土地与房子：70年后怎么办？

朱征夫

关于我国房地产的权利归属，法律对房屋和土地做了不同的规定。房主对房屋拥有所有权，对土地只有使用权；房屋建筑有使用寿命，而房屋所有权却无限期；土地所有权属于国家，房主只拥有土地的使用权，而土地使用权又是有限期的。于是就出现了无限期的房屋所有权和有限期的土地使用权之间的矛盾。按现有法律规定，住宅建设用地的使用权以70年为限，那么，70年土地使用权到期以后，土地怎么办？房子怎么办？

关于这个问题，曾经有过“房随地走”和“地随房走”的争论。所谓“房随地走”，就是土地使用权到期以后，能够续期的，房屋归房主继续使用；不能续期的，房屋随土地由国家无偿收回。其法律依据是《城市房地产管理法》第21条：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”，以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条：“土地使用权期满，土地使用权及地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿收回”。这一主张非常令人不安。因为这两份法律文件均出台于上世纪90年代初，均未预见到日后会出现部分区域地价疯涨、房价畸高，老百姓买房不堪重负的局面。如果人们花几十年的积蓄买到了房，又被政府以土地使用權到期为由无偿收回，必会造成社会不公，并可能引发社会动荡。

所谓的“地随房走”，即只要房屋还在，土地使用权就继续存在，使用权到期的应当续期；如果土地使用权到期时房屋已经不存在，则土地使用权不再续期。

不过，有关争论到《物权法》颁布时即告一段落。因为物权法第149条规定，住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。这一规定既没有采取“房随地走”的原则，也没有采取“地随房走”的原则，而是把建设用地分为住宅建设用地使用权和非住宅建设用地使用权，对住宅建设用地使用权，不论地上是否有建筑物，均采用到期后自动续期的办法。问题是，何谓“自动续期”？是否无需提出申请即可续期？是的。要补交出让金吗？难说。

要不要交出让金才是问题的关键。从物权法的立法过程看，“要不要交费”这一问题曾引发激烈争论。草案的第五次审议稿规定：“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期”。接着规定：“建设用地使用权续期后，建设用地使用人应当支付土地费。续期的期限土地使用费支付标准和办法，由国务院规定”。但在最后定稿时，有关支付土地使用费的规定被撤了下来。据说是，立法人员对“自动续期”的规定普遍表示赞成，但对于是否支付土地使用费的问题，由于关系到广大人民群众的切身利益，认为应慎重对待，以不作规定为宜，日后根据情况再作研究。所以，续期是否缴费的问题，并没有定论。

随着时间的推移，许多用于住宅的商品房“年事日高”，原来准备留待将来解决的问题已变得日益迫切，住宅建设用地自动续期时是否缴费的问题，已到了必须明确、不宜再拖的时候了。笔者认为，续期是否缴费，应重点考虑以下因素：

一是法理依据问题。既然《物权法》规定“自动续期”，就应当是无附加条件的，不能设置人为的障碍。如果要补交出让金，而部分业主因不愿补交出让金而无法续期，就不能称之为“自动续期”。也就是说，“免费续期”，实际上是“自动续期”的应有之义。

“免费续期”有先例可循。我国的土地使用权制度主要借鉴香港的土地批租制度。港英政府在1844年以后批租土地的期限均为75年，因承租人抱怨租期太短，1848年开始将土地的批租期限调整到999年，不用补交任何地价。1898年开始取消999年租期的租约，改为75年的租约可再续期75年，并且不增加地价。1984年，为了维护香港在过渡期间的政治和经济稳定，《中英联合声明》规定，1997年7月1日到期的土地契约可以自动延长到2047年。

土地使用期因此延长了50年，那么是否需要缴费？“自动延长”是否有“免费延长”之义？《中英联合声明》附件三《关于土地契约》给出了答案，其第二条规定：“除了短期租约和特殊用途的租约外，已由香港英国政府批出的1997年6月30日以前满期而没有续期权利的土地契约，如承租人愿意，均可续期到不超过2047年6月30日，不补地价”。

二是民众的承受力问题。经济学家在计算合理房价时经常使用“房价收入比”的概念。“房价收入比”，是指住房价格与城市居民家庭年收入之比。按照国际上比较通行的说法，“房价收入比”在三到六倍之间为合理区间，超过这个合理区间，就视为房价偏高或过高。以广州为例，一套市中心的普通三居室面积100平方米，按单价25000元/平方米计算，房价为250万元，假设广州一个中等收入家庭的月工资，即夫妇两人的月工资之和按15000元计算，年收入为18万元，则房价收入比为：250万÷18万=13.89，这意味着一个中等家庭不吃不喝也要积攒近14年才能买房。如果减去日常开支和养育孩子的费用，则至少需要积攒二十年到三十年才能完成购房任务。此后才能从支付房款的经济重压下解放出来，过自己真正想要的生活，可此时青春已经远去，养老的问题又接踵而来。所以人们会无奈地感叹最美好的时光都给了可恶的房子。

那么，如果土地使用权到期又要补交地价是什么概念呢？

国土资源部曾对全国620个房地产项目的地价房价数据进行了调查，发现620个项目的地价占房价的比例平均为23.2%，其中最低比例为5.3%，最高为58.6%。越是在中心城市，地价占房价的比例就越高。如果住宅建设用地使用权到期，要补交地价才能续期的话，即使地价不变（按当时的市场价评估可能更高），那也意味着，一对广州青年夫妇，不仅几乎把自己的一生献给这可恶的房子，他们的子孙还得把自己五到十年的青春献给那该死的地。这会被视为公权再次利用土地对民众进行掠夺，是人们难以接受的。

三是房产税的问题。为了把政府从土地财政当中解救出来，征收房产税是一个不错的选择。这几年房产税的试点之所以饱受诟病，除了立法权限问题和与上位法的关系问题外，还涉及土地使用权的性质问题。如果按房地产的评估价值征税，土地的价值占到了相当的比例。可房主对土地只有使用权，没有所有权。而对于土地使用权，房主已经按照建筑面积分摊了土地出让金，再缴税不合适。但如果换一种思路，在住宅建设用地自动续期时，将批租改为年租，并在税收法定、基本生活费不课税的原则基础上，建立一个将房产税、土地年租金或土地使用费结合起来的综合税种，确定一个充分考虑到居民承受能力的税率，对超出居民基本生活需要的房屋面积进行征收，应当是一个可行的方案。

土地是人类最重要的财产，土地问题历来就是一个政治问题。它集中反映社会正义和人心向背，也能决定政权归属。如果当政者只看到土地上的钱，看不到其中的政治，恐怕只能暂时得到钱，而永远地失去政治。

（作者系第十一、十二届全国政协委员，中华全国律师协会副会长）

原载于《同舟共进》2014年第9期，转载请注明出处