我国地方政府间关系构建的协同学思考

高轩



我国地方政府间关系构建的协同学思考

高轩

（淮北师范大学 政法学院，安徽 淮北 235000）

新中国成立以来，我国地方政府间关系经历了从彼此孤立、相互阻隔到竞争与合作并存的过程。然而，目前各地方政府在竞争与合作中存在较多问题。协同学中蕴含着系统内各子系统相互协调合作，使系统呈现有序状态，实现系统协同效应的思想，这对优化地方政府间关系具有重要参考价值。将协同思想引入地方政府间关系构建之中具有可行性和必要性。以协同学为理论指导，我国地方政府间关系的目标是协同合作。我国地方政府实现协同合作的基础是自组织（性）。我国地方政府实现协同合作的关键是确定并以相关变量尤其序参量为依据，适时在临界点上推进地方政府间关系的相变。

协同学；政府间关系；地方政府合作；组织；自组织

政府间关系包括纵向和横向政府之间的关系，其形式多种多样。本文地方政府间关系主要指横向上互相没有隶属关系的政府间的关系。理顺地方政府间关系，加强地方政府间（横向）合作是当今我国行政学界研究的热点问题，更是我国经济社会一体化发展和区域公共事务日益增多的客观要求。

一、我国地方政府间关系的演变

(一) 中央高度集权体制下地方政府间关系的阻隔

自从新中国成立以来，我国中央与地方之间的关系虽然经历着“集权—分权—再集权—再分权”的循环，但总体上来看仍然是中央高度集权的格局。在中央高度集权体制下，地方政府既没有强烈意向也没有巨大能力发展横向联系，因此地方政府之间彼此孤立，相互阻隔。

1. 地方政府因缺乏自主和利益意识，无意发展横向联系而相互阻隔

在传统中央高度集权体制下，中央政府是全国唯一的权力与利益主体，地方政府只是全国行政等级中的一级组织，完全隶属于中央政府，是中央政府的附庸，没有自己独立的利益需求。再由于传统体制下国家利益至上和集体主义的意识形态的教化作用，使得地方政府严重缺乏自主意识和利益意识，无论任何事情，地方政府都处于被动地位，消极等待中央政府的赏赐，没有任何主动性和积极性。“地方政府完全服从中央的计划和安排，地方政府的管理地位受排挤，地方政府所表达的地方利益被压制，这就使得地方政府间扩展横向联系的基础薄弱，动机和利益要求缺乏，合作的机制难以形成。”[1]315

2. 地方政府因缺乏必要的资源要素，没有能力发展横向联系而相互阻隔

地方政府缺乏必要的资源要素主要表现在两个方面。一方面，中央高度集权，使得经济社会发展所需的各种物力、财力等主要资源控制在中央政府手中，地方政府所掌握的资源非常有限。没有这些物质基础，地方政府间的联系和合作也就无法展开。另一方面，计划经济体制下，中央高度集权的管理模式主要体现为“条条专政”：中央政府对资源的控制实际上是由中央各部门掌握。中央各部门为了巩固扩大本部门的利益和权力，要求地方各级政府对口设置‍①，而地方政府也愿意设置与中央政府各部门对口的部门‍②。这样地方政府作为一个合作系统，实际上被从上向下的各部门所分解，地方政府不再是一个统一的整体，各种资源垂直分配到各地方政府后仍然掌握在地方政府各部门手中，无法横向和自由流动，这就导致了地方政府的整体行为和发展规划形不成，地方政府间的横向关系也就无从谈起。

(二) 改革开放后地方政府间竞争与合作并存

1. 地方政府间的无序竞争

改革开放初期的放权让利改革赋予了地方政府更多的自主权，唤醒了地方政府的自主意识和利益意识。“地方政府作为区域的一级机构，既是地区经济活动的主体，负有发展本地区经济的责任，又是局部利益的支配者，有着本区域所要追求的利益目标以及本地区发展的价值取向。”[2]116在走出相互隔绝局面，加强相互联系的同时，地方政府之间更多地陷入了以获取区域利益最大化为目的的恶性、无序竞争之中。20世纪80年代到90年代初期，过于强调地方利益的各种地方保护主义抬头，愈演愈烈，地区间的重复建设、市场封锁、原料与政策大战等现象层出不穷。

2. 中央推动下的地方横向合作

在中央政府的推动下，地方政府间横向合作尤其是横向经济合作得到很大程度的发展。20世纪80年代，国务院接连发布了《关于推动经济联合的暂行的规定》《关于推动经济联合的决定》《中共中央关于经济体制改革的决定》等，明确要求国内各地区要扬长避短，发挥优势，保护竞争，促进联合；明确指出国内各地区之间要打破封锁，打开门户，按照扬长避短、形式多样、互惠互利、共同发展的原则，大力促进横向经济联合。在中央政府政策的推动下，到20世纪80年代末，大批形式多样的地方政府间横向联合的组织也逐步建立起来。党的十四大之后，为了适应社会主义市场经济的发展，中央适时制定政策，继续完善和发展区域合作。1996年，八届全国人大第四次会议提出在全国建立七个跨省、区、市经济区域：长江三角洲及沿江地区，环渤海地区，东南沿海区，西南和华南部分省区，东北地区，中部五省地区，西北地区。1999年国务院做出了实施西部大开发战略部署[3]。进入新世纪，在科学发展观的指导下，一方面，新的区域合作形式逐步出现，如上海浦东新区、天津滨海新区等综合配套改革实验区；另一方面，原来的政府间合作进一步升级，区域一体化，成为国家和区域内各地政府的共识，大融合的态势已经全面展开。2008年国务院先后通过了《进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》和《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008―2020）》，明确提出“一体化发展”“加快推进区域一体化进程”。

二、协同学及其与地方政府间合作的契合性

(一) 协同学的基本内涵

协同学是20世纪70年代以来在多学科研究基础上逐渐形成、发展起来的一门新兴的横跨自然科学和社会科学的交叉横断学科。原联邦德国斯图加特大学教授、著名的物理学家赫尔曼·哈肯在研究激光现象时候发现，激光的产生，是由大量原子在远离平衡条件下受激辐射相互协同、组织而集体放光的结果，是一种新的高度有序的状态。激光的这种自组织现象，就像原子在指挥员统一指挥下所进行的一曲大合唱。哈肯把激光研究理论中的概念方法运用到对其他自然现象和社会现象的分析中，发现其他自然系统和社会系统内各部分之间存在相互竞争和协同的特性，也都存在从无序到有序的相变过程。透过纷繁复杂的自然现象和社会现象，哈肯逐渐认识到了这其中所隐藏的本质：任何复杂系统既有独立的运动，又有相互影响的整体运动。当系统内各子系统独立运动占主导地位时，系统呈现为无规则的无序运动；当各子系统相互协调，相互影响，整体运动占主导地位时，系统呈现为有规律的有序运动状态。系统无论是有序还是无序状态，都是多种因素共同作用的结果。哈肯因此称他的新理论为“协同学”，即“协同合作之学”。

协同学的内涵主要涉及以下几个方面：

1. 协同论是一种系统理论

作为一种复杂理论，协同学把一切研究对象都看成是由组元、部分或者子系统构成的性质各异的系统，也就是说协同论的出发点就是系统。系统无处不在，任何要素脱离一个系统就必定会落入另一个系统。系统是复杂的、多层次的，任何事务自身不仅仅是一个系统，而且肯定也会属于另一个系统，是另一个系统的子系统。

2. 协同学主要旨在描述系统在相关变量的影响下的状态转换过程

协同学理论主要研究一个开放系统无序状态和有序状态相互演化的原因及过程。无序与有序的转换是系统能量达到一定阈值而产生的不同结果。系统这种无序与有序的转换点就被称为临界点。在系统走向临界点的过程中，有两类变量共同影响着系统状态的转换：一类是快变量‍③，它阻力大、衰减快，代表系统的稳定模，在系统中，快变量是大量的，但它们对系统不起主导作用。另一类是慢变量‍④，它在接近临界点时不是迅速衰减，而是缓慢增长，代表不稳定模，在系统中慢变量是少数的，但它们对系统的运动起支配作用。慢变量主要描述了系统的有序程度，所以又称为序参量。

3. 协同效应或整体效应是协同的最终结果

“系统在宏观上的性质和变化特征，是由子系统之间的不同的关联和协同方式所决定的。”[4]2系统是开放的，子系统彼此之间会通过物质、能量或信息交换等方式相互作用，通过微观尺度上子系统之间的相互作用与协作竞争，整个系统将产生协同效应，最终形成宏观尺度上的微观子系统层次所不具备的全新性质，从而达到1+1＞2的效果。

4. 自组织是系统呈现协同效应的根本动力

所谓自组织，是指无须外界的全面控制和特定干预，按照某种相互默契的规则，自行组织，自行创生，自行演化，自主地从无序走向有序，由低序走向高序，形成有序结构的组织。“如果系统在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，没有外界的特定干预，我们便说系统是自组织的。这里的‘特定’一词是指，那种结构和功能并非外界强加给系统的，而且外界是以非特定的方式作用于系统的。”[5]29自组织与组织相对应，所谓组织，是指不能自行组织，不能自行创生，不能自行演化，不能自主地从无序走向有序，而只能依靠外界的特定指令来推动并向有序演化，从而被动地从无序走向有序的系统。对于二者，哈肯曾举例说明，“一个工人集体，如果每个工人按照经理发出的外部指令以一定的方式活动时，那么我们就称他为组织，或更准确地讲，它有组织的功能。”“如果不存在给出的外部指令，而工人们能够按照互相默契的某种规则，各尽其责而协调地工作，我们就称为自组织。”[6]155

(二) 协同学与地方政府间关系构建的契合性

1. 协同学引入地方政府间关系构建的可行性

首先，协同学思想具有普遍性。协同学作为一门科学和理论最初来源于对物理学中激光现象的研究，但哈肯从激光理论拓展到其他自然现象乃至社会领域中的许多变化过程，发现了不同科学中“互不相干现象之间的相互一致点”，发现了矛盾特殊性中所隐藏的普遍性，抓住了矛盾个性中所体现的共性。协同学属于自组织理论的范畴，其使命并不仅仅是发现自然界中的一般规律，而且还在于给无生命自然界与有生命自然界架起了一道桥梁。此外协同学的普遍性还体现在它在当今世界所能应用的范围和领域上，经济学、管理学、社会学等都将协同学引入本学科研究中并且产生了很多成果。协同学所发现规律的普遍性和广泛适用性给我们研究地方政府间关系提供了新的思维模式与理论视角。

其次，地方政府是一个复杂的开放系统。从地方组织机构上看，当今世界无论是联邦制国家还是单一制国家，地方政府都是由至少两个层级的众多政府组成的系统。比如，当今我国政府是一个名副其实的巨系统。地方政府由省、市、县和镇等四级几千个政府组成。此外随着市场经济的发展和地方自主权的扩大，政府之间也逐步走出了传统体制下相互隔绝、相互孤立的状态，政府之间进行了更多的沟通交流，政府系统已变成不断与环境进行物质、能量、信息交换的开放系统。

2. 协同学引入处理地方政府间关系的必要性

首先，任何组织要发挥所承担的社会功能，组织内各要素或子系统协同最为关键。如果一个组织系统内部各子系统之间相互协调配合，围绕共同目标齐心协力地运作，就能化解子系统之间甚至是相互抵触的子系统之间的矛盾和冲突，使组织结构从无序走向有序，从而产生1+1＞2的协同效应。反之，如果一个组织系统内部各子系统之间互相掣肘，冲突摩擦不断，就会使得整个管理系统内部内耗增加，不仅使各子系统难以发挥原有的功能，而且整个系统也会陷于混沌无序的状态，无法形成合力，整体效应和功能也就无从谈起。地方政府作为一个巨系统，要形成合力也必须走“协同发展”的道路。

其次，区域公共事务在治理中存在“公用地悲剧”。随着我国中央与地方权力的调整，市场化改革的逐步深入以及风险社会的来临，现阶段我国产生了大量具有复杂性、极强关联性、不确定性的区域性公共事务。这些区域公共事务已经突破了传统单个政府的界限，一个政府去解决就显得捉襟见肘、力不从心。而当前我国地方政府在处理这些区域公共事务时往往都盲目地从自身利益出发，大搞地方保护主义，相互封锁，造成了比较严重的区域公共事务治理中的“公用地悲剧”，如非典疫情的前期蔓延，一些江河湖泊的污染等。避免这样的悲剧迫切需要政府之间相互配合、相互协同。

三、地方政府间关系构建的协同学阐释

(一) 我国地方政府间关系的目标：协同合作

本文旨在将协同学的相关思想引入地方政府间关系构建之中，透过纷繁复杂的现象，试图把握地方政府间关系的某些规律性东西，为正确处理地方政府间关系提供理论指导。出于这样一个目的，我们认为我国地方政府间关系的目标是协同合作。与传统意义上的协调、协作、合作等概念相比，协同合作不仅具有传统概念的含义，更体现着一种更高级、更具有层次和深度的新型合作模式。在这种模式中，合作的主体不分彼此，你中有我，我中有你，没有固定的边界；合作的主体一损俱损，一荣俱荣，利益共享，风险共担；合作的目标是通过地方政府结构和功能的耦合实现地方政府系统的宏观性结构和整体性功能。

(二) 我国地方政府实现协同合作的基础：自组织（性）

协同论认为，自组织（性）是一个系统的内在生命力，是系统从不平衡状态恢复到平衡状态的主要原因，是系统从无序状态转变到有序状态并产生协同效应的根本动力。政府虽然是人为构建起来的他组织系统，但他组织运动必须建立在自组织运动的基础之上，必须以充分认识、遵循、利用他组织系统中的自组织（性）规律为前提。哈肯在将协同理论应用到社会科学领域中时就主张要建立自组织和（控制的）组织之间的合作。这告诉我们研究政府协同问题时，要在发挥政府自身自组织（性）基础性作用的前提下，通过借助（控制的）组织‍⑤的力量，二者相互协助，合力使政府系统走向协同。目前，我国地方政府间横行关系已经远远走出了阻隔封闭的状态，横向合作也开展得如火如荼，存在的主要问题是我国大多数横向合作都是在中央政府推动下完成的，合作中很多问题的解决也都需要中央政府或者上级政府的参与、仲裁，这与协同学中主张发挥自组织（性）的基础作用背道而驰。运用协同学在处理地方政府横向间关系时，首先应当考虑发挥地方政府的积极性、主动性，由地方政府之间自主协商来确定自己的体制安排。当然必要的时候上级政府可以适当参与，通过借助于其强制力来构建新的制度模式。此外“‘政府间’（intergovernmental）这一术语有了新的内涵，不仅包括联邦政府―州政府、州政府―地方政府以及地方政府间的关系，还包括政府与准政府之间的关系，以及政府与政府以外的组织间种契约的、管制的、援助的、互惠的互动关系。”[7]1因此，提高政府的自组织性，推进政府间协同合作，还意味着要充分利用市场、企业、公民社团、非政府组织、公民个人等主体，发挥他们在促进地方政府间协同合作中的润滑剂和催化剂的作用。

(三) 我国地方政府实现协同合作的关键：相关变量尤其是序参量的确定

运用协同学理论研究、描述地方政府间关系的变化，关键是要找到影响地方政府协同合作的序参量。地方政府间无序与有序状态的变换并不是杂乱无章的，而是在众多因素的共同作用下实现的。影响地方政府间关系发生相变的变量有很多，其中行政体制作为序参量，是影响地方政府间关系由一种状态转化为另一种状态的主导性变量，是描述地方政府间关系宏观有序度的主要参量。行政体制主要是指反映政府内部各部分、各要素之间相互关系的权力划分、组织结构、利益分配等模式。例如在权力划分方式选择上，中央集权体制一般来说有利于政令统一，集中协调，有利于保持政府组织系统的整体性、统一性，但严格的中央集权体制是建立在限制地方灵活性，挫伤地方积极性基础之上的，这种协同结构并不是真正意义上的协同结构，并且最终会使政府组织丧失活力，走向紊乱和无序。分权制可以提高地方的积极性，因地制宜地处理地方事务。但如果分权不当，就会导致本位主义，各自为政，国家失控，损害国家的统一性和完整性。地方政府相互冲突，相互对立，也就自然实现不了协同论中强调的各子系统相互联系、相互制约下的系统的整体性。集权制和分权制都有可能影响地方政府间关系的协同。要实现政府间关系的协同就要找到集权和分权的结合点，实行集权和分权平衡的行政体制。在组织结构和利益分配方面，随着影响政府间关联度与依赖度的区域公共事务和公共问题的日益增加，建立何种形式的组织结构来回应这些问题，对于实现政府间关系的相变，起着至关重要的作用。例如随着我国市场化进程的加快，经济不断突破刚性的行政区域，导致了刚性的“行政区经济”束缚“经济区经济”的现象，行政区之间也因此矛盾重重。在这样一个临界点上，如果适时合理地进行行政区划调整，建立新形式的区域组织结构就能适应地方政府间关系的涨落，使刚性行政区域尽量与经济区相统一，适时加速地方政府间的协同合作。反之，就无法在地方政府间关系变化的临界点上把握地方政府协同合作的最佳时节。

此外，政府利益、行政文化、资源禀赋、信息沟通方式、公共事务的关联性与复杂性等，也是影响地方政府关系能够走向协同的变量。地方政府都是地方利益的积极追求者。利益共识是地方政府进行协同合作的根本动因。地方政府之间能否形成利益共同体，能否防止一味最大化获得自身利益，根本上决定着地方政府间合作的可能和深度。行政文化是政府系统的灵魂，很大程度上影响着政府行为方式。地方政府树立整体观念、系统观念、大局观念、共赢观念等行政文化，对于政府树立正确的行为方式，及时实现地方政府间协同合作关系的相变，具有重要意义。双方都有依赖对方的资源才可能实现双方的合作，因此各地方政府能否从本地区条件出发，从区域合作的大环境出发，找到自己在地方政府关系网络中特有的资源和特色，是地方政府协同合作的客观基础。如果地方政府在区域发展中亦步亦趋，相关资源、结构雷同重复，就可能造成相互之间的恶性竞争，府际合作无从谈起。我国目前很多区域合作进程难以深化的主要原因，就在于地方政府没有从区域战略高度来考虑区域和单个政府的统一的可持续发展问题，而只是按照自身的目前逻辑进行重复和雷同建设。及时有效的信息沟通是地方政府间进行协同合作的前提。如果地方政府之间能够构建形式多样的信息沟通网络，如联席会议制度、定期会晤制度、电子政务体系等，就能够加强相互之间的信息交流，切实熟悉相互的需求，避免因信息沟通补偿造成的误会与隔阂，从而为彼此合作提供良好的前提条件。

总之，地方政府间协同合作是行政体制‍⑥和政府利益、行政文化、资源禀赋等相关变量相互作用、相互影响的结果。只要在地方政府关系涨落的临界点上适时把握这些影响要素，就能加速地方政府间关系的相变过程，不断提高地方政府协同合作的水平。

注释：

① 部门是否设置以及设置的数量实际上意味着本部门编制、经费、物资等利益分配的多寡。

② 部门的设立意味着能够得到上级部门资源的分配。

③ 即快参量。

④ 即慢参量。

⑤ 或称他组织。

⑥ 序参量。

[1]林尚立．国内政府间关系[M]．杭州：浙江人民出版社，1998．

[2]王川兰．竞争与依存中的区域合作行政——基于长江三角洲都市圈的实证研究[M]．上海：复旦大学出版社，2008．

[3]杨小云．新中国建立以来中国共产党处理中央与地方关系的历史经验[J]．政治学研究，2001(2)．

[4]郭治安．协同学入门[M]．成都：四川人民出版社，1988．

[5][德]赫尔曼·哈肯．信息与自组织：复杂系统的宏观方法[M]．郭治安，译．成都：四川教育出版社，1988．

[6][德]赫尔曼·哈肯．协同学导论[M]．张纪岳，郭治安，译．西安：西北大学出版社，1981．

[7][美]罗伯特·阿格拉诺夫，迈克尔·麦圭尔．协作性公共管理：地方政府新战略[M]．万鹏飞，等译．北京：北京大学出版社，2007.

〔责任编辑 叶厚隽〕

The Thoughts of Relations -Building among Local Governments in the Light of Synergetics

GAO Xuan

(Huaibei Normal University, Huaibei Anhui 235000, China)

Since the founding of new China, the relations among local governments have changed from isolation, mutual barrier to the coexistence of competition and cooperation. Synergetics claims that each subsystem in a system can make the system present orderly status and achieve the overall effect of system by coordination and cooperation with each other, which has important value to optimize the relationship among local governments. It is necessary and possible to introduce synergetis into the relation-construction of local governments. According to Synergetics, the objective of relation-building among the local governments is synergy and cooperation, which is based on self-organization. The key to achieve synergy and cooperation is the confirmation of variables and parameter (dominating variable) and promoting the phase of the relation among local governments at the critical point.

synergetics; the relations among governments; the cooperation among local governments; organization; self- organization

安徽省2013年高校优秀青年人才基金重点项目（600784#）；2013年教育部人文社会科学规划项目（13YJA710061）

高轩（1982―），男，山东泰安人，讲师，博士。

2013-11-13

D035.1

A

1006−5261(2014)03−0037−05