乡村旅游发展用地问题研究——以重庆市为例

陈 悦,田代贵

(重庆市社会科学院1.农村发展研究所;2.区域经济研究所,重庆 400020)

近年来,重庆市以农民为投资经营主体、以农业资源、自然生态及农耕文化为本底、以“农家乐”为主要形态的乡村旅游呈现快速发展势头。据笔者对全市15个区县(生态涵养发展区和生态保护发展区11个区县)初步调查,到2013年底,共发展农家乐9 473个,其中,专营2 057个,农户兼营7 417个,实现乡村旅游收入25亿元,平均每个区县1.7亿元左右。乡村旅游及与之配套的村级商业服务业,已成为重庆农村重要的非农产业的业态,成为易地搬迁扶贫项目的支撑产业,成为全市农民增收和两翼地区贫困人口脱贫致富的重要来源。从未来发展态势看,乡村旅游除了农民增收作用更加凸显之外,在激活农村资源要素、推进多功能农业及非农产业发展、延长农业产业链、培育农村新型经营主体、推进生态建设和保护以及乡村文明建设等方面,将发挥极大的引领和带动作用。因此,大力发展乡村旅游,是重庆“富民兴渝”战略的重要举措,是解决“三农”问题的重要抓手,是推进“五个功能区”建设的重要内容。

目前,乡村旅游发展呈现出规模小、档次低、集约化经营水平低等问题,难以形成农旅融合发展、与景区景点配套发展的乡村大旅游格局,接待规模和服务品质都不能满足城镇居民日益增长的需求。重要原因是农村产权制度改革或相关制度创新滞后,乡村旅游发展用地合法性问题没有解决,建设用地成为发展的瓶颈制约。深化农村产权制度改革及相关制度创新,盘活存量用地、优化增量用地配置,切实解决乡村旅游发展用地势在必行。

一、乡村旅游发展用地存在的主要问题

目前,重庆乡村旅游及村级商业发展已经形成较大规模建设用地存量。从调查的15个区县来看,农家乐房屋及配套场地占地面积725.3万平方米,加上村级商业点占地,建设用地超过1 000万平方米,其中95%以上为集体建设用地。以15个区县平均值估算,全市乡村旅游及村级商业点存量建设用地面积达2 500万平方米左右。乡村旅游发展用地存在的主要问题,是农村产权制度改革和相关制度创新滞后。一方面,大量乡村旅游接待房屋及配套场地存量建设用地不具合法性,另一方面,乡村旅游未来发展用地空间拓展十分困难,建设用地已经成为乡村旅游发展的瓶颈制约。具体表现在以下几个方面。

1.乡村旅游房屋及土地确权滞后且进展不平衡。从调查区县来看,乡村旅游集体建设用地的房屋确权颁证总体滞后,区县之间进展差距较大。目前,14个区县中,有2个区县实现100%确权颁证,有7个区县实现65～95%确权颁证,有2个区县实现3～6%确权颁证(农户兼营除外),有3个区县0%颁证(农户兼营除外)。

2.乡村旅游停车场等附属设施未纳入确权范围。目前已经确权颁证的,只对房屋及其建设用地进行确权,占总用地面积2/3以上的停车场等附属设施建设用地未纳入确权颁证范围。

3.农业综合开发项目配套的乡村旅游项目未确权颁证。为了支持农业龙头企业发展,重庆对农业综合开发项目按照一定比例配套管理经营房屋建设用地,这些项目绝大部分有乡村旅游接待设施,主要是独立农家乐。这一部分接待房屋及配套设施建设用地没有确权颁证。

4.农户兼营农家乐房屋及建设用地确权过程中未作经营性区分。在调查区县中,农户兼营农家乐个数占比高达78%,无论是接待用房面积及房屋、附属设施占地面积都大大超过专营农家乐(见表1)。这一部分房屋及建设用地作为宅基地确权,没有按照现用途进行经营用房及经营性建设用地区分。

表1 重庆乡村旅游及商业点个数及面积统计表

5.农村公建项目产权改革滞后。农村大量的小型水利设施(主要是小Ⅱ型水库)、丧失义务教育功能的农村空置学校(主要是中小学)。大部分是农民投工投劳建设,没有进行土地补偿,目前产权主体仍然是水利和教育主管部门,没有按照谁投资谁所有原则变更确权到所在村集体。据2012年统计,截止2011年底,全市共闲置中小学校4 421所,建筑面积203万平方米,占地面积827万平方米。这些建设用地除了部分通过地票参与城市化、工业化配置之外,相当一部分应作为集体建设用地就地参与农村包括乡村旅游在内的非农产业发展。截止2013年底,重庆市小Ⅱ型水库2 800多座,占重庆水库总量的95%以上。小型水库配套建设房屋及土地、水体及周边生态资源是发展乡村旅游的优质资源。

6.现行相关政策制约乡村旅游发展用地空间。一是农村宅基地确权过程中,附属设施不纳入确权、人均建设用地30平方米、人均房屋55平方米等政策实施,全市人均宅基地使用权确权面积与实有面积减少达80%以上,减少面积高达20多万公顷[1]。二是高山移民扶贫搬迁、农民新村建设,迁建点宅基地标准及还房标准等与农村宅基地确权政策尺度大致相同。到2017年,全市要完成50万高山移民扶贫搬迁,平均按50户规模估算,需要新建3 000多个迁建点。重庆农户兼营农家乐占78%,扶贫迁建点绝大部分都把旅游业作为产业支撑项目。现行土地房屋政策极大地制约了包括贫困户和低收入户在内的广大农户发展乡村旅游。

二、建设用地瓶颈制约的负面效应

上述问题表明,建设用地问题已成为乡村旅游发展的瓶颈制约,其负面效应十分明显。具体表现在以下几个方面。

1.确权滞后导致续建投资乏力。已建乡村旅游房屋及建设用地确权滞后,直接导致续建投资乏力。一方面投融资能力削弱。已经建设的房屋及土地确权滞后,既不能作为合法财产在金融机构进行抵押融资,也不能作为股权在市场进行产权融资,极大地削弱了业主的投融资能力。另一方面,由于已投资项目不能取得合法产权,增大了投资业主续建投入的风险,导致提档升级投入信心缺失和动力不足。调查区县普遍反映,建设用地确权滞后是导致当前乡村旅游体量小、档次低、接待能力弱、集约化经营水平低的根本原因。

2.现行相关制度安排限制了乡村旅游产业发展空间。一是宅基地房屋确权政策限制了乡村旅游发展空间。目前农村宅基地房屋面积按照人均不超过55平方米的政策进行确权,按照这一标准,农民除了自住空间之外,用来旅游接待的面积极为有限,调查区县表明,乡村旅游的主体是农民,农民兼营农家乐占比高达78%,其用于乡村旅游接待的房屋就是农民的住宅,现行房屋确权政策限制了乡村旅游发展。二是高山生态移民扶贫房屋政策及迁建点土地政策对乡村旅游发展的负面效应更突出。据调查,生态移民迁建点房屋人均30平方米,建设用地人均30平方米,这一政策的实施结果,极大地制约了乡村旅游发展。到2013年底,重庆已实现38万人生态移民扶贫搬迁,到2017年底,还要完成50万人扶贫搬迁。迁建点绝大部分把乡村旅游作为支撑产业项目,由于房屋及土地政策双重限制,搬迁农户既缺乏必要的房屋用于旅游接待,同时迁建点也缺乏市政、停车场、公共文化娱乐空间等配套设施。导致大多数迁建点规划的旅游项目落空,搬迁农户就业无着落,收入无保障,目前已出现社会安全隐患。三是公建项目形成的资产产权改革滞后,影响乡村旅游发展空间。主要是指农村空置的学校、小型水利设施等没有变更确权到村集体,村集体无法行使产权主体行为,如通过发展乡村旅游等对资产进行盘活。

3.宅基地确权等政策安排极大地压缩了农民的财产规模。现行确权政策,延续了“城乡二元制度”的思维定势,人为压低标准,大大“做小”作为农民核心财富的宅基地规模。农民宅基地确权登记范围以房屋滴水为界;且人均宅基地面积不超过30平方米;农民已建的畜禽养殖、院坝等附属设施用地不纳入使用权登记范围,只做档案记录。确权结果是人均减少宅基地面积130平方米/人,减少81%。作为农民核心资产的宅基地财富价值大大缩水。重庆实际宅基地面积35万公顷,占重庆农村“城镇村”56万公顷建设用地的62.5%,占重庆“村庄建设用地”36万公顷的97%(2012年重庆土地变更调查数据)。参照2013年地票(宅基地复垦产生)价格20万元/亩、綦江区旅游地产土地(宅基地置换产生)出让价格42万元/亩估算,宅基地价值分别由1.05万亿和2.2万亿,缩减到0.17万亿和0.35万亿,这种“釜底抽薪”式的“做小”政策,对农民既得的或既有的利益伤害太大。农民财富价值大大压缩的同时,极大地抵减了农民对包括乡村旅游在内的投融资能力。

三、解决乡村旅游发展用地的思路及对策

从未来发展态势看,乡村旅游发展对建设用地的需求越来越大。重庆不少区县特别是生态涵养发展区和生态保护发展区的渝东北和渝东南绝大部分区县,都把乡村旅游作为支柱产业培育,绝大部分农业投资项目都把乡村旅游作为配套项目。重庆未来18个片区扶贫规划中,有16个片区把乡村旅游作为支柱产业。因此,推进乡村旅游发展,应以解决发展用地为突破口,按照十八大“建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多的财产权利”、“探索农民增加财产性收入渠道”等改革精神,彻底摒弃“二元制度”的思维定势,深化农村产权制度改革及制度创新,盘活存量用地,优化配置增量用地。

1.按照实有面积对农民宅基地进行确权登记。在中西部由于乡镇企业发展滞后,宅基地是农村建设用地的绝对主体,是农民家庭的核心财富,建议国家相关部门及地方政府认真贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神,彻底摒弃“二元制度”思维定势和土地财政的逐利动机,对农民宅基地现行确权政策进行及时纠偏,把附属设施用地纳入确权范围,按照实际建设面积进行确权登记,避免80%以上的宅基地产权主体缺失带来的农村资本大大缩减、农民财富大大缩水等负面效应。按照实有面积对农村宅基地进行确权登记有三点依据:一是国家在土地宏观管理过程中,村庄建设用地包含了农民院坝等附属设施建设用地;二是现行城乡增减挂钩土地政策,是按照农村实有建设用地进行管控的;三是重庆市在地票交易配套政策中,对农民退出宅基地是按照实际面积进行补偿的。

2.按照现用途加快农户兼营农家乐房屋及建设用地确权登记。建议在农村宅基地确权的基础上,在农民自愿的前提下,对可以进行功能或物理区分的接待房屋、附属设施及其建设用地进行单列确权。除了接待房屋及其占用建设用地之外,应把停车场、市政环卫等全部附属设施占用的建设用地纳入确权登记范围;房屋及附属设施明确经营性用房及经营性建设用地性质。这一部分房屋及建设用地可直接进入市场交易。

3.按照农用地承包年限对农业综合项目旅游房屋及建设用地进行确权。对于农业龙头企业,按照相关政策配建的乡村旅游项目,其接待房屋、附属设施及建设用地,可按照企业租赁农用地使用年限进行确权登记。其建设用地明确为经营性建设用地,切实解除投资业主的后顾之忧。

4.农村现有空置宅基地可作为经营性建设用地进入市场配置。据调查,随着城镇化的持续推进,重庆农村空置房屋达15%左右,由于农村居民住房率100%,这些房屋已经丧失居住功能,其宅基地除部分通过地票市场进行异地流转之外,大部分应作为农村非农产业发展载体,可视为经营性房屋及建设用地直接进入市场配置。

5.加快农村产权制度改革,拓展乡村旅游发展用地空间。一是对农村闲置已经丧失义务教育功能的中小学校房屋及建设用地,应变更确权到村集体,作为经营性建设用地直接进入市场。二是按照水利部、财政部有关农村小型水利设施产权制度改革精神①水利部、财政部关于印发《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》的通知(水建管〔2013〕169号)精神,水利基础设施产权制度改革的重点是农村小型水利设施,包括二个部分:一是按谁投资谁所有的原则,对部分小(Ⅰ)型、大部分小(Ⅱ)型、提灌站及渠系配套设施权属确认进行完善;二是农村末级渠系、河流、塘堰、水池等小微水利设施应进一步明确产权。,把没有承担城镇、工业园区产业供水、城乡居民饮水水源地功能的小Ⅱ型水库变更确权到村集体。

6.创新农村集中居住点建设用地政策。针对目前已建成的迁建点许多接待用房不足、停车场、文化体育活动场地、市政环卫设施不配套的实际,应适当放宽人均宅基地建设用地标准,根据旅游产业发展要求足额配套停车场、文化体育场地及市政环卫设施建设用地,在人均30平方米还房面积的基础上,允许农民在自费的前提下适当扩大房屋面积。

7.可将城乡居民以自用为目的与农民合资合作建设度假房屋视为旅游消费。城镇居民个人与农民合资合作建设旅游度假房,以自用为目的,与以赢利为目的的小产权房和旅游地产开发有本质区别,应视为旅游消费,允许城镇居民与农民合资合作建房,特别是在高山移民迁建过程中引入城乡居民个人可形成多赢,允许城镇居民与农民合资合作建房。引入城镇居民个人参与迁建,可以减轻政府财政负担,减轻搬迁户自筹资金压力,城镇居民个人可以大大低于旅游地产的价格获得度假房,在城镇居民个人使用之外的大部分时间,农民可作旅游接待用房。

8.建立和完善配套政策。一是建立集体建设用地有偿使用制度。占用农村集体建设用地发展乡村旅游,除农民法定宅基地之外,所有投资业主都要有偿取得。二是建立农村集体建设用地出让制度。对地票之外就地按宗地出让的集体建设用地,参照国有土地出让制度,按照公开、公正、公平原则,以“招拍挂”方式建立集体建设用地出让制度。三是建立利益分配制度。集体建设用地出让收益为村社集体法定成员共同所有,为了保障集体及集体成员个人权益,应建立收益分配制度。针对农村公共服务设施不足的实际,村社集体收益部分用于必要的公共服务支出,针对农村养老保险扩大范围比较困难的实际,集体成员个人收益部分可切块强制性用于养老保险。四是建立农村新型经营制度。对于村集体开发投资经营的项目,严格按照现代企业制度的要求,以村社集体为单元,采取股份合作或有限责任公司等现代经营制度,明晰产权、完善法人治理结构。五是进一步完善农村土地用途管制制度,引导合法用地,规避违规违法用地,切实加强土地监管和耕地保护。

参考文献:

[1]《重庆市国土房管局关于解决新一轮农村土地房屋登记发证工作若干问题的指导意见(试行)》(渝国土房管发〔2010〕86号).