乡村治理劣化对新时期扶贫开发的影响及对策研究

2014-02-11温铁军

探索 2014年5期

关键词：精英农户社区

杨帅,温铁军

(中国人民大学,北京 100872)

一、从乡村治理角度思考扶贫开发问题

(一)新时期扶贫开发内涵的转变

当前,许多研究都指出农村留守群体及从事农业的劳动力呈现出严重的女性化和老龄化的趋向[1]。在农村劳动力结构和社会结构发生改变的背景下,中国农村的贫困已呈现出新的格局,其致贫机制和反贫困内涵都发生了重要变化。

一方面,因青壮年劳动力长达20年大量从农村流向城市,留守农村的老人和妇女群体自我发展能力不足,依靠自己的劳动收益维生已有困难,家庭生计越来越要靠外部的现金流入才能维持,这使得贫困农民生计现金化程度提高,进而必然带来贫困标准的提高。

另一方面,与一般发展中国家(如印度等)普遍因农业人口占比过高导致高贫困率不同、与高城市化率(如巴西等)的发展中国家“空间平移、集中贫困”的非农化贫困也不同[2],中国恰恰是由于农业劳动力大量外流推高了农业劳动投入的机会成本,进而导致农业领域优质劳动投入不足、留守群体人力资本存量过低难以符合外部资本投资获益需求而陷入发展困境。

(二)扶贫开发新格局对改善乡村治理的需求

在发展中国家的反贫困领域呈现的一个普遍规律是:在资本要素极度稀缺的压力下,以经济增长为主要目标的政府会内在地具有“亲资本(procapital)”的政策导向。只有当资本不再属于稀缺要素、政府债务压力下降的环境下,发展中国家的政府才可能有条件真正贯彻“亲贫穷(pro-poor)”政策。

1980年代农村改革之后一段时间,中国在反贫困领域取得世界公认的重要成就,主要在于完成工业化原始积累之后国家减少从农业提取“剪刀差”收益[3],并在“家庭联产承包责任制”之后恢复了传统的小农经济和村社自治制度,其制度收益迅速在农村释放,从而为农村告别普遍贫困奠定了基础。到1990年代,政府的反贫困战略也是“创造增长极”和“产业扶贫”,体现的仍然是政府试图在资本极度稀缺的贫困地区形成产业资本的政策导向。直到上世纪末,中国经济才初步表现出经典理论意义的资本过剩[4]。在此背景下,扶贫政策才随之调整为具有普惠性的“整村推进”和国际通行的瞄准贫困。此时,国家也全面启动了“新农村建设”的国家战略,并在2006年彻底免除农业税的同时,出台了一系列加强农村基本建设和社会福利的惠农政策;此后连续4年对农村投资总规模超过2万亿元,部分地带动了农民在地化的非农就业。2007年以来,则更加强调农业的生态环保、社会文化等非经济功能,并且在2008年明确提出了“资源节约型、环境友好型农业”的可持续发展目标。

于是,扶贫开发政策在经历了80年代依靠制度性变革和国家经济发展而大规模减缓贫困的阶段、90年代以区域瞄准为主的开发式扶贫阶段、新世纪后的以贫困村为单位瞄准的阶段后,当前也需要相应地将瞄准目标下移到农村以留守的老人和妇女为主的弱势群体;与此对应,反贫困的内涵也需从单一的促进贫困人口收入增长,转向满足弱势群体维持基本生计和农业、农村可持续发展的需求。

这就对新时期扶贫开发带来了新的挑战:一方面,在这种情况下,无论是留守于农村的老人和妇女,还是劳动力价值已遭受了“多阶剥夺”回到乡村的第一代农民工[5],他们的人力资源存量都相对较低,很难符合产业资本的投资获益需求,也难以符合奉行单一GDP增长且仍面临资本稀缺困境的地方政府的发展需求。因而,只有在具有更多社会文化内涵的领域,其残存的人力资源才有可能进行综合开发转化成多功能、多元化的社会资本。但在治理结构趋于劣化的乡村社会中,社会资本却难以形成。另一方面,在经历了长期的去组织化后,由于乡村内部缺乏有效的组织对接,政府扶贫资源在向农村传递过程中普遍会遇到交易费用过大的问题,使得资源传递的公平性和效率性都难以保证。此外,对于留守群体而言,除了维持基本生计的需求外,其养老、安全、娱乐等方面的需求也相对更加强烈。因此,扶贫开发的关注点也需要从单一的经济收入的提高,转向满足弱势群体的社会、文化需求的发展目标上来。

所有这些问题,都将我们对于当前农村扶贫开发的思考,转向改善乡村治理上来。

二、乡村治理劣化对新时期扶贫开发的影响

乡村治理劣化对扶贫开发的影响体现在三个方面:一方面,缺乏良好的治理很难保证弱势群体的参与和受益,资源传递的公平性难以保证;另一方面,乡村组织基础弱化,使得项目成本高、资源动员困难,扶贫工作推进的效率大大降低;更为重要的是,在原子化的分散状态下,本来就面临物质资本和人力资本双重缺乏的贫困弱势群体也难以形成社会资本,没有了进行资本积累的基础,从而陷入排斥性发展的困境。

(一)“精英俘获”与弱势群体受排斥

“精英俘获”是当前乡村在对接外部资源时普遍发生的现象,它是影响扶贫资源公平传递的一个最重要原因[6]。在村庄原子化的状态下,无论是政府资源还是外部产业资本都面临着与大量分散农户间交易费用过高的问题,往往由乡村社会中的政治或经济精英来代表乡村社会与其对接,以内部化节约交易成本。本来,乡土社会历来就是精英政治,但是在经过了长期的演变后,乡村的良性治理生态受到破坏,社区精英的行为选择越来越偏离社区整体利益。这是长期制度变迁的一种结果。1980年代土地分户经营后,乡村两级行政组织客观上不再拥有维持自我运行的财产基础,于是各地财政部门纷纷“放权甩包袱”。当宏观环境严峻时,城市经济危机的制度成本向“三农”领域传导和转嫁,引发农村经济关系紧张,演变出历史上曾经普遍发生、当代也有发生且在泛滥中的“劣绅”驱逐良绅,进而形成对乡村治理所依存的社会生态的破坏[7]。

这在微观层面也得到了个案的支持。例如,本文作者在调研中发现,某些村庄在1990年代中后期税费征收任务加重时,那些手段强硬能完成征收上缴任务的村干部应运登台,传统的依靠“对下负责”来维系社区治理的乡土精英逐渐被取代,村庄治理逐渐劣化。而当国家取消农村税费并大规模向农村反哺资源时,农村体制内外精英率先求偿、优先受益的利益要求,往往会演变成乡村中争夺外部注入资源的矛盾冲突。于是,当有外部资源注入时,一方面需要以这些精英作为代理来承接;另一方面,乡村内部则出现大部分收益都被大农户和精英占有的大户治理、“大农吃小农”型的合作。在乡村社会普遍出现“精英俘获”侵蚀公共利益的问题。

另一方面,随着乡村精英从“保护型”向“营利型”角色转变[8],可能照顾到社区内部弱势群体的良绅治理机制也遭到破坏,往往导致弱势群体遭受排斥。

在乡土社会中,在血缘地缘基础上聚落而成的小农村社是一个相对封闭的“利益共同体”[9],成员间有共同认同的文化伦理体系,社区精英是社区共同利益的代理者,在保护社区的过程中实现自身的利益,其权威来自于个人经验和社区舆论赋予的威望[10],对弱势者的保护和照顾往往成为精英个人威望增长的一种有效手段。在这种治理状况中,弱势者通常是受到精英的保护的。但从近现代以来,国家行政权力日益向乡村社区渗透挤压[11],加之市场消费主义价值观的影响,乡土社会的文化价值体系和社会网络逐渐退化,成员间的联系逐渐物质化、利益化。在这种治理生态中,已经蜕变为“谋利型”角色的社区精英,其行为逐渐疏离社区公共利益,并趋向于满足那些具有强势话语群体的利益,弱势群体的利益难以得到关照。同时,占人口多数的普通农户对于弱势群体也趋向于排斥而不是保护。

于是,当扶贫资源到达行政村后,无论是依靠精英操控还是依靠大多数人表决,那些最需要被扶持而又最缺少话语表达的弱势贫困群体,在这一组织系统中都普遍缺乏足够的发言权和决策权,其利益往往不能真正被照顾到。同时,这种乡村内部资源传递的不公平,显然也很难指望乡村外部的监督来解决——他们同样存在着在乡土社会监管成本过高的矛盾。

从贫困村的确定标准、确定方式、具体的瞄准过程及项目实施操作来看,弱势群体自主参与的空间都很少。调查中发现,普通农户不太清楚什么是村级扶贫规划,也不太清楚资金来源,甚至对此并不关心[12]。实际实施中的规划很多依然是靠政府操作、由村内少数精英参与制定的。既然贫困人口的参与得不到保证,扶贫资源难以有效瞄准也就在所难免。比如在整村推进实施的过程中,修路这样的项目虽然改善了村庄的基础设施条件,但贫困人口囿于自身发展能力的限制对其利用有限,受惠效果就不明显;一些改善生活的项目,如饮水和沼气等,由于需要配套资金,穷困农户也通常难以参与[12]。与“整村推进”一起构成新世纪以来三大扶贫措施的另两项——农村劳动力培训和转移以及产业化扶贫,到了乡村内部也容易演变出“嫌贫爱富”的趋势。典型调查就发现,劳动力转移培训项目实施初期,与招生组织者关系密切的家庭更有可能首先参加培训[13]。而对于产业化扶贫,往往也是较富裕和自身资源开发能力较强的农户,才能参与政府配合资本要素主体推进的以增加资源资本化收益为实质的产业化扶贫项目,并分享其中的收益。

因此,乡村治理的劣化极大地影响了扶贫资源在社区内的公平传递,这甚至会加剧社区内部贫富差距。在没有形成良性乡村治理的情况下,单靠某些技术上的改进难以根本解决扶贫资源在村内传递中的公平性问题。

(二)交易费用过高带来组织动员困难

农村经历了近30年的去组织化改革后,农民越来越以原子化的形态置身于现代市场及社会环境中,这对扶贫工作的效率产生了深远的影响。

首先,由于缺乏现成的组织载体,扶贫项目不可避免地面临与大量分散的贫困农户间交易费用过高而导致交易难以进行的困境。当前利用村“两委”来组织项目实施,虽然一定程度上比直接瞄准农户的组织成本小;但由于许多地区的村“两委”在长期的去组织化流变中已经失去了对农户的普遍动员能力,其降低组织成本的作用十分有限,且带来资源分配的许多其他问题。扶贫项目深入到农村后往往需要重新组织,不仅动员成本极高,而且由于难以获得社区内部各种社会资源的有效配合,项目实施的总成本被大幅推高。这在扶贫实践中有很多案例。例如,一些民间组织在贵州山区修路扶贫,不到1万元可以修1公里5米宽的山路,而政府扶贫项目同样的工程量则需要8～10万元。成本差异如此之大的原因就在于前者充分地动员了村内的劳动力参与,除了炸药、工具、碎石机、碾压机和技术员需要外界提供外,其余工程均由村民自己组织,大大地节约了成本[14〛。

其次,弱势群体所拥有的人力资本和自然资源存量较低,也难以自发形成社会资本,缺乏形成组织的收益基础,因此组织化程度最低,对扶贫项目的参与程度也最低。现实中扶贫项目的选择要么由村干部包办、要么干脆由政府统一指定。这样扶贫项目很难贴近贫困群体的真实需求,不仅项目的公平性受到影响,减贫效果也大打折扣。而且,若没有一个强有力的社区组织带动,则项目效果也很难持续。

(三)治理劣化和排斥性发展的相互强化

更为根本的问题在于,由于留守人群的物质及人力资源存量普遍较低,他们在乡村治理劣化状况下也难以自发形成社会资本,缺乏资本积累的基础,从而被排斥在发展之外;这种排斥反过来又加剧了贫困地区的资源流出,同时也会加剧村庄内部的分化,进一步削弱乡村治理基础,从而形成治理劣化和排斥性发展的相互强化。

一方面,分散的留守个体缺乏资本积累基础,从而遭遇发展的排斥。分散经营的小农户由于谈判能力弱、获取信息能力弱,往往只能被动接受市场低价格及价格波动带来的风险[15]。并且,在资源和优质劳动力纷纷流出的情况下,这些弱势的贫困个体应对各种自然风险的能力也越来越弱。市场风险和自然风险的强化,带来的直接后果就是资金和优质劳动力不断地从贫困地区流出。使得农村社区的人力资本和物质资本更为缺乏,那些以妇女、老人等弱势群体为主的贫困人口越来越缺乏基本的发展能力。

另一方面,原子化的农户难以自发形成合作,缺乏构建良性治理的基础。无论是由政府、社会组织等主体推进的各种发展项目,还是其他市场主体试图建立的与农户间的合作,都由于缺乏现成的组织载体对接,不可避免地会遭遇任何外来主体进入乡土社会时都会面临的与大量分散的农户间交易费用过高而导致交易难以进行的困境。这使得当前无论是依靠市场还是政府的力量所推进的扶贫项目都难以获得持续的效果。而且,由于难以充分动员,缺乏参与和监督,往往会在资源使用、收益分配中产生大量的问题;这不仅使得农户的真正合作难以实现,也会引起乡村内部的进一步分化,使得乡村治理更加难以得到改善。

三、改善乡村治理促进扶贫开发的建议

随着农村贫困人群呈现出以老人、妇女等弱势群体为主的新特点,扶贫开发的目标应设定为对这些群体多元化需求的满足;而随着农业多功能性、生态文明理念、以及“资源节约环境友好型农业”发展目标的提出,就更需要乡村治理与扶贫开发的目标与时俱进地考虑如何体现生态文明内涵的农村多样化和农业多功能性。并且,随着扶贫及诸多惠农政策资金投入力度不断加大,当前迫切需要反思的是如何明确农民合作组织的目标模式,在此基础上推动以广大弱势群体为本位的“再组织化”,体现这些惠农政策的“普惠制”原则。但是,在市场经济条件下和当前的行政生态下,能够促进公平、保障贫困的弱势群体权益的合作社很难自发形成,需要代表社会整体和长远利益的国家战略特别扶持。

据此,在结合各地实践探索的基础上,提出相应的政策建议:

(一)结合留守群体需求加大社会文化领域投入力度,提高其参与性

对于留守在农村中的老人、妇女及其他弱势群体,由于其自身人力资本、物质资本及社会资本存量都比较低,在单一的经济领域往往很难自发形成合作;同时,由于乡村的文化价值体系和人际网络伴随着农户原子化的过程已近乎散失,社区内部也没有生成合作文化的社会氛围。因此,要提高这些贫困群体的组织化程度,必须首先重塑社区内部的文化价值体系。因为,文化本来就是社区同质性的一种非物质承载,对乡村文化的重建本身就是增强社区合作意识、合作能力的过程。并且,投入小、见效快且本来就不以物质利益衡量的文化生活领域本来就是农村中最容易产生合作的领域。

文化合作之所以制度成本较低,是因为文化生活本来就蕴藏于乡村社会之间,只需要适当的力量就能带动起来使之重新焕发生机,而不必用高成本的投入去重建。作为一种习俗的乡村文化,既有千百年来的历史惯性,也有近代以来的全新内容。特别是民间传统节日和重要礼仪,都承载着乡民们重要的生活理念。而文化合作之所以见效快,是因为农村中大量优质劳动力被城市吸纳以后,农村留下的老人、妇女、儿童等弱势人群对于基本的娱乐、交往、被关心、共同生活等精神文化领域的诉求愈发强烈却长期被忽视,一旦有人组织文化活动,会很快在他们中间激起共鸣。文化领域的合作活动,有助于改变他们的精神文化生活和边缘化状态。同时,他们本来就是乡村传统文化的最主要载体,其对农村文化传播和发扬的能力甚至要高于外出的青壮年劳动力。

从文化和社会生活领域进入逐渐形成合作,这在许多基层实践案例中都得到了体现。例如,在河南省L县H村,大部分青年劳动力都外出打工。在当地挂职干部、外来志愿者及其他社会力量的共同帮助下,村内的老人、妇女从办文艺队和老年协会入手,唤起了这些弱势人群的广泛参与,最后结合自身特色发展出从事胡萝卜生态种植的经济合作社,取得了良好的经济和社会效益。尤其值得一提的是,从文化组织入手提高了参与性的同时,也带来了社区文化价值和良性治理生态的改变。

(二)以外部资源注入为契机改善乡村治理,重建农村社会资源动员体制

以外部资源注入为契机发育农户自主治理组织,可以有效解决扶贫项目在农村推进时效率低下的问题,它一方面可以大大节约与分散小农间的交易成本;另一方面可以充分地动员社区内部各种资源,对外部的扶贫资金形成很好的补充;此外,社区自主组织可以提高其在项目设计、项目资金使用中的参与性和发言权,从而更有可能提高项目的针对性并对资金的到位情况形成更好的监督。

作为2001-2010年间最重要的扶贫开发措施,整村推进就是希望利用参与式的方式动员贫困村农户广泛参与到项目的选择、实施和监督过程中,并利用较大规模的综合性扶贫投资改善贫困村的生产和生活条件。从一部分取得了较好效果的整村推进项目试点的实施经验看,其最主要的特点在于良好的村级治理结合大规模的扶贫资源,产生了最大的扶贫效果。一方面,正是由于大规模外部资源的持续投入,才带动了村内的资源投入,这些资源要么外流(主要劳动力外出,资金通过储蓄流向城市),要么在无益的活动中浪费(如在农村盛行的打牌、打麻将和赌博活动)。没有外部资源的支持,社区精英也没有能力和意愿单独投资于社区的发展,社区治理也难以得到改善。另一方面,如果没有一个有效的良性治理结构来对接,外部资金就不可能得到合理的使用,村民甚至为争夺外来资源和利益产生新的矛盾。在部分整村推进项目村就发生了这样的情况,使项目不能顺利进展,更不用说形成社区良性治理和可持续发展能力了。

因此,通过实施外部项目同步推进村级治理改善,可以从内部动员大量的社区资源与扶贫资源相配合,进而逐步形成扶贫和治理改善互相促进的良性机制。

(三)政府主导构建综合性合作框架,提高弱势农户自我发展能力

众所周知,传统小农之所以能维持生产经营,在于其符合恰亚诺夫“劳动-消费”均衡模型所描述的机制[16]——以满足家庭消费需求为经营目标的农户不能开除户内劳动力,因此农民可以不计算维持生存的那部分生产成本。而在工业化和市场化的大背景下,农业劳动力投入的机会成本被外出打工得到的工资不断显化、不断抬高;由于农业的比较收益低下,单靠农业生产经营很难获得稳定收益;即使靠开展经济合作,在单一领域的收益也往往难以应对巨大的市场波动风险及自然风险。因此,单单依靠生产领域内的简单合作仍难以使农户摆脱发展的困境,全世界单纯搞生产的农业合作社大部分是失败的。

从东亚其他小农国家和地区以及本土诸多乡村建设实验来看,只有发展集金融合作、购销合作、专业合作三位一体的综合性合作组织,并通过立法给予其在若干涉农领域排他性权力和政策优惠,才能真正使受到资源约束的小农户获得可持续的发展机会。而从一些中国本土的农户实践案例来看,也是由于在多个领域内开展合作,才能实现综合收益与运行成本的平衡,实现经济可持续发展。

参考文献:

[1]叶敬忠,贺聪明.静寞夕阳:中国农村留守老人[M].北京:社会科学文献出版社,2008.

[2]世界银行.2008年世界发展报告:以农业促发展[M].北京:清华大学出版社,2008.

[3]严瑞珍,龚道广,周志祥,毕宝德.中国工农业产品价格“剪刀差”的现状、发展趋势及对策[J].经济研究,1990(2).

[4]林毅夫.新农村运动与启动内需[J].中国物资流通,1999(10).

[5]潘泽泉.全球化、世界工厂与中国农民工发展的经验教训[J].广州社会科学,2008(1).

[6]课题组.部门和资本“下乡”与农民专业合作经济组织的发展[J].经济理论与经济管理,2009(7).

[7]董筱丹,温铁军.宏观经济波动与乡村治理危机[J].管理世界,2008(3).

[8]杜赞奇.文化权利与国家[M].南京:江苏人民出版社,1990.

[9]张静.历史:地方权威的授权来源[J].开放时代,1999(5).

[10]费孝通.乡土中国[M].北京:北京出版社,2004.

[11]李文东.南京国民政府时期的县自治与乡村治理运动及其失败[J].河南师范大学学报:哲学社会科学版,2011(2).