会迅速遁形，从而成就了行政首长在行政系统的优势地位。

有学者认为，行政首长具有下列职权：具有最高的决策权即行政首长对本机关的行政事务有最后的决定权；具有监督行政机关各部分与公务员执行决策的权力；具有裁判权即当行政机关各部门或公务员之间出现意见分歧或争议悬而未决时，有权加以变更或撤销[2]。还有学者认为行政首长的职权包括七个方面的内容：对行政机关的目标及实现途径等重大问题的决策权；对行政机关各种活动的指挥权和协调权；对直接下级人员的任免权和奖惩权；对人力、财力和物力的支配权；对上级机关的建议权和提案权；对下级人员的授权；对外工作的代表权[3]。两种观点各具代表性，第一种，从行政法学视角出发得出行政权包括最高决策权，监督权以及裁判权，分析的思路依然沿着权力分工的基本精神；第二种从行政管理学视角出发，以行政事务为脉络而展开，涉及行政权运行的各个环节。可以看出，差异只是来源于不同学科之间学者思维模式上的不同。笔者赞同行政法学的变革需要从研究对象着手，而从行政管理学中找寻现代行政法学发展的出路确实是一个绝佳的办法[4]。反观第一种观点，对行政职权的研究遵循了传统思路，定性分析居多而缺乏定量分析，这样导致抽象的结论难以面对鲜活的行政系统的现实情形，而现代行政法的发展更多需要的是具体的细化的研究思路以及从行政事务自身出发的研究基点。因此，第二种观点的分析模式应该更加值得认可。

（二）关于“负责”

我国理论界对行政首长负责制的认识逐渐深入,但对这一行政领导制度中的核心内容“负责”的涵义至今也未曾予以明确界定[5]。笔者认为，广义上的“负责”，从内容上可以分为两个方面：其一，表示对某种事项能够最终决定；其二，表示在该决定的事项做出后，若出现损害公民、法人及其他组织合法权益的事实，应当承担相应的责任。结合到行政首长负责制中，第一方面其实就是行政职权的内容，因此关键就在于如何确定“负责”的第二方面的内容，也就是确定责任承担制度的问题。但是，在行政系统中的责任承担存在特殊的地方：我们在现实中接触到的是一个个特定的行政人员在具体地实施行政行为的每一项步骤，并且行政行为的实现也只能通过人员来实施，但是从法律上看，行政行为的实施者是行政主体（行政机关），行政人员的主体资格完全被其吸收，只是在行政主体的委托之下行使行政权力。那么是否可以说行政权力的具体实施者可以不承担责任呢？承担责任的原因③在任何领域都能够发挥作用，只是承担责任的形式可能会有差异而已，在行政首长承担责任应当是一种连带责任。进而需要明确两个问题：行政首长在什么情形下承担连带责任以及责任的内容是什么。越过行政主体而由其行政首长承担责任必须有法律的明确规定。根据我国公务员法第82条的规定，行政首长只有在三种情形下才承担法律责任：工作严重失误，即从行为性质上属于明显行政不当行为；失职造成重大损失或者恶劣影响，即从行为结果上看属于行政不作为导致实质损害或者威胁；对重大事故负有领导责任，即从行为管理主体上属于该事故发生的领域的主管领导者。并且，法律责任的内容是由行政首长引咎辞职或者责令其辞职。另外，大多数学者还提到了政治责任以及道义责任。首先，与西方的政治体制存在很大不同，我国一切制度的构筑都是建立于中国共产党的领导下，在行政系统内部还存在党的组织序列。行政首长属于行政权的掌握一方，因此其所承担的责任也只是依据于法律明确规定的法律责任，而非为政治责任。其次，关于道义责任的问题：它需要一定数量的职业性群体，相似的思维进路以及行为模式，相应规模的职业道德观念及价值追求等要素，进而构建起一套完善的公务员职业道德体系，并将其上升为法律规范。然而，我国的公务员法于2006年才予以施行，公务员队伍的管理在近几年也才有了些许起色。制度化的规定固然重要，但增强公务员对其职业团体的认同感也不容忽视。反观西方发达国家，基本上都存在该类职业道德方面的规定，因此，在我国道义责任的提出是具有前瞻性的。

（三）行政首长负责制的制度设计机制及目标

通过以上分析，行政首长负责制也就是在一定的行政系统中，由其正职负责人对各类行政事务做出最终决定，并且由该负责人对该项决定的不利后果承担法律责任的制度。其中，行政首长的最终决定实质上是一种选择权。不像自然科学领域中存在唯一确定的答案，行政机关往往需要面对公共领域中资源的供给与组织方面的问题，解决方法通常也存在多种形式。并且，这些方法当中并不存在相互排斥的情形，因此怎样选择以及由谁选择就成了问题的关键。其实，在日常生活中我们都经历过这样的事情，一旦某件事情由二个以上的人来做出决定，通常出现的情形就是各方意见难以统一，事情往往被搁浅。然而，这样的选择方式置于行政系统也会出现同样的效果。因此，行政首长负责制为我们提供了另一种解决方法：由该行政机关的正职负责人做出选择。另外，责任的承担通过恫吓机制来引导行政首长选择权的行使，它本身不是目的，最终还是为了促使行政首长在做出选择的时候能够合法、合理并且科学。总结来说，行政首长的最终决定权更加侧重于选择的效率，责任承担机制的运作目标则更侧重于行政效益的实现，因此，行政首长负责制所追求的就是通过提高行政决策的效率来带动公共资源运作效益的增进。

二、行政首长负责制与法院委员会制比较

多角度的审视研究对象，能够避免“盲人摸象”的误区，并使我们对该制度产生更接近本质的认识，而不会单单凭借某方面的了解便妄加揣测。列宁对首长负责制有过肯定的评价,“我们既需要委员会来讨论一些基本问题,也需要个人负责制和个人领导制来避免拖拉现象和推卸责任的现象”[6]。遵循如此思路：结合前面的纵向剖析，以及下面内容中的横向对比方式的运用，笔者希望完成对行政首长负责制坐标的确定。只有相似的事物之间才存在比较的可能和必要。行政机关与法院都是运用国家权力的机关，但是两者在许多方面都表现出了差异性。考察我国的法院系统，对案件的处理通常都是依赖合议庭（或加审判委员会）模式，即案件的最终决定需要由二个以上的法官通过少数服从多数的原则做出，而该种模式实际上就是委员会制。笔者认为，应该从以下四个方面进行分析：

（一）处理事项上的差别

一般情形，不论是抽象行政行为还是具体行政行为，都会针对特定事项涉及众多的行政相对人，那么必然会关系到各类社会阶层的利益，并且这些利益通常还构成每个人在社会中生存所必不可少的切身利益。因此，行政机关所做出任何一项决定的社会效果都是直接的。既然行政事项具有公共性，那么就难以逃脱这样一项规则：拖延着不作任何决定，所有人的利益都会受到损失；一旦做出决定，总会有部分人觉得自己的利益受到了损害。马克思·韦伯说过，官僚制是指具有呈金字塔形的科层制结构的组织，顶端有一位独任制的长官，其下有很多层层（等级），然后依次向下扩张[7]。“我国当前实行的行政首长负责制,是实现社会主义民主集中制的一种形式”[8]。这在一个层面说明了由确定的一人做出最后的决定恰好能够达成并非最差的结果。然而，法院所面临的民事、经济、行政还是刑事案件，都发生在特定的主体之间的特定事项，尽管很有可能这一特定事项具有普遍性甚或主体在一定程度上具有集团性，但是普遍性和集团性都属于该案件溢出效应的产物，并不属于案件本身。因此，法院做出一项判断的效力只针对案件本身，社会效果并非它的直接目标。所以，一个人做出的判断通常不如一群人依照少数服从多数做出的判断更加让人信服。

（二）处理事项的价值目标的差别

实际上，其余各方面的差别都是从所处理的事项中派生出来的。“而政府的坚强有力不仅需要权力的某种持续，而且需要由一个人执行权力”[9]，由于行政事务的公共性，因此行政机关在社会生活中也俨然表现出一副“公共利益代言人”的形象。当然，从学理层面上，行政机关也应当是公共利益的捍卫者。因此，尽最大所能来增进社会公众的福祉才是行政机关的终极目标。通常行政目标的实现都需要通过行政决策、计划以及执行等阶段来完成[10]，它的周期相对来说是比较长的。然而，社会生活的流变性以及社会公众对该届政府的期许都要求行政目标的迅速实现，所以，对于每一阶段的行政决定的做出就需要通过一种高效率的运行机制来实现。而在对个案的处理上，法院则居中对双方主体的事务做出法律上的判断，并且这种判断也是公共权力机关给予该事务的最终判断，此时法院系统是中立的、价值无涉的机关，它所追求的终极目标就是实现案件处理过程中以及结果上的公正。这里的公正也并非“罗生门式”的概念，而是法律意义上的公正。我们知道真理是越辩越明的，因此，这一法律意义上的最终判断由多个法官做出，可以减少出错的机率并能增强当事人对裁判结果的认可程度。

（三）处理方法的差别

尽管依法行政是行政机关的行为准则，但是这更加倚重于一国法制体系的完备及立法水平的高低，再加之法律本身的缺陷，使得严格意义上的依照法律行政难以实现，而行政法规以及其他规范性文件成为行政机关做出行政行为时的首选。然而，在我国还存在特殊的国情，这样其他规范性文件的发挥空间可能相对来说更大些④。因此，行政机关在遇到某件行政事务的时候，只要按照该机关约定俗成的一套操作规则来进行，并不需要事事都寻求法律上的确证。假使该项行政决定会损害到行政相对人的合法权益，但是由于行政事项的公共性，便会出现每个理性的选择之后的非理性行为，每个人都不愿承担风险，都想“搭便车”[11]，因此，纠正该行政行为的工作便无人愿意承担，这样从另一方面更加强化了该操作规则在行政系统的牢固地位。所以，从这一层面上看，由行政首长来做出最终的决定是适当的。然而，法院系统却出现了另一种画面：在这里更加强调裁判的说理性，任何判断都必须基于法律做出，并且还有着严格的标准。因此，法律是法院的唯一逻辑。然而，规范与事实之间总存在着紧张关系。法官需要直面来源于社会生活中最鲜活的现实，这些现实不像行政事项那样具有构建性，它们更多的是偶然的产物，因此，法官的工作充斥着更多的不可预测性。加之，仅仅对双方当事人的事务进行判断，为了各自的利益任何一方都不可能不重视法官所做出的任何一项决定，哪怕是多么微不足道，这种情形便会对法官的决定产生某种影响。所以，法院系统中的决定依赖于集体的智慧可能会更好些。

三、行政首长负责制的运行环境

结合上面的比较，可以看出行政首长负责制所适应的领域具有以下特点：其一，所处理的事项具有公共性。事项的重要程度以及涉及到的相对人数量的多少，都可以构成事项公共性的判断标准，并且这里的公共性具有直接的社会效应而并非溢出的社会效应；其二，所调整的社会关系具有建构性。这里类似于刑法中的法定犯的概念，也就是说这种社会关系并非出现了人以及形成了人类社会以后便一直长期存在至今的，同时也并非涉及伦理道德的，而是在国家建立之后才逐渐纳入到法律调整范围内的；其三，处理该事项的系统内部具有尊崇权力的传统；其四，实现效益是其中一切行为的目标，并且通常采取的行为模式都依靠提高效率。

关于配合行政首长负责制的相关理念及制度，需要发掘该制度背后的东西。笔者认为，行政系统内部的因素可以表现为以下：第一，行政系统内部具有唯一的权威体系。只有这样行政首长才能够运用手中的行政权对行政决定产生实质性的影响。试想，一旦出现另一套与之并行或者高于行政权的权威体系，行政首长负责制便会成为了徒有虚名的空壳；第二，完善的公务员制度。其实，一切对事务的管理最终都可以归结于对人的管理上来，并且在行政系统中也只有公务员才能够在微观层面上最终实现行政目标。因此，公务员制度的完备至关重要。公务员制度的基本原则可以概括为：公平竞争，择优录取；严格考核，唯才是举；意思自由，政治中立[12]。因此，一套包含公务员的录用、进修、考核、奖惩、晋升以及工资与退休的法律制度是必不可少的。通过行政首长责任的认定，以及对一般公务员的考核、奖惩、晋升等机制的设置等进而影响到行政首长负责制的实现；第三，相对独立的审计监察制度。行政首长负责制中的恫吓机制离不开监督制度的设置，而在行政系统内部就包括审计以及监察制度。而这两套制度得以实现的关键在于如何构建起它们超然的法律地位，在西方国家中，这类机构通常都不隶属于立法、司法、行政机关而独立存在。一旦，它们在组织关系上成为独立的力量，便减少了用公共利益与被监督主体进行交易的必要性。而通过实现该机关的核心目标也就成为该机关能够得到社会认可的关键性环节。这样，构建起独立的审计监察制度，行政首长负责制也就降低了异化的可能性。另外，行政系统之外的因素，主要包括：第一，分权制衡。这种政体是建立在权力分立或者权力分工的基础之上，通过权力来对抗权力的滥用。17世纪英国著名学者洛克，在总结英国资产阶级革命的基础上，为了防止国家成为“掠夺者”最早提出了该原则。他指出：在一切情况和条件下，对于滥用职权的强力的真正纠正方法，就是用强力对付强力[13]。享有权力的机关的内部机制可以遏制权力的滥用，但自我抑制存在天生的缺陷：机关利益可能使一切内部机制变得软弱无力。这样，权力制衡权力为我们提供了一种新的视角。具体到行政首长负责制：立法机关通过执掌行政机关的人事权，司法机关通过司法审查活动判定行政行为的合法性来引导行政首长手中行政权力的良性发展；第二，市场经济。市场经济是与计划经济相对立的一种经济体制，前者几乎是当今所有国家的共同选择。然而，适用何种经济体制会影响到一国的政府职能以及机构设置等方面的问题。市场经济体制要求国家放弃对微观经济活动的直接操纵，释放市场自身的调节机制，调动市场主体的自主性，转而将注意力放在分配公共资源以及提供公共物品上来。若表现在它与政府的关系上，实质就是将权力剔除出经济领域，减少权力寻租的可能性。

四、结 语

从《共同纲领》、1954年《宪法》、1982年《宪法》的文本演变中可简单看出，我国行政首长负责制经历的一系列变化，但现有的法律规定也仅仅“确立”了行政首长负责制，对于该制度的内涵及具体操作层面上的问题几乎完全没有规定；理论界对该问题进行了研究，但更多的是从管理学、政治学等学科角度展开。“相互依存表现为，权利和义务不可能孤立地存在和发展，一方的存在和发展必须以另一方的存在和发展为条件”[14]。当代世界范围内民主法治模式的演进，对行政权行使的各个环节都提出了更高的要求，行政决策的法治化、民主化也是题中应有之义。在我国，根据不同层级政府所统辖范围的差异，可以将其分为:中央政府与地方政府两大类，前者主要是指国务院，后者包括各级地方人民政府。由于其所面对的事务上的差异，以及行政环境上的不同，两者在组织形式以及权力运行模式上会有许多差异。行政首长负责制在本质上是行政权的运行机制问题，剖析行政权的现实属性，为行政首长负责制完善提供理论参考。

注 释：

①在公法范围内，职权通常包含着更广泛的含义：不仅包括法律所赋予的特定权力，还包括相应的责任。因此下文中所提及的职权都是包含职责在内的。

②这里的分工指立法权、司法权、行政权之间的分工。

③笔者认为这些原因更多的是心理性的因素，包括：直接利益受损者的不满情绪；社会公众对违规者的否认感；对于惩罚可以杜绝犯错者再犯并警示潜在犯错者的认同感；以及对国家权力的尊严受到挑战的不安感。

④这实际上就是行政执法中出现的“逆位选择”的问题。

[1]（英）哈耶克 .自由秩序原理（上卷）［M］.北京:生活·读书·新知三联书店，1997.

[2]胡建淼等.行政法学原理［M］.北京:劳动人事出版社，1989.

[3]夏书章.行政管理学［M］.广州:中山大学出版社，1991.

[3]（日）大桥洋一.行政法学的结构性变革［M］.北京:中国人民大学出版社，2008.

[5]黄贤宏.论完善行政首长负责制［J］.中国法学，1999，（3）:98-103.

[6]列宁全集［M］.第30卷.

[7]（日）西尾胜.行政学［M］.北京：中国人民大学出版社，2006.

[8]张友渔.论行政机关的首长负责制［J］.政治与法律,1984，（3）:5-12.

[9]（美）汉密尔顿等.联郑党人文集［M］.北京：商务印书馆,1980.

[10][12]魏永忠.现代行政管理［M］.北京:中国人民公安大学，2005.

[11]辛向阳.三个和尚如何有水吃：50篇经济学小品文［M］.北京:中国经济出版社，2005.

[13]（英）洛克.政府论（下篇）［M］.北京：商务印书馆，1982.

[14]张文显.法学基本范畴研究［M］.北京：中国政法大学出版社，1993.