破解地方债，怎么做

本刊评论员

近期陆续召开的地方两会上，约束、防范和化解地方债务风险，成为许多地方政府工作报告的重点内容之一。

审计署2013年年末发布的全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，五级政府负有偿还责任的债务总额为20.7万亿元。这比此前一些国际投行及评级机构估算的规模要低得多，平息了不靠谱的炒作。同时，从负债率、政府外债占GDP比率、债务率及逾期债务率等指标来看，中国政府性债务均处于国际通行的控制标准参考值范围之内。

债务审计就像体检。从“体检”结果来看，虽然目前各项指标多在正常值范围以内，但一些苗头性、倾向性的隐患如不重视并及时排除，经济系统的健康可能因为债务隐患的突然爆发而出现逆转。

对这次审计暴露出的地方政府债务隐忧，我们没有理由不予以高度重视。

首先是地方政府债务占比偏高。负有偿还责任的债务中，中央政府债务占比为52.6%，地方政府债务占比近半。而西方各国中央政府债务一般占据全部政府债务的大部分。例如，2011年德国中央政府债务占全部政府债务的比例为63.6%，法国为81.8%，英国为95.5%。

中央政府具有更高的财政能力及财政自由度，有助于控制政府债务风险向经济系统扩散。而地方政府负债偏高，一旦出现问题，统筹防控债务危机扩散的难度更大。

其次，地方政府债务增长过快，一些地方债务负担过重，偿还压力较大。审计结果表明，2010年底到2013年6月期间，省、市、县三级政府债务余额增加3.87万亿元，年均增长19.97%，其中县级政府年增长率甚至高达26.59%，不仅远远超出了同期中国GDP增长的速度，甚至也超过了同期财政收入的增长率。

第三，土地财政问题与地方政府债务问题交织，可能引发系统性风险。审计公告显示，从已支出的债务资金投向来看，有86.77%用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、农林水利等领域，这些领域涉及的土地出让金收入，成为政府性债务的重要支撑和底气来源。

在市场向好、房地价攀升预期强烈的背景之下，这些资产（例如因土地收储举债而积累的土地储备资产等）固然是作为可靠偿债保障的优质资产，但一旦出现日本上世纪80年代末那样的土地神话破灭的情况，价格上升预期就会逆转，地方政府债务状况将急剧恶化，所谓的优质资产价值将大幅缩水，甚至诱发地方政府破产。

此外，还要严防金融部门成为扩大债务风险的助推器。

从资金来源看，目前地方性债务融资的第一大渠道是银行。银行面对地方政府长期以来的“权威”与“信誉”，也往往倾向于低估向地方融资平台提供资金的风险，甚至弱化审批，放松尽职调查等方面的要求。这反过来又会激励融资平台过度承担风险而扩大融资规模。一旦风险点被引爆，将迅速传导到金融领域，进而通过金融渠道，也许会将地方性风险放大为全面的危机。

因此，防范和应对债务风险不能依靠临阵磨枪，只能未雨绸缪。应致力于将隐性债务显性化，同时推广市政债，避免地方债务风险上解和蔓延。从发债体制改革、地方政府职能转换等方面入手，加强对政府债务状况的考核，强化任期内举债情况的考核、审计和责任追究，建立长效解决问题机制。这理应是从根本上打破原有政府治理与政绩确定规则，进行真正的进取性改革和制度创新。endprint