新型城镇化：以精细化管理提升建设发展品质

金风+段羡菊+尚前名

“城市管理工作的水平决定了一个城市的品质，城市不应该是一架‘经济机器，而应该是适合人们居住的家园”。

时任长沙市市长张剑飞2008年说这番话时，关于新型城镇化的话题还没有今天这么惹眼。

如今，由省会城市市长转任湖南省副省长，成为省一级政府平台分工负责城乡建设的领导，张剑飞又有哪些新的思考呢？不久前中央城镇化工作会议期间，《瞭望东方周刊》记者接触到一篇题为《关于新型城镇化建设的若干思考》的文章，作者正是张剑飞。

新型城镇化科学发展的重大里程碑

《瞭望东方周刊》：中央城镇化工作会议就新型城镇化工作作出了战略部署，作为地方政府分管这项工作的领导，你怎样理解这次会议对新一轮的城镇化建设发展的意义？

张剑飞：中央城镇化工作会议是改革开放以来中央召开的第一次关于城镇化工作的专门会议。习总书记在讲话中指出，城镇化是一个历史自然过程，必须从我国仍处在社会主义初级阶段的国情出发，遵循规律，因势利导，使之成为一个顺势而为、水到渠成的过程，明确了新型城镇化发展的目标原则，要求重点推进农业转移人口市民化、提高城镇建设用地利用效率、建立多元可持续的资金保障机制、优化城镇化布局和形态、提高城镇建设水平和加强对城镇化的管理等六项主要任务。就长期以来城镇化建设发展中困扰我们的一些关键问题，如人往哪儿去？钱从哪里来？土地如何管？城市如何建设和管理？等等，指明了方向，必将对我国的新型城镇化建设产生深远影响，具有重大的里程碑意义。

《瞭望东方周刊》：把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展，是这次会议提出的明确要求。近些年来，湖南一直在推进长株潭城市群发展，现在进展怎样，今后如何推进？

张剑飞：城市集群化发展有利于实现资源要素在更大范围内优化配置，是市场在资源配置中起决定性作用的结果。如美国的“五大湖”城市群、德国“莱茵-鲁尔区”城市群，国内的长三角城市群、珠三角城市群和环渤海城市群，都是如此。中央城镇化工作会议要求中西部和东北有条件的地区，依靠市场力量和国家规划引导，逐步发展形成若干城市群，成为带动中西部和东北地区发展的重要增长极，顺应了城市化发展的新趋势。

2007年长株潭城市群获批全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区以来，全面推进基础设施对接、信息资源共享，融城步伐不断加快，还带动了以长株潭城市群为核心的环长株潭城市群发展。2012年，长株潭城市群与环长株潭城市群分别以全省13.3%与45.6%的国土面积，聚集了全省约30%与65%的城镇人口，创造了约42.6%和79.6%的地区生产总值，吸引了73.5%和95.8%的外来投资，在带动全省、辐射中部中发挥了重要作用。

下一步，我们将把长株潭城市群发展放到全国新型城镇化和城市群发展的大局中进行谋划，按照李克强总理在合肥主持召开的全国区域发展与改革座谈会上的要求，用好长江黄金水道，与湖北、江西、安徽等兄弟省持续深化合作，共同建设长江中游城市群，推动梯度开发、开放发展，培育新的增长极。具体地说，要做到“六个坚持”：坚持市场主导和政府引导，坚持以人为本和改善民生，坚持资源节约和环境友好，坚持城乡统筹和区域协调，坚持提升城镇综合承载能力和辐射带动能力，坚持全面发展和可持续发展。

《瞭望东方周刊》：中央城镇化工作会议指出，要保护和弘扬传统优秀文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。湖南是中部大省，三湘四水，自然风光秀丽，人文底蕴深厚，历史遗存众多，在推进新型城镇化进程中，将如何实现城镇化与传承历史文化相结合？

张剑飞：历史文化遗存是祖先留给我们的宝贵财富，保护历史文化遗存就是保护我们的历史记忆。我一直有一个观点，保护和传承历史文化与城镇的发展建设并不矛盾，相反还会互相促进、互相推动。推进新型城镇化不是简单的大拆大建，更不是推倒重来，忽视本地特色，抛弃历史传承，一味贪大求洋和片面追求高楼大厦的城镇化，只会建成一座座同质化的“水泥森林”。

在今后的工作中，我们将坚持“严格保护和合理开发”的原则，把保护和传承历史文化融入新型城镇化建设的始终，引导各地深度挖掘具有地域特色的历史文化内涵，利用深厚的人文底蕴和丰富的文化资源，推进传统文化和现代文化有机融合、创新发展，打造一个个蕴含湖湘气息，独具文化魅力的新型城镇。真正让生活在城市的居民能够“望得见山，看得见水，记得住乡愁”。

更多地发挥专家作用

《瞭望东方周刊》：你有较长时间的国外学习和工作经历，国外在城市化过程中有哪些教训是我们必须汲取的？怎样才能不走这些弯路？有哪些成功的做法和先进的理念值得学习和借鉴？

张剑飞：国外的城镇化经验主要是指欧美国家，他们的城镇化历史比我们长，是渐进式的，对城市的理解也比较深刻。

他们的城市从规划、建设、建筑材料到技术水平都比我们好。比如水泥就是公元300多年在欧洲发明的；他们的建筑大都采用石头加三合土，而我们直到19世纪仍采用砖木结构，耐久性比较差，所以保留下来的不多，不像希腊神庙、罗马斗兽场，都能完好地保存下来。

而且在他们的城镇化过程中，行政色彩弱，更多的是自然规律在起作用，专业人才在起作用，经济规律在起作用。

《瞭望东方周刊》：推进新型城镇化，是一个庞大的系统工程，我们的当务之急是什么？

张剑飞：推进新型城镇化的科学发展，有很多事情要做。当务之急，有两个关键问题要解决：

第一，城镇化建设的人才问题。从欧洲的城邦开始，城镇化到现在已经四五百年了，现代城镇化也已经有二三百年的历史了；而我们国家真正的城镇化也就这二三十年时间，可以说人才奇缺。尽管高校很多，但与快速的城镇化相比，培育的规划、设计、建设人才远远不够，有的一个省会城市，一年的大小建设项目上千个，而真正熟悉城市规划、建筑设计、建设管理的人加起来也就一二百人。endprint

第二，领导应该归位。地方政府要特别注意避免长官意志主导型的城镇化，因为本来专业技术人员就少，如果在实践中还不注意发挥专业技术人员的作用，往往就容易变成领导在那“几纵几横”地指挥，干出一些有悖于自然规律和城镇化发展内在规律的事情。

领导的知识从哪来呢？除了自身的积累，主要就是外出学习考察。要取到真经，就必须认真剖析，透过现象看本质，特别是不能走马观花，停留在导游讲解的水平上，从而避免那些形似而神非、华而不实的东西。比如建成一朵花、一片叶子的造型，或在广场上做出某个形状，等等。其实，一般人的视线等高线只有1.6米（1.8米的人减20厘米），如果前面有棵树，就挡住视线了，哪还看得出造型是什么形状？只有坐上直升机“鸟瞰”才能看见，这种片面追求形式上美观的做法没有多少实际意义。

“大城市病”可以避免

《瞭望东方周刊》：大家都知道大城市都有“病”，在我们的城镇化过程中能规避世界城市这些“大城市病”吗？

张剑飞：“大城市病”是可以规避的，这需要我们充分汲取其他国家城市的教训，尤其是墨西哥等一些城市的教训；但如果我们仍旧走“摊大饼”式扩张的老路，“大城市病”就难以避免。一方面，要按照“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”的要求，引导人口合理有序流动；另一方面，要科学设置城市开发强度，尽快划定每一个城市特别是特大城市的开发边界，城市不是越大越好。

“大城市病”，一般来讲，突出表现在两个方面：第一是交通拥挤，第二是环境污染。

对于城市的环境污染问题，我们要客观看待。为什么大城市的环境污染感觉比别的地方严重呢？

第一，大城市把环境污染量相对集中了。比方说一个1000万人口的城市，就集中了1000万人的消耗和排放；

第二，城市的生活水平是远高于农村的，而生活水平的提高就体现在衣食住行，最后体现在排放上，所以排放就加剧了。如果农村和小城镇的人们生活水平提高了，污染量也将增加。

但是，人口相对集中后，如果我们把环保设施和相应的治理措施跟上去，应该说集中治理的成本比分散到各个县城和乡镇治理的成本要低。因为无论是从工作上的效率，还是从单位设施服务的人口来讲，大城市的效率，都远高于农村。

环境污染的主要问题是我们过去对环境保护和治理重视不够，如果把垃圾处理、污水处理等配套设施跟上去，城市的生态环境是可以改善的。

《瞭望东方周刊》：在“大城市病”中，交通的拥堵是非常有代表性的，有没有破解之道？

张剑飞：解决交通拥堵问题最主要的是规划，特别是用地规划对交通至关重要。在城市规划设计的时候，一定要给公共交通留有足够的空间；一定要提倡混合用地，摒弃过去那种集中建CBD和大规模集中建居民区、居住区的做法。

其实，在上世纪六七十年代，很多单位是“前店后厂”，前面是单位办公楼，后面是宿舍，大家都是骑自行车或走路上班，没有什么交通拥堵问题。随着人口流动性增大，“前店后厂”难以为继了，但是我觉得这种混合用地的理念一定要坚持。

比如，我们正在研究修订城市用地规划---一个地块既有写字楼，也有商场、学校、运动场所、住宅，尽量在片区范围内就能统筹解决工作和生活问题，在比较小的范围（如步行范围）设计所有的服务设施。这样就避免了像北京金融街那样的潮汐式交通。

我觉得没必要把所有的银行集中到一起。为什么？因为人们到银行办事不像逛商店，出了这家进那家。还有就是传统的CBD发展模式值得我们反思，因为CBD都是大房子、高房子、玻璃房，看起来很漂亮，但建设一个CBD带来的影响是深远的。

在做好用地规划的基础上，交通规划对解决“交通拥堵”意义重大，决定了能否适应人口流动量的需要。目前，城市交通规划的前瞻性、系统性不够，利用规划主动作为不够，是导致交通拥堵的重要因素。解决交通拥堵，需要我们提高交通规划的主动性，提升引领功能。不能寄希望于修宽马路，而要充分考虑各类交通衔接、群众出行方便等因素，避免因人口增多后出现交通拥堵现象。比如，拓宽道路交叉口，注重打通城市中的“断头路”，疏通城市支路“毛细血管”，改善“微循环”等，就能系统提高交通通行能力。

还有一个重要的举措就是，上了一定规模的城市要建地铁，这要作为战略性问题考虑。地铁在能耗和安全性能上有明显优势，也没有平面交通那样多的冲突，而且准点、运量大，是很好的交通组织方式。

但建地铁必须解决思路上的问题。一个城市在刚开始建地铁时，往往第一条地铁要建成标志性的，车站标准很豪华，很大很宽敞，建一个地铁站要花两三亿元；而投资是一定的，站点的规划就只好少一点，这样老百姓就不方便了。巴黎、纽约的街上走两三百米就有地铁站。他们的站台很窄，成本较低，这样就可以多设站点，使用起来很方便。长沙的第一条地铁是1.1公里一个站，这样最远走550米就能到达地铁站。我认为间距还是大了，还可以更小一点。

以经济杠杆治理城市交通拥堵

《瞭望东方周刊》：你在长沙市工作期间，虽然城市车辆以每年20万辆左右的速度迅猛增加，但市民对交通拥堵治理的效果较为认可，有什么心得可以分享？

张剑飞：这几年长沙通过不断改善基础设施、打通微循环等办法来治理交通拥堵问题，没有大拆大建，机动车从50万辆增加到150多万辆，尽管有很多不尽如人意的地方，但交通没有明显恶化。这对一个省会城市来说，是比较难得的。

实际上，长沙的城市交通拥堵治理，主要是发挥了专业技术人员的聪明才智。比如修隧道，一般的做法就是像一根扁担，两边接通就可以了，但是这样做，不是隧道的通行能力不饱和，就是两头容易堵死。因为隧道里没有红绿灯，4个车道相当于外面有红绿灯的8个车道，出了隧道口就得把原来的路堵死。所以，长沙的隧道都是多进出口设计，这样就提前把车流疏散了。

交通学上有一个“交通网络平衡第一原理”，就是在一个拥挤的城市里面，无论你走哪条路，最终综合成本（时间成本、运行成本）都差不多。

为什么？因为哪条路成本低，大家都会优先选择，最后都堵在那，就跟其他地方差不多。即使你修一条特别宽、特别好的路，也可能造成很多人为了走这条路而绕道---增加无效的行驶里程。比如，从甲地到乙地直行距离是10公里，结果绕行，走了16公里，有6公里就是无效行驶，还增加了6公里的拥挤。路网规划必须考虑这些东西。

《瞭望东方周刊》：现在的城市交通拥堵越来越严重，你觉得应怎么调整效果较好？

张剑飞：解决交通问题有两个要素，即需求和供给。供给就是多修路，需求就是需求控制。怎样抑制需求？我觉得，不宜通过限号等办法来限制对私家车的拥有，毕竟家家拥有小汽车是老百姓的一个梦。无论是对个人心理还是从周末的出行方便上来讲，小汽车对人的生活还是有实质性的改善，毕竟它比任何交通工具都舒服。用行政命令禁止小汽车，既不人性化，也不现实。

最好的办法就是采用经济杠杆手段，通过价格机制增加小汽车的使用成本，降低小汽车的使用率；并将得到的这部分增值收益用于补充公共交通发展。比如，汽油在欧洲一直很贵，差不多比美国贵一倍，所以都是些小排量的汽车。我建议国家可以进一步加大燃油税征收，包括北京开征拥堵费，我认为也是一个很好的探索。收费不是目的，而是为了调剂需求。endprint