新常态下转变经济发展方式的制度因素和路径研究

徐永德

(重庆市人民政府研究室,重庆 400015)

2014年5月以来,习近平总书记两次提出中国经济“新常态”,赓即成为理论界热议的焦点。但从“拉美现象”、日本“失去的二十年”等经验教训看,新常态并不代表我国今后中长期发展理所当然就会保持中高速增长势头,更不代表我国经济发展方式转变已经完成。相反,要使中高速增长真正成为新常态,必须更加注重转变经济发展方式,努力实现提质增效升级,否则坠入中等收入陷阱未尝不可能。因此,如何从制度层面保障发展方式的转变,形成与经济新常态相适应的体制机制,已成为当务之急。

一、转变经济发展方式的制度因素

(一)制度的内涵和作用机理

所谓制度,就是社会公认的游戏规则和激励机制,包括人们共同遵守的行为规范或行动准则。陈庆修(2011年)认为,制度的主体是正式的规则(宪法、法律、产权等)、非正式的约束(意识形态、伦理规范、道德习惯、行为准则、文化观念等),规则不变,要想在长期经济增长方面有所突破,其可能性微乎其微。按这一理解,引入实施机制、实施主体,可构建制度对经济发展方式转变的作用机制(如图1)。

图1 制度对经济发展方式的作用机制

图1中,制度对经济发展方式的作用,通过正式制度、非正式制度以及正式实现机制、非正式实现机制,在实现主体的推动下,将旧的经济发展方式转化为新的经济发展方式。其中,正式制度的宪法、法律、产权等制度变量通过正式实现机制对经济发展方式产生影响;而非正式制度则通过一些非正式实现机制,对经济发展方式都有不同程度的影响。

(二)落后制度因素对转变经济发展方式的主要障碍

不同发展阶段对制度的需求不同,只有符合发展阶段、顺应发展规律、契合时代潮流的制度,才是好制度。过去,转变发展方式步履艰难,关键在于制度是慢变量,而这种慢变量往往最终决定快变量。这种慢变量,主要体现在以下三个方面。

1.实施机制的路径依赖。主要体现在宏观层面的财税分配机制、中观层面的价格形成机制、微观层面的产权界定机制上。过去,这些机制严重误导了经济主体决策行为,对转变经济发展方式起着逆调节作用。财税体制上,我国经济仍靠政府主导,追求财税最大化是各级政府的重要目标。美国直接税与间接税是三七开,我国却正好相反。利益引导各地不顾实际情况,一窝蜂地上项目、办企业,以期获得更多税收。这种制度安排,必然导致地方政府失去推动经济发展方式转变的内在动力。价格机制上,长期以来,我国能源、资源性产品价格受政府严格管制,价格偏离价值,不能反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本,不仅使“三高一低”问题得不到有效解决,还使产能过剩矛盾和有效供给不足的问题愈演愈烈。产权制度上,由于国家全部占有土地、矿产等自然资源,垄断了烟草、电力、民航、铁路、盐业、石油、邮政、市政等行业资源,并常以审批、禁止等行政方式限制社会资本进入,使得市场在配置资源和转变发展方式中的决定性作用难以有效发挥。

2.行政制度缺陷。我国行政制度的缺陷,一方面表现在政府职能越位、缺位、错位,造成市场化不足与过度市场化并存。另一方面表现在法人制度软化、财权事权不对称、预算约束不硬化等方面。与此同时,行政管理中,公务人员行为准则对转变发展方式也产生了巨大影响,主要体现为决策制度约束不力、行政作风不正、用人评价机制不健全等方面,这些对阻碍经济发展方式转变的影响也是深远的。

3.文化观念阻碍。长期以来,在我国传统文化观念中,包括节约意识、诚信意识、法治意识等较为淡漠,在某种程度上阻碍着经济发展方式转变。比如社会诚信缺失在我国社会中比较普遍地存在着。我国转变发展方式的主体,即政府、社会、企业、个人普遍乐于追求效益最大化,法治契约意识严重缺乏,社会诚信缺失问题突出,使得有效市场竞争难以展开,市场配置资源功能受损,真正推动发展的微观主体权益难以充分保障。

二、新常态对转变经济发展方式制度安排的新要求

作为一个新概念,“新常态”仅有零星的学术研究成果,主要集中在短周期内政府调控措施调整上。例如,汪同三(2014)通过对比中国政府在亚洲金融危机、美国次贷危机和欧洲主权债务危机中应对的得失,提出在当前经济运行进入新常态阶段,宏观调控手段必须加以创新,要通过政策协同实施同时达成多个目标。陈彦斌、陈小亮(2014)进一步认为,“新常态+动态区间管理+微刺激”构成一套较为完整的调控政策体系。但从长周期看,经济新常态与转方式关系密切,是新经济发展方式的主要特征。过去,认为转方式必须降低经济增速是一致共识,但究竟降到什么程度并没有定论。例如,林毅夫(2013)认为中国经济仍要维持20年8%的增速。而中央提出经济“新常态”,要求新发展方式不再一味追求过去的高增长,因为“做不到、受不了、没必要”,每年7.5%左右的增速即可。这一方面为经济发展方式转变减轻了不少“增长”压力,使得发展方式转变从过去“面上治标”向“制度治本”转变有了更多的回旋余地;另一方面廓清了对未来我国经济增长的认识,有助于激活新一轮经济发展动力。

保持新常态,需要一套科学的新制度体系作保障。由高速增长的旧常态向中高速增长的新常态转变,实际就是制度变迁动力由潜在形态向现实形态转化的过程。要平稳、顺利实现转化,必须能保障新制度的净收益大于旧制度的净收益及变迁成本之和,否则无法激活制度变迁的经济动力。过去,我们过于注重法律、法规、规章等正式制度的建立,而制度的执行、监督等涉及认识论、行为准则、文化观念的非正式制度长期被忽视,导致正式制度长期搁置甚至荒废。新常态下的制度性安排,应该在继续完善法律法规等正式制度的基础上,更加侧重于建立非正式制度,核心是解决好对政府与市场关系的认识论问题。

当前,我国存在市场体系不完善、市场规则不统一、市场秩序不规范、市场竞争不充分,政府权力过大、审批范围和程序过杂、干预过多、监管不到位等问题,严重影响了经济发展活力和资源配置效率,进而延缓了发展方式转变的进程。在现代市场经济条件下,市场这只看不见的手,在资源配置中起决定性作用;而政府这只看得见的手,主要是弥补市场失灵,创造市场机制正常发挥作用的条件和环境。要划清政府和市场的边界,凡属市场能发挥作用的,政府要简政放权,要松绑支持,不要去干预;凡属市场不能有效发挥作用的,政府应当主动补位,该管的坚决管,管到位,管出水平,避免出问题。换句话说,新常态的制度安排,就是要在理论上找准市场功能和政府行为的最佳结合点,在思想上更加尊重市场决定资源配置作用,在行动上大幅度减少政府对资源直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争,努力实现资源配置效率最优化和效益最大化,使政府和市场“两只手”相得益彰,更加协调。

三、新常态下转变发展方式的制度性路径设计

按照新常态下制度对经济发展方式的作用机理,笔者设计了一套融目标取向、实施原则、突破手段、评价标准、实现主体等方面于一体的制度性路径,力图构建一条适合我国国情的转型路径。

(一)目标取向:持续健康发展、国强民富融合

发展是永恒的主题。转变经济发展方式必须以必要的速度和效率为支撑,以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点,从而实现国家实力与民生幸福同步持续的增长。因此,这一目标取向主要体现在三个方面:

1.市场有效竞争。转变经济发展方式,首当其冲的是要实现市场机制对资源配置决定性作用的充分发挥。一方面,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,既需要培育大量充满活力的商品和生产要素的供给者,也需要培育无数个理性的需求者,还需要发展生产要素市场,形成合理的生产要素价格机制,包括通过完善企业家市场形成企业家的市场定价机制、通过完善土地市场形成土地的市场价格、通过完善资本市场形成资本的市场价格机制等。另一方面,要科学界定政府和市场边界,对市场难以触及或因市场竞争引发社会不公的地方,政府应当出手而不是撒手,以弥补市场的失灵。

2.社会活力增强。实现人与自然的和谐、人与社会、人与人之间的和谐。需要遵循自然法则和社会发展规律,加快推进生态、社会等领域制度创新,有效化解生态危机、社会危机。

3.人的全面发展。加快推进人民民主的制度化、规范化、程序化,强化人力资源在经济发展中的地位和作用,强化人民的知识和劳动对创造价值的决定性作用,进一步提高人民大众的精神、观念、身体、知识和能力素质。

(二)实施原则:底线思维、法治意识、创新理念一体

从制度作用机制看,正式和非正式制度通过各自的实现机制对转变发展方式产生作用。即使法律法规、产权明晰等正式制度确定,具体操作中也会受到文化观念、行为准则等非正式制度的影响,因此,必须明确实施原则,确保转变经济发展方式始终沿着正确轨道前行。

1.底线原则。这是非正式制度因素的观念变量。坚持底线思维,就是做到“有守”和“有为”的有机统一。首先,要确保经济运行处于合理区间。其次,要解放和增强社会活力。再次,要维护社会秩序的稳定。总之,要充分估计困难和阻力,科学设定调整阵痛与成长烦恼的可承受底线,更加注重挖掘发展潜力、激发动力、释放活力,推进提质增效升级,做到行稳致远。

2.法治原则。法治是包括宪法、法律的正式制度。转变发展方式也必然靠完备的法律和制度为保障。当前,推动经济发展方式转变,多侧重于经济手段、行政手段,这是远远不够的。必须通过立法来调整旧的经济发展方式基础上形成的一些法律法规及实施机制,从而消除制度束缚。与此同时,加强行政执法责任追究制度,加大对市场主体执法力度,确保市场主体诚实守信、守法经营。司法系统要妥善审理热点案件,依法保障和支持有利于发展方式转变的经济活动。

3.创新原则。这也是非正式制度因素。理念转变是制度创新的先导,是转变发展方式的内在推动力。不能急于在经济发展上比“块头”、比速度,而应立足于比结构、比可持续性,着力改变“唯GDP”论、劳动力廉价论、环境资源无限论、全能政府论等错误认识,加快形成适应经济转型的新思维、新理念。

(三)突破手段:自我革命、倒逼革新结合

制度变迁的路径主要有两条:一是强制性制度变迁,其主体和动力是国家,自上而下推动;二是诱导性制度变迁,其动力来自经济利益主体主动适应外部环境变化的需求,由外向内倒逼。突破转变发展方式的制度障碍,既要增强和实现自我认识、自我超越、自我否定、自我革命,盘活存量、注入增量,还要善于在扩大开放中诱导性地倒逼改革,确保转变发展方式见到实效。

1.盘活存量、注入增量并举促进改革。长周期、大面积存在的制度障碍,往往改革速度较慢甚至难以推动。这就需要从打破原系统的结构,通过重组实现新的更高水平的平衡。可采取五种方式:一是理顺体制机制。对根子在体制机制的矛盾和问题,理清制约发展的关节点,对不适应发展的旧体制机制做出相应调整,问题便会迎刃而解。二是优化资源配置。如果因资源错配而导致的矛盾和问题,则需要调整资源配置方法,改变现有的固化状态。三是改革管理方法。如果矛盾和问题产生时,其体制机制运行顺畅,可以判断主要是政策或管理方式有问题,则应加强调研分析,摒弃其中不正确、不适应的因素。四是改变边界条件。任何事物的存在和发展都有一定边界及相应的格局、体系,有的时候需要打破原有的边界条件束缚,放大或缩小一些制衡变量,从而构成新的格局和体系。五是调整利益格局。不少矛盾和问题,实质上是利益冲突和利益格局失衡,只要合理调整利益格局,兼顾各方利益特别是维护弱势群体利益,就可以得到解决。

2.“引进来”、“走出去”并重倒逼改革。一是全方面、多层次、宽领域利用外资。“引进来”不仅仅引进国际资本,更重要的是引进国际市场、资源、人才、技术和管理等,推动国内产业优化升级。要赋予外商准入前同等国民待遇,以引资为重点,加大智力、人才和技术引进力度。二是立足于实现全球资源与自身发展的良性互动,积极“走出去”。着力盘活闲置的外汇储备,立足国内市场和发展需要,加大境外投资的力度。三是促进加工贸易、服务贸易、一般贸易齐头并进。一般贸易要着力解决附加值较低、竞争力不强等问题。加工贸易要向研发设计、创立品牌、生产制造、营销服务产业链上下游延伸。要把承接国际服务外包作为扩大服务贸易的重点,加快国内服务业的发展。

(四)评价标准:效率、质量、空间兼顾

转变发展方式评价标准有许多,但逻辑起点应从经济、社会、生态等角度予以考察。通过制度作用机制,我们可以发现,转变发展方式成功与否关键看正式和非正式制度通过实现机制传导的效率、质量和空间如何。基本导向是,改变只顾速度、不顾效益,只讲数量、不讲质量,只看当前、不看今后的错误发展理念,使发展方式转变既积极稳妥又深入彻底。

1.以效率拓展转方式的宽度。不仅要体现为经济增长等总体水平的改善,也要反映出企业生产效率等微观环境的改善。衡量指标应从宏观和微观两个层面重点选取GDP增长率、人均GDP、劳动生产率、全要素生产率等。

2.以质量增加转方式的厚度。要在保持经济较快增长的同时,实现城乡、产业、区域、所有制等结构优化,实现经济发展与人口、资源、环境相协调,实现社会分配更加公平公正。衡量指标要重点从结构优化、资源消耗、要素效益、社会公平四个方面考虑,可选取产业结构、单位GDP能耗、单位建设用地产出、基尼系数等。

3.以空间提升转方式的高度。主要体现为突破能源、土地、环境等瓶颈制约,提高资源要素承载能力;深化改革开放,提升市场化程度,培育壮大市场主体;大力推动科技创新和教育发展,提升自主创新能力,增强核心竞争力和发展后劲。衡量指标可选取人均耕地保有量、非公有制经济比重、知识密集型企业增加值占GDP比重等。

(五)实现主体:政府、企业、社会、公民协力

政府、企业、社会、公民是转变发展方式的制度的实现主体。要充分体现政府作用、企业责任、社会参与和公民权利义务,平衡和调动好各方面的积极性,形成转变经济发展方式的合力。

1.发挥政府作用。要加强规划部署,对重点产业特别是战略性新兴产业作前瞻研究,采取产业、财政、金融、科技等扶持政策措施,引导经济转型和发展方式转变。切实减轻政府对微观市场活动的干预,提升事中事后监管水平,增强社会管理和公共服务职能,促进社会公平正义。

2.突出企业责任。在投资结构、产业结构、产品结构、技术结构等方面进行全面调整,努力实现生产规模、速度、结构、质量、效益、环保的有机统一。要强化创新驱动,加快绿色发展,大力发展知识密集型企业,促使企业形成有利于转变发展方式的价值观,提升企业发展质量和效益。

3.扩大社会参与。要综合运用经济和法律手段,完善信用制度和诚信激励机制,将失信行为产生的外部性问题内部化,使违约成本远高于其收益,使失信行为受到严厉惩罚。要建立规范的管理体制和运行机制,积极扶持和培育社会中介机构。

4.保障公民权利义务。充分调动群众支持改革、参与改革、推进改革的积极性。通过公民价值观念、认知水平和思维模式革故鼎新,增强公民利益观念和主体意识。要加大对教育的投入,创造劳动者平等参与市场竞争的制度环境。要建立健全劳动者公平分配体系,让全体人民更多更公平地分享发展成果。

四、新常态下经济发展方式转变制度突破的若干关键

转变发展方式制度障碍因素、变量太多,只有抓住“牛鼻子”,才能实现经济更有效率、更加公平、更可持续的发展。在充分分析研判的基础上,按照制度对转变发展方式的作用机制,提出以下几个关键突破口:

(一)以完善的产权制度夯实市场发展基础

企业产权方面,国有企业要通过制定《企业国有资产基础管理条例》、《金融企业国有资产监督管理条例》,建立新的资产管理运营制度、投资主体多元化制度和开放的产权交易制度。民营企业重在进一步完善产权保护制度,尤其是保护民营企业合法经营所得。生产要素产权方面,应通过修订和制定《城市房地产管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《森林法》、《土地管理法》,维护城乡居民相关合法权益。环境长期被误认为“环境无产权”,导致环境污染等外部性问题,应做好环境产权的贡献界定和损害界定,促进环境产权的公平交易,实施环境产权的严格保护,加强与创建环境产权制度的协调配套,用经济手段和市场力量“倒逼”减排。

(二)以充分的市场竞争优化资源配置

组织方式上,发展混合所有制经济是市场充分竞争的一剂“良药”,要鼓励国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合,推行PPP投融资和股权融资等模式,发展以产权为纽带的新型经济共同体(叶晓甦、徐春梅,2013年)。市场准入上,要通过“负面清单”切实克服隐形的准入障碍,构建公平的市场准入环境。价格体系上,凡是能够通过市场竞争形成价格的,要放开价格管制,暂不具备条件的,探索建立符合市场导向的价格动态调整机制。资源性产品要侧重于使政府定价限定在网络型自然垄断环节。市场监管上,要围绕健全社会信用体系、综合执法平台做好文章,提供公开透明、公平公正的监管环境。

(三)以政府职能转变激发市场活力

政府管理必须由事前审批向事中事后监管转变,更加注重发挥法律法规和发展规划、产业政策的约束和引导作用。财税杠杆和激励上,要通过“结构性减税”、“结构性增税”、“结构性调整”保障税收政策公平与效率。同时,要加强政府实绩考核和公务员考核评价,建立专门的社会评价组织,扩大科学评估评议范围,改进和完善绩效评估技术,推进雇员制、聘任制,全面推行公务员分类管理。

(四)以社会组织培育促进市场机制完善

大力推动行业自律,将发展管理职能转移给行业协会和商会,将政府职能部门的科学论证、社会协调等工作前移给社会组织,让社会组织与政府部门彻底脱钩,将经营性事业单位推向市场。同时,在业务主管、登记审批等方面努力为社会组织的健康发展创造良好环境,划定政府向社会组织购买服务的重点领域,降低社会组织税收。

(五)以合理的承载空间保障永续发展

首先,要优化城市发展边界,鼓励中心城区的工业外迁,为服务经济发展腾出空间。变更部分工业用地为住宅用地。财政转移支付、建设用地指标分配应与流动人口数量挂钩。其次,根据不同区域资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力,确定不同区域主体功能,明确开发方向,完善开发政策,控制开发强度,规范开发秩序。对不同功能区域,采取不同考核方式,给予不同财政、产业等方面政策支持。三是突破资源环境约束,严格实行资源有偿使用制度,加快建立生态补偿机制。

(六)以创新驱动增强发展源动力

要健全企业、高校、科研院所各个层次的创新主体,在此基础上,努力推动这些创新主体的成果市场化和产业化。要大幅提高技术标准,逐步建立与市场经济体制相适应的新型国家标准体系,健全标准化管理体制和运行机制,积极参与制定国际标准。在探索建立知识产权多元化交易、多渠道投融资机制方面狠下功夫,使知识产权快速转化为生产力。

参考文献:

[1]道格拉斯·诺思,罗伯特·托马斯.西方世界的兴起[M].北京:华夏出版社,1989.

[2]道格拉斯·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海:上海三联书店,1994.

[3]柯武刚,史漫飞.制度经济学[M].北京:商务印书馆,2000.

[4]舒元,徐现祥.中国经济增长模型的设定:1952-1998[J].经济研究,2002(11):3-11.

[5]金玉国.体制转型对交易费用节约效应的实证分析[J].上海经济研究,2005(2):18-25.

[6]董祥海,李升.C-D生产函数的一种改进模型[J].大众科技,2004(10):17-19.

[7]姜国强.我国经济发展方式转变的制度障碍及其跨越[J].社会科学家,2012(5):45-58.

[8]汪同三.通过创新宏观调控适应新常态[EB/OL].新华网.http://jjckb.xinhuanet.com/opinion/2014-07/21/content_513477.htm.

[9]陈彦斌,陈小亮.中国经济“微刺激”效果及其趋势评估[J].改革,2014(7):5-14.

[10]林毅夫.未来20年中国经济还能维持年增8%[EB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-01/11/c_118927820.htm.

[11]陈庆修.以制度创新推动经济发展方式转变[EB/OL].求是理论网,http://www.qstheory.cn/jj/jjggyfz/201206/t20120608_162990.htm.

[12]叶晓甦,徐春梅.我国公共项目公私合作(PPP)模式研究述评[J].软科学,2013(6):6-9.