农村“社区”与“行政村”辨析

李勇华

(浙江农林大学中国农民发展研究中心/马克思主义学院,浙江临安 311300)

一、现实乱象:认知怪圈

伴随大规模“公共服务下乡”而兴起的农村社区建设热潮,根据村庄的规模和空间分布,采取了三种建设模式,即“一村一社区”、“几村一社区”和“一村多社区”。就全国大部分地区而言采取了“一村(行政村,下同)一社区”的模式,南方地区尤其如此。

在每年社区建设的实地调研中我们总会遇到的一个令人困惑的问题:在“一村一社区”作访谈时,村负责人会明确说,农村社区与行政村不是一回事,“外面争取来的钱社区管,村里的钱村里自己管”。我们纳闷,在这里村不就是社区、社区就是村吗,怎么就硬分出个“社区”、“村”的不同呢?抽象一步说,农村社区与行政村两者到底是怎样一种关系?是两个不同的范畴?还是同一个事物?抑或互有交叉?

从目前来看,关于农村社区与原有的行政村之间的关系,主要存在着三个方面的观点。第一种,以农村基层、特别是村级干部群众为代表,认为农村“社区”与农村“行政村”是两个不同的范畴,指向两个不同的领域。农村社区治理的是农村基本公共服务性事务,它是由政府“管”的;行政村治理的是村民自治性事务,它是村里自己“管”的。上述村干部的说法就反映了这一点。

第二种,以政府为代表,认为它们是同一个事物,在以行政村为单位建立社区的地方,农村社区就是行政村,行政村就是一个农村社区。无论是叫它农村社区也好,还是叫它行政村也好,其职能都是集农村公共服务与村民自治于一身的。十七大报告指出:“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,扩大基层群众自治范围,完善民主管理制度,把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。显然,这里是把农村社区与行政村作为一个整体来论述的。

第三种,以学界为代表,“不同范畴”论与“两者合一”论两种观点并存,莫衷一是。“不同范畴”论认为,从农村社区和行政村的管理体制和运行机制看,二者在责任主体、基本操作单位、工作内容等方面都存在差异[1]。“两者合一”论认为,农村社区与行政村的基本功能都是建设、管理和服务,建议将二者形成有机整体,合二为一,将“××村村民委员会”改设为“××社区村民委员会”,千万不要把农村社区与行政村分开,否则,整个社区就会搞乱套[2]。

二、问题症结:自治体性质

我认为,造成农村“社区”与“行政村”认知乱象的主要原因,是我国农村以行政村为单元的自治体的“群众自治”的性质。

沈延生指出,迄今为止主要的自治理论只有三种:社会自治、地方自治和群众自治[3]。行政村的村民自治,就是一种群众自治,是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治。村民自治组织——村民委员会——不是国家政权或行政组织,是国家行政系统之外的自治组织;群众自治组织主要治理自治体的自身事务,即“村务”,自治体可以自决涉及的几乎所有事务,国家政权都难以进入或涉足;自治体不直接治理自治事务以外的政府性事务,即“政务”,国家事务若要进入自治体,或者说想要群众自治组织帮助政府承接“政务”进村入户,必须取得自治体的同意,基层群众自治组织只有“协助”的义务。自治组织的负责人不是公务员,不脱离生产,不拿工资,由自治组织给予适当补贴。

地方自治,乃当今大多数现代国家采用的自治形式。它是指在国家主权允许的范围内,基于地区居民的意愿,由作为法人而相对独立于国家的地域性公共团体的自治机关自主处理一定的地方性事务。在欧洲,早在12、13世纪时,一些城市的居民就从国王或贵族那里取得成立自治市的特许状,享有程度各不相同的自主权。19世纪以前地方自治的特点是:团体自治已经初具规模,但是像自治市、教区这样的自治体尚未取得公法人的资格,并处于国家行政区划与行政组织之外,依据英国习惯法,只被认为是私人团体[3]。产业革命后,地方自治制度出现两个方面的重要变化,一方面,地方自治体成为获得公法授权的地方公共团体(公法人),且被纳入国家行政系统,成为国家的一级地方政府,地方自治体与国家行政组织合二为一。“地方自治之母”的英国堪称典型。另一方面,地方自治精神在民族国家政治体制和社会生活中不断得到扩张和普及,自治范围愈加广泛,内容更加充实,普遍依法设立郡市镇村议会,郡市镇村长和议会议员由直接选举产生,自治的社会基础更加广泛。与群众自治不同的是,第一,组织性质上,地方自治组织不仅是自治组织,同时又是一级政权机构,或曰地方性自治法人团体,在国家政权组织体系内具有独立主体的地位。第二,治理事务上,与此相应,地方自治机构须负责两大块事务,一块是上级政权下达或者国家法律规定的“委托事务”即“政务”,一块是国家法律赋予地方自治体的自治事务,也即上级“政务”加上自身“自治事务”。第三,人员身份上,地方自治机构的领导人和工作人员是国家的工作人员,是公务员或国家聘用管理人员,拿国家工资,是“有给职”[4]。

日本地方自治体中的“村”相当我国的“行政村”。在法律地位上,日本的“村”与市、町一样同属“基础地方公共团体”,“村”实际上是日本农村最基层的政权组织单位。每个村都是一个地方政府,其负责人和工作人员都是公务员,村长经选举产生。“村”要承担上一级自治体的“委托事务”,上级“委托办理事项”依法定主义原则,但占相当比重,“以长野县坂城町为例,该类工作约占全町工作总量的70% ～80%”[5]。

两相比较,我国“社区”与“行政村”的“纠结”就是由此而生的:因为我国的行政村的村民自治及其组织只是基层群众自治组织性质,而不兼具基层政权组织的性质。因而,行政村的职责是治理本村自治性事务,通过村民自治的方式管理好自治体的公共资源和集体资产,各类政府性事务的治理则理应是政府的职责;而农村社区建设就是由政府出面、政府出资构建以政府性公共服务体系为主的社会化服务体系,它是典型的“政务”,不属于村庄自治事务,因而,农村社区建设的责任主体、运作主体是政府;由此得出:农村“社区”与“行政村”是两个不同的范畴,它们指向两个不同的治理领域,有着两个不同的治理主体,承担两种不同的治理职责;农村社区治理的是农村政府性公共服务,行政村治理的是村民自治性事务。类似我国农村“社区”与“行政村”剪不断理还乱的关系,在实施地方自治国家是不存在的,道理很简单,其基层自治团体既担当政府的角色,又扮演自治组织的角色,就政府性公共服务在自治地域的施行而言,它虽为地方自治团体,但作为一级基层政府,却毫无疑义是组织和实施的主体。

三、理论辨析:两者统一

那么,行政村的群众自治性质,是否必然导致农村“社区”与“行政村”的分离呢?不尽然,甚至恰恰相反。

第一,治理事项的不同性质,并不构成两者分立的理由。

不可否认,从治理的具体事项的类别和责任主体考量,当下社区与行政村确是有所侧重。从历史发展的视角,农村社区建设既然作为我国经济社会发展进入到城乡发展一体化历史阶段的重大战略举措,的确提出了原村庄治理所没有的一些重要的新内容,主要是在“基本公共服务均等化”理念指导下大举“下乡”的政府性公共服务项目。但据此就断论农村社区与行政村是两种不同的事物的论据并不充分。

一是从治理主体看,这两种不同性质的治理事项落地到行政村范围,都是由村级组织具体承担实施的。农村社区建设固然是政府公共资源和公共服务覆盖农村基层的过程,但由此就得出它不属村级治理的范畴之内,则显然失之偏颇。因为从现实看,如前所述,全国绝大多数农村社区的政府公共资源和公共服务覆盖农村基层的过程,是依靠原有的行政村的组织体系来运作的,或者说是由村级组织替代运行的,社区并没有构建自己独有的组织体系和运作框架。因此,两种事务在村庄范畴是结成一体,并统一于村级组织的。何以如此?因为村级组织具有双重使命。村级组织这种双重使命,并不是今天才有的,而是从村民自治法定的那刻起,制度设计就赋予它的:一方面,它是基层群众自治组织,实行自我管理、自我服务、自我教育,自主办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷等;另一方面,它有“协助”政府开展工作之义务;这就是通常所说的“乡政村治”格局下村民自治组织“村务”(自治事务)、“政务”(政府事务)一肩挑,村域范围内村务、政务可以两分,但治理主体则始终合一。这里要区分“自治事务”与“治理事务”两个概念。村级“自治事务”即“村务”,村级“治理事务”则不但包括“村务”,而且包括承接的“政务”。可见,把政府性事务纳入行政村的工作范围,比如说目前阶段突出表现为协助“下乡”的政府性基本公共服务的供给,是村民自治的题中应有之义。由此来看,中国农村的基层群众自治,从它坠地的那一刻起,就不是纯“群众”性自治,而带有明显的地方自治的印迹。笔者把它称为“具有中国特色的‘类’地方自治的基层群众自治制度”[6]。

二是从辨析逻辑看,以公共产品不同的供给主体上来区分“社区”与“行政村”,必然坠入谬误。一个地域的公共品的来源或曰公共品供给主体往往是多种多样的,如村域有政府性公共产品、合作性公共产品、社会资助型公共产品,甚至私人型公共产品。这些来自不同方面的公共产品都汇聚、落脚到同一个地域与人群,即同一个社会基层生活共同体——村。所谓“上面千条线,下面一根针”。在行政村范围把它们整合成政府服务、村民自我服务、社会参与服务和市场化服务有机结合的多元协构的村域基本公共服务体系。若以供给主体的不同作为划分的标准,那就不止“社区”与“行政村”两种分法了。关键是,政府基本公共服务“下乡”指的是公共品的问题,社区指的是地域和人群问题,它们根本是两个范畴的问题,是性质完全不同的两个概念(下述),因而,把公共品(供给)问题与地域社会问题混淆、等同,显然是犯了极大的逻辑错误。

第二,把“社区”仅仅理解成政府性公共产品的供给组织和单元,是极端狭隘的。

造成农村“社区”与“行政村”问题上认识混乱的另一个重要原因,在于当下中国对“社区”范畴的功利主义解读。“社区”范畴在当下中国具有多个层面的涵义。社区基础层面的涵义,是人类基层社会的共同体。社会科学界公认,“社区”概念进入学科领域,当从1887年滕尼斯发表《共同体与社会》一书开始。德文 Gemeinschaft一词可译作“共同体”,表示任何基于协作关系的有机组织形式。滕尼斯在提出与“社会”相区分的“社区”(Gemeinschaft)这一概念时,旨在强调人与人之间所形成亲密关系和共同的精神意识以及对Gemeinschaft的归属感、认同感。人与人之间具有共同的文化意识是其精髓。20世纪30年代,“社区”一词由美国转道引进中国。“它经历了从德文的Gemeinschaft到英文的 community,然后到中文的‘社区’的语词的旅行”,这时,“社区”概念已发生一些重大变化,它已降至社会之下,具有了地域性意义,社区被认为是在一个地区内共同生活的有组织的人群,被界定为一个相对独立的“地域社会”[7]。它不但包括公共产品的供给,而且包括共同体内经济生活、政治生活、精神文化生活乃至家族生活等人类生活的各个方面。而当下我国的实务界,则往往把“社区”理解成为政府向农村、农民输送公共产品的组织单位,抽取了其作为精神和生活共同体的灵魂。这是因为,我国新世纪初开始大规模在农村建设社区,更多是受激于农村公共产品供给严重短缺的现状,致力于城市公共服务“下乡”,向广大农民提供普惠性的基本公共服务。这种对“社区”的理解,既具有即时的局限性,又具有认知的片面性,与“社区”的原本涵义有较大偏离,成为造成实践偏差的主要原因。

因而,理解“社区”,不能仅仅限于政府公共产品供给的视角,更应该从农村社会基层生活共同体的基本层面去把握,从公共产品供给(途径)对农村社会基层生活共同体(目的)构建的意义层面去理解。也即政府向农村提供公共产品、实现城乡均等化,并不是目的所在,从长远看其目的(意义)如十七大所说,是把“社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。目前阶段的公共品输送,只是建设这样的“共同体”的一个重要途径和手段。

第三,无论从地域共同体范畴观察,还是从社区治理的层面考量,农村社区与行政村都具有基本的一致性(就“一村一社区”而言,下同。)

一是“地域社会”的一致性。两者所辖区域、人群完全一致、重合。当下我国农村的行政村基本保留了历史形成的人类基层生活共同体的特征,行政村成员归属感与地域特征是统一的,村庄成员有着相同的文化偏好,村庄内部有着守望相助的习德,有着修睦守信和贬伐败德的规约,它是一个比较理想的社区形态。正因为考虑到这一点,在全国大多数农村,社区的设置选择在行政村层面,农村社区与行政村设置合一。

二是治理组织和主体的一致性。如前所述,目前绝大多数农村社区是依靠现有行政村的组织体系来运作的。为了适应这种变化,许多村把行政村党的组织改称“××社区(村)党组织委员会”,行政村村民委员会改称“××社区(村)村民委员会”。从行政村和社区治理主体来看,两者也是一致的,就是行政村即社区范围内的全体村(居)民。社区的治理事务虽然许多是政府提供的公共服务性事务,但政府是提供主体不仅不等于政府是运作主体,而且也不等于是决策主体,政府提供什么、提供多少、如何提供都要遵循村民意愿。因此,行政村的村民才是农村社区建设的真正主体。这也完全符合中央原旨。

三是治理组织性质的一致性。无论是新兴的社区建构,还是长期以来的行政村建设、村民自治,其宗旨都是向村域范围内的居民提供各种服务,改善村民生产生活状况,其组织都具有一个共同的特征就是“服务性”,都是面向域内村民的服务型治理组织。

四是服务对象的一致性。村民既是社区和社区治理的主体或主人,同时,也是社区服务的对象或享用者。社区所供给的公共物品,如路、水、电、通讯、广电、卫生、社会保障等,都具有普惠性、覆盖行政村的每一个村民,都是以他们的满意与否作为工作绩效的检验标准。它与行政村的服务对象是完全一致的。

五是治理目标的一致性。21世纪初中央推出农村社区建设,实际上是实施城乡一体化发展战略的一个重大举措。其目的就是在原有农村建设的基础上,通过公共财政、公共服务的大规模“下乡”,构建农村基本公共服务体系,把农村建设成为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村,把农村社区重塑成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”,从而破解困扰中国经济社会发展已久的“三农”问题。这也正是行政村长期以来的工作目标。

总之,当下的农村社区建设总体上应纳入行政村建设的范畴,而绝不是并列于行政村建设之外的一个东西,更不是要取代行政村和村民自治,相反,它是后者不可分割的一个组成部分。从历史发展的角度看,城乡一体化发展下的农村社区建设大大拓展并赋予原有的行政村建设、村民自治以新领域、新内涵、新形态,标志着行政村建设和村民自治进入了一个崭新的历史阶段。

四、实践效应:利弊凸显

那么,把农村社区与行政村视作两个不同的范畴,从而分开运作,与把两者看作一个有机的统一体,因而整体运作,它们各自的实践效应如何呢?

(一)两者分立之弊

也即两者合一之利。前述“一村一社区”负责人的话的潜台词有四。第一,村域有两套管理系统。一套是社区管理组织,一套是行政村管理系统,实际上两套管理系统往往是人员大量交叉,但在村干部和村民眼里,它们却是两套不同的组织系统。第二,村域有两套事务系统,分别由两套组织系统掌管。一套是政府埋单的包括公共设施、公共事务在内的公共服务,它由社区组织管理;一套是村庄自治性公共事务,由行政村组织管理。第三,村域有两套资金运作系统,分别支撑两套事务系统。一套是政府包括政府各部门下达的或争取来的资金,它们支撑政府性公共设施、公共事务等公共服务,这些资金是由社区组织掌控的;一套是村里自己的集体资产,用来支付自治性村级事务,它是由村级组织掌管的。第四,村域有两套资金运作规则,分别适用于两种类型的资金使用。一套是政府“下来”或“要来”的资金的运作,它的使用不必受《村民委员会组织法》和村级财务规则的约束,比如说,不必经过村民代表会议的讨论、同意,而直接由社区组织自行决定其使用,此即所谓“上面争取来的钱社区自己管”的含义;社区(村)干部说得很干脆:社区搞项目(上面争取的资金),不通过村民代表会议和村委会也可以做,不然就可能做不成(村民代表会议通不过)。而村级集体经济资金的使用,则必须严格遵循《村民委员会组织法》和村级财务制度所规定的程序,必须提交村民代表会议讨论并同意,否则就是违反法律规定,引起广大村民的强烈不满。村干部和村民所以会有这样的认知,是因为从内心里,他们根本没有把“上面来的钱”看作自己(村里)的钱,因而也就根本没有把它纳入自己应该管治的范围之内。

政府的钱是外来的,甚至是白给的,是外款,因此“外面争取来的钱让社区去管”;村里的钱是自己的,是自家的,是村民大家的,“村里的钱由村里自己来管,社区不要来沾手”。这种理解,实践中造成了三种偏差。第一,对公共品供给资金来源的狭隘主义理解。片面认为,村里的基本公共服务项目,就应该由政府出钱,“社区(组织)你要搞公共服务建设,你就向上要钱去,你不要打村里钱的算盘,我们的事我们自己会管的”(村干部言)。由此,就萌生了一种自己不肯出钱,一切等、靠、要,一切依赖政府的心理和行为方式。在目前政府性公共产品与合作性公共产品还难以完全界分清楚的情况下更是如此,甚至即使是应该村庄集体出资的公共项目也拖着等待政府拿钱,形成“自己的钱包捂得紧紧的,拼命去掏政府的钱袋子”的坏积习。这必然影响到广大农民对通用公共品的及时而有效的享用。第二,对社区建设的非主体的旁观主义立场。由于把政府的投入视作是“外面的钱”,社区建设就被视为一种外赠品、“嵌入物”,非己所出的亲生物,以至理所应当是政府的事情,而不是自己的事务,因而,以一种与己无多大关系的“旁观者”、至多是“欣赏者”的身份和态度来看待自己的“家园”建设,更谈不上主动的支持与参与,从而丧失了在社区建设中应有的主人翁精神和主体地位,对农村社区建设造成物资和精神双层面的损害。第三,社区建设资金管理上的巨大隐患。“上面争取来的钱社区自己管”,也就是其使用不必经过村民代表会议的讨论、同意,而直接由社区组织自行决定。这就意味着社区建设资金的管理上,存在着巨大的漏洞与风险。随着社区建设的深入,各级政府下达到村里的各类资金及其种类都越来越多,各个政府职能部门的各类专项资金也往往与社区建设经费一并下达,其总量远远超出一般行政村集体经济的收入,因而,如何管好这些资金,已成为行政村面临的大问题。而“上面争取来的钱社区自己管”致使大量资金在制度外运作,造成资金运作的严重失控,后患无穷。应该把“上面的钱”视作“村里的钱”,像村里的钱一样,纳入《村民委员会组织法》和村级财务制度之内严加管理,杜绝制度外运作[8]。

由此可见,村干部和村民对社区的理解发生了狭隘的功利主义的扭曲,在他们眼里,所谓社区仅仅是提供公共服务特别是政府性公共服务的一种官方组织、一类事务、一种工作类型,特别是一种经费来源,而非一个区域社会、一个生活共同体。由此,社区与行政村的连体关系被活生生地割裂了,社区涵义的完整性被人为地撕裂了。推动这种扭曲的背后,本质上是一个“钱”字作怪。要防止村级治理萎缩成为仅仅对“自己的钱”的封闭性管理的倾向。

(二)两者分立之利

也即两者合一之弊。调研中我们发现,农村社区与行政村分设,在现阶段,有两个好处。

第一,有利于厘清国家与行政村在村庄建设中的职责,促使政府增加投入。分清政府与基层社会在公共服务供给上的不同职责,哪些产品是政府型的,应由政府提供,哪些产品是农村集体型的,应由基层集体提供,哪些是政府与集体组织合作提供型的,这是搞好农村社区建设的基础性工作。只有把各自的服务范围、种类、职责厘清了,才能明确自己的特别是政府的工作目标、前进方向。第二,有利于防止对村级集体经济的新式侵犯。农村社区与行政村的分设,“村里的钱村里自己管”的强烈意识,有利于防止上级把有些政府性的公共产品的供给强行转移给村里的不当行为,抵制政府以公共服务提供为名对村级集体经济的新式侵犯[8]。

五、合理走向:两者合一

我们认为,在“一村一社区”类型,当下的农村“社区”与“行政村”表面看来虽有一定的区别,但理论上它们是统一的,实践中两者往往趋于合一,而且也的确以两者合一的模式更为合理;从长远看,两者更是合二为一。因而,农村社区即行政村也,农村社区建设即村级建设也。

主张农村社区与行政村分设说到底是基于这样的考虑:农村政府性公共设施、公共事业等公共服务应由社区来做,其建设经费、人员经费都由政府埋单,怕社区建设挤占了村里的集体资产,也即怕动用村里的钱去搞本该由政府埋单的基本公共服务建设,由此实现对村级集体资产的守护。其核心,是担心农村社区建设会侵占农民的“钱袋子”,即侵害农民的权益。

我们也赞同首先要对村域的公共服务进行厘清,分清村务、政务,政府应义不容辞地承担起政府性公共服务供给主体的责任,现在政府也基本做到了这一点。但厘清并不等于分裂。随着城乡发展一体化战略实施和基本公共服务、社会管理事务的下乡,村域的村务与政务大量交叉,而且,随着城乡一体化的纵深推进,两者呈一方面界分日益清晰、一方面越来越呈融合之势。因为,哪些应是政府承担的公共事务,哪些应是村庄自治的公共事务,都有一定的历史相对性,事务本身也有很强的整体性,很难切分得那么清楚。因而,在农村基层的治理中,社区与行政村是我中有你、你中有我,处于一种难以割舍的胶着状态。若对农村社区与行政村强行两分,势必人为制造藩篱,甚至把社区与行政村拖入一种怪诞的对立关系。鉴此,应该在村域范围内,做到四个统一:事务统一归理,组织统一归口,工作统一分配,资金统一使用。强调两者融会合一,并不意味着公共服务的提供要挤占集体经济经费,也不意味着村级集体就一味对政府“等靠要”,而是该由政府出的钱政府出,该由村里出的钱村里出,模糊地带的商量着出,在此基础上通盘考虑、整体盘活、有序运作、协调推进,而不是相互推诿、相互扯皮、相互等待,最终把行政村(社区)建设成为一个“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。

参考文献:

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