民主参与促进地方政府管理创新
——基于杭州实践的分析
2014-02-11郭道久
郭道久
(南开大学周恩来政府管理学院,天津 300071)
纵观近年来一些地方的政府创新实践,民主参与已经受到关注,主要体现为政府的创新主动吸收公众的意见和建议。这一改变在经济发展水平较高、社会文化环境较优越、政府官员意识较先进的杭州等地体现得比较明显,效果也不错。本文将对这些现象进行总结,探讨民主参与如何促进政府管理创新。
一、在政府管理创新中纳入民主参与
创新是过去几十年政府管理的核心理念[1],以“再造”、“重塑”等概念表现出来的创新融入到政府管理的整个过程中。从“新公共管理”到“改革政府”,从“多中心治理”到“新公共治理”,政府管理创新方兴未艾。处于改革和转型之中的中国各级政府也都自觉或不自觉地卷入管理创新中,“政府职能转变”、“行政管理体制改革”、“服务型政府建设”,中国政府的改革和创新接踵而至。那么,是什么因素在推动中国地方政府的创新?创新是通过什么方式进行的呢?
按照一般的看法,政府并没有创新的动力[2],它既不像企业一样面临其他主体的市场竞争,也不需要依靠创新获取利润,更不需要依靠创新管理和服务方式来获得“取悦”管理对象[3]。然而,事实却是,政府从20世纪70年代开始,在大量学习借鉴企业管理手段的基础上不断创新自己的管理方式,促使政府不断创新的动力包括降低成本、提高公共服务效率和水平等。中国地方政府管理创新的动力,既有政府官员基于经济增长等政绩的因素,也有解决具体问题的现实需求,但研究表明,政府面临的种种发展压力是创新的最终根源,创新往往是被“逼出来的”[1]。诚然,对处于“压力型体制”[4]之下的地方政府而言,为了完成上级下达的各种指标,实现经济增长和社会发展,不断“想招儿”是必然的,创新就此诞生。由此产生两个问题:地方政府的创新有没有面临来自公众的压力?地方政府如何释放自身的压力?
理论上讲,政府是为人民服务的,公众的各种要求理应是政府的压力所在。现实中,随着改革进程的不断深入,改革中积累的各种社会问题逐步显露,公众满足自身利益诉求、对社会不公平现象和政府行为的不满等都可能成为政府面临的压力。当前对这种现象的关注主要集中于群体性事件上,实际上,公众对政府的这种压力更多是以常规的制度化的途径“进入”政府过程的,即民主参与的方式。政府为了缓解、消除来自公众的压力就需要积极回应公众的要求,反映在政府活动上就是不断创新管理方式、提高服务水平,给公众满意的答复。另一方面,公众以民主参与的形式进入政府管理过程,也是政府分解自身压力的一种途径。当政府以“全能”的姿态出现在管理过程中时,它将承担全部的责任,包括管理创新中可能出现的各种风险。而公众以适当的形式参与管理和创新过程,甚至公众成为创新的原始动力,政府的压力和责任就小得多,至少不用政府单独扛着。
正是在公众的需求压力和政府主动分解压力的双重推动下,一些地方政府开始积极探索在管理创新中纳入民主参与因素,并为民主参与和政府管理创新寻找到较好的结合点。杭州的实践就是较典型的案例。
改革开放以来,杭州一直在探索经济社会发展的适宜路径。进入发展转型的新时期后,为了促进发展方式转变,推动社会政治发展进程,杭州实施了社会复合主体、“民主促民生”、文化建设等一系列建设工程。在这些探索和创新中,民主参与受到高度重视,如何将公众的智慧和积极性充分发掘出来是其主旨所在。在人民民主的方向和框架下,杭州在民主参与的具体形式和途径方面进行了主动探索,只要有利于现代化建设的总体目标,公众和社会的各种创造性想法和做法都得到政府的高度重视和支持,并成功吸纳进政府管理体制内。重视民主参与的结果是,杭州的发展以一种新面貌、新格局展示在世人面前:政府管理的创新程度不断提升,并形成一系列管理创新的案例。
杭州政府管理和民主参与形成了良好的互动关系。一方面,民主参与促进政府管理创新,主要体现为:民主参与为政府管理创新提供动力源泉和智力支持、影响政府议程和决策、监督政府职能履行、分担政府职能,乃至为政府管理创新提供合法性支持。另一方面,政府管理创新吸纳并扩大民主参与,表现为:政府管理创新为民主参与提供空间和制度支持、引导民主参与的方向、提供参与平台,最终提升了民主参与的质量和水平。
民主参与和政府管理创新相互促进的一个显著效果是:杭州充满活力,政治、经济、社会各个领域都是如此。通过民主参与,各方面的积极性都被调动起来:公众和社会不仅能够表达利益诉求,更能够在参与公共事务管理中体现自身的价值;政府在转变和调整中得到的认可和支持增多,主心骨的角色体现得更充分;互动的结果是双赢。
二、民主参与促进政府管理创新的实践
杭州的政府管理创新并不局限于某一个具体的点,而是整体性的,创新融入到政府过程的诸多环节。所以,这种创新也许并没有一个特别耀眼的标志性事例,但却可以在其中发现一系列的新思路、新做法。相比较于单个的、标新立异的政府创新,这种创新更具持续性,实际效果更佳。
1.民主参与拓展和创新民意“进入”政府过程的途径
“红楼问计”是杭州将公众通过民主参与表达的各种意见导入政府过程的典型做法。该项措施以“红楼”为基地,将城市发展目标和基础设施建设等重大项目的蓝图展示在此,为利益相关者及广大市民提供表达意见的途径,让每一位愿意对项目发表意见的公民都填写意见书,再根据征集的意见修正项目书,确定项目建设相关问题。2007、2008和2009年分别有13、16和19个项目在“红楼”展示问计,三年累计27万余人次参与和表达意见。“红楼问计”从公众的切身利益出发,为公众的参与热情提供了一个很好的平台,它使得公众从身边发生事情中感受到民主参与的“威力”——能够影响和决定政府的行为,从而逐步形成民主参与的习惯和意识,扩大自己民主参与的范围,在更大范围、更深层次上影响政府管理活动。通过“红楼问计”,政府听取了民情,汇集了民智,真正落实了公民的权利,将公民参与和政府管理创新有机结合起来,较好地实现了互动双赢。
2.“开放式决策”创新了民主参与影响政府决策的形式
从2007年起,杭州市政府决定制定重要规划、方案、政策过程中,事前主动征询人大代表、政协委员的意见;对涉及群众切身利益的行政规章和公共政策,采取向社会公示、召开座谈会、听证会等方式征求人大代表、政协委员、民主党派人士以及市民群众的意见。这就逐渐开启了内容和形式日益丰富的杭州市政府常务会议开放式决策。2008年5月起,市政府常务会议还在网上视频直播。自2008年7月起,普通市民参与市政府决策活动进入常态化,通过网络报名最后被甄选出来的市民代表不仅全程旁听市政府常务会议的决策过程,而且毫无保留地发表自己的意见建议,并有可能被吸纳进决策之中。这些做法引起了杭州市民强烈反响,他们踊跃参与市政府的决策的规模前所未有地扩大。通过开放式决策,杭州真正把决策过程置于阳光之下,接受广大群众的监督,从而能够在很大程度上有效地避免权力寻租、政绩工程、面子工程、拍脑袋决策等现象的发生。
开放式决策是民主参与决定政府管理的典型事例。在这里,民主参与的范围广:人大代表、政协委员、民主党派人士以及市民群众等各方面都被吸纳进来,并借助网络媒体极大拓展了民主参与面;民主参与的层次高:市政府的常务会议通过网上直播而让公众有了参与机会;民主参与效果显著:杭州逐步形成“非民主参与不得决策”的程序和制度;民主参与影响广泛。基于此,开放式决策成为杭州民主参与的一面镜子。
3.民主参与创新了监督政府职能履行的途径
“三位一体”综合考评机制是杭州按照“创一流业绩、让人民满意”的宗旨,对市直单位通过社会评价、目标考核和领导考评进行的综合性考核评价。从2000年开展“满意不满意单位评选活动”开始,逐步探索确立“三位一体”综合考评机制。它通过引入社会评价和社会监督,让公众和社会参与考评过程,充分体现了民主参与对政府履职的监督。在综合考评的起始阶段,公众通过参与问卷调查和评比来表达对政府工作的总体评价,标志是选出人民满意单位和不满意单位。一旦被选成不满意单位,机关就将承受巨大的压力,必须进行全面的整顿和改进,努力使自己成为真正得到群众认可和满意的单位。实际上,不少政府部门的工作创新就是在这种背景下诞生的:为了摘掉人民不满意单位的“帽子”,必须有实质性的改变,而改变的过程就是创新的过程。考评活动还有监督检查阶段,其中社会监督、新闻媒体监督、“96666”投诉电话的监督,都是公众和社会的民主参与过程。通过公众和社会的广泛的、长期的监督,促使政府改进不足,使其管理过程走在满足人民利益需求的道路上。
4.民主参与创新了承担政府职能的载体
“和事佬”协会最初是在杭州市下城区诞生的民间纠纷调节组织。2009年下城区71个社区均建有协会,已有“和事佬”933名。“和事佬”主要由社区内的离退休党员、干部、教师、医生、政法工作人员和社区楼宇居民自治会长、单元居民自治小组长等在居民中威信较高且愿意为社区建设出力的民间人士担任,他们大多为原先工作单位的骨干,同时又熟悉小区居民情况,具有较强的分析能力和民事协调能力。“和事佬”以“缓”、“暖”、“理”三字经为工作准则,协调处理家庭纠纷、邻里纠纷、社区公共事务,并帮助宣传解释各种政策,促进政府和居民的沟通。“和事佬”采取灵活便捷的方式,调处纠纷不需当事人提出申请,也不拘泥于程序、形式和地点,一经发现,主动介入,当场劝解,也不需专门的文书或书面记录。虽然它是一种民间性的协调机制,结果不具有法律效力,但其草根性、灵活性、亲民性却在居民中具有较高的认同,从而使这些产生于社区居民当中的民间力量成为预防矛盾、快速调处纠纷、沟通信息的一支“草根”力量,对及时化解矛盾,维护基层稳定和谐起到重要作用。
处理民间纠纷和社会矛盾是各级政府的重要职能,在当前社会剧烈分化和利益冲突凸显时期,其重要性尤为突出。但是,政府部门在矛盾调处中可能面临一些困难:矛盾纠纷频发,有些还是琐碎小事,政府精力有限,无力全面顾及;政府调处具有刚性和权威性,但对公众也是一种压力,不具有亲和力;部分政府工作人员工作方式和态度存在问题……这种背景下,公众自发组织的“和事佬”协会比较好地分担了政府的职能,对政府、公众、社会组织都是有益的:政府以积极支持的态度,既赢得公众和社会的赞誉,也在事实上外移了职能、转移了压力;公众的各种矛盾能得到及时、较好的调处,对生活状态、人际关系都有益;社会组织得到锻炼而逐步成长。
5.“四问四权”创造了民主参与政府管理各环节的形式
2007年起,杭州市庭院改善工程实施过程中,逐步建立以“四问四权”为核心的工作机制:一是“问情于民”,“改不改”让百姓定;二是“问需于民”,“改什么”让百姓选;三是“问计于民”,“怎么改”让百姓提;四是“问绩于民”,“改得好与坏”让百姓评。“四问四权”逐步成为杭州政府工作的基本原则:“办不办”问情于民、“办什么”问需于民、“怎么办”问计于民、“办得好不好”问绩于民,真正落实公众的知情权、参与权、选择权、监督权。“四问四权”从人民的权利出发,将政府管理的目标定位在维护人民权利上,这是现代民主政治的基本要求。正是因为它是从民主的基点出发的,所以,其过程才能充分融入民主参与,将政府管理活动置于人民的决定之下:问情于民和问需于民体现了公众民主参与决定政府做什么,问计于民体现民主参与决定政府怎么做,问绩于民体现民主参与评定政府做得好坏。“四问四权”保证将政府的整个行为都置于公众面前,由公众来决定整个过程,所以,它充分体现了民主参与对政府管理活动的决定作用。
三、在政府管理创新中纳入民主参与的社会政治效应
将民主参与因素纳入政府管理创新中,公众和社会力量成为政府管理的要素,打破了长期以来政府居于独占和强势地位的局面。从杭州的实践看,这种转变产生了三方面的积极效应:一是政府管理创新成效显著;二是政府与公众和社会关系发生改变,政府强势、社会弱势的不平衡状态逐步打破,社会建设取得长足进步,政府和社会“双强”的关系模式逐步呈现;三是社会的民主因素显著增长,民主对政府管理乃至整个社会政治生活的积极影响逐步呈现。
杭州的政府管理创新成效显著,这其中有经济发展水平、文化传统等多种因素,但重视公众参与是其中之一。在前七届“中国地方政府创新奖”中,杭州市共有两项获奖,即“杭州市政府的开放式决策”和“杭州市上城区委区政府的政府管理与公共服务标准化”,另外“杭州市综合考评委员会办公室的公民导向的综合考评”获得提名奖。其中“开放式决策”和“综合考评”都是以公众和社会参与为创新点,“公共服务标准化”也涉及社会参与。更值得关注的是,由于重视民主参与,杭州市政府管理中的创新已经成为一种“习惯”,创新融入到管理过程中。对杭州一些政府创新项目的调查表明,创新者并没有主动的或明确的创新意识,而是工作中的压力促使政府部门改善管理过程和工作方式,而这种压力很大程度上与民主参与有关。比如,由于“满意不满意单位”评选中引入公众和社会考评机制,政府部门的压力会加大,特别是被评为“不满意单位”的部门,肯定会在其后的工作中努力改进,从而产生了一系列的创新成果。这种现象长期存在,就会自然形成一种创新的氛围。值得一提的是,杭州所在的浙江省,在前七届“中国地方政府创新奖”总共70个获奖项目中占有10个,远远高出其他地方,这不能不说与创新的整体氛围有关。
杭州政府管理创新中的民主参与,一方面是公众和社会自身积极“进入”政府过程,影响政府管理活动,另一方面是政府有意识的引导和推动的结果。不管是哪种形式的民主参与,都会促使整个社会“动”起来,从而形成一种有为政府与活力社会彼此相长的格局。长期以来,杭州作为改革开放的前沿地区,一直给人的印象是:公众和社会有巨大的创造力,特别是在促进经济发展方面,这种创造力也带来了杭州经济的整体迅速发展;同时,作为地方政府,杭州市政府在整体上与中国的“强政府”模式是一致的,它在政策制定、资源分配、社会动员等方面都展现出其优势地位,并在引导改革和发展中体现出“有为政府”的地位。但是,这二者之间往往给人以缺少交集的感觉。通过在政府管理中引入民主参与,这种交集就产生了:公众和社会的创造力可以着力于政府管理,政府也可以更好地引导和促进经济社会发展,政府与社会彼此促进、共强共生。
在政府管理创新中纳入民主参与因素,符合现代民主政治的基本逻辑,即政府权力来源于人民,所以政府的行为需要由人民来决定。当杭州在政府管理创新中率先重视民主参与时,它实际是在潜移默化地推进民主,不断增加社会的民主因素,从而使民主逐步植根于社会政治生活中。杭州的民主参与也许不是公众自发的结果,政府的开明和引导是重要的促成因素,但是,对民主参与而言,首要的是责任。正是在强烈的责任感的驱使下,公众和社会才有参与的动力。从最初对自身权利的关注逐步发展到对杭州发展的责任感,公众主动参与到一系列的社会公共事务中去。民主基础上的公众和社会参与带来显著的变化,包括政府工作方式、履职重点、工作作风等,以及公众对政府的评价、公众的参与热情、社会的总体面貌等,最终的结果是:杭州的经济发展在速度和质量上都处于领先地位,社会充满活力,文化底蕴得到全面展示,杭州实现生活品质之城的定位。
四、政府管理创新中民主参与的不足及改进
在政府管理中纳入民主参与因素,这是对现代政治发展规律的一种回应,是杭州的一种创新,但就整体环境而言,政府管理中的民主参与仍然普遍不足,民主参与仍然是政府管理中亟需加强的方面。
(一)政府管理创新中民主参与的不足
一是民主参与的形式上政府主导的色彩比较浓厚。从理论上讲,公民和社会要体现对政府的“委托人、”“决定者”的角色,其在实践中的参与就应该是主动的,是按照自身权利需求做出的行为。在杭州政府管理创新的民主参与实践中,比较常见的形式是:政府就某个问题或某一领域做出开放的态势,公民再以适当的形式“介入”。在民主参与不足、开放程度低的情况下,这些做法肯定是进步的,但是,从发展和完善的角度讲,它还达不到“民主”参与的程度。
二是参与的广度和深度有限。与第一个问题相一致,目前的民主参与还处于探索阶段,公民参与哪些事务、如何参与、参与到什么程度,都缺乏明确的界定。比如“红楼问计”这样一个让全体市民参与城市发展的措施,实践中的效果与理想就有差距,愿意到这里献计的市民主要是利益相关者,也有市民因为不相信它能够产生“效果”而轻视它。
三是民主参与的保障机制不完善。处于探索中的杭州的民主参与,目前主要的注意力还集中在“兴起”上,即要推动各种形式的民主参与,但在如何“持续”即保障机制问题上,缺乏全面的考虑。比如,民主参与中的信息传播渠道、激励机制、权利保障机制、政府回应机制等,还没有健全起来。
四是民主参与主要作用于政府过程的改善,不完全属于政府职能转变的范畴[5]。目前杭州的民主参与主要集中在具体事情和具体政府部门,往往是根据民意来改变工作方式方法,提高工作效率和服务质量。这种参与能够产生立竿见影的效果,比如针对具体部门的评估,立即就能在整改中体现效果,但是,其影响也局限于微观问题,往往不涉及政府组织之间职能交叉、职能重叠等宏观层面以及政府的基本价值等理论问题[6]。这也是杭州的诸多探索往往给人以具体、实在、有效的感觉的原因,具体问题的解决主要属于政府过程层面,它与政府职能不是一回事。
(二)加强政府管理创新中民主参与的措施
一是扩大民主参与的空间。公民参与是现代民主政治的基本要求,也是人民民主的基本体现。现阶段,扩大民主是必要的,不仅是在政府管理创新中,而是在整个社会生活中。为此,作为政府要转变民主参与的观念,将其作为常规的现象;扩大民主参与的空间,正确对待民主参与力量;主动回应民主参与的要求和行为。
二是建立民主参与的保障机制,并逐步实现制度化。政府管理创新、政治发展需要的是成熟而有序的民主参与。成熟的民主参与需要一系列制度机制做保障,有序的民主参与也是建立在制度化基础上的。为此,需要健全信息公开制度、听证制度、舆论监督机制、司法救济制度等保障机制,在推动民主参与的过程中逐步实现制度化。
三是促进民主参与的重心从完善政府过程到促进职能转变发展。在民主参与的起始阶段,其目标集中于政府运行机制的改善是必要的,毕竟类似公务员工作态度改进、政府服务的改善等更易直接为公众所接受,操作也较容易。随着民主参与程度的加深和影响的扩大,它需要在促进政府增强社会职能、完善政府间职能配置乃至改变“官本位”等方面发挥重要作用。
杭州的经验表明,现代政治中公众和社会的民主参与是政府良好运行的重要因素,故扩大民主参与是中国社会政治发展的重要战略选择。传统的中国政治设计刚性有余而弹性不足,很重要的原因是社会性因素不发达,民主参与不够,政治生活缺少“减压阀”。扩大民主参与,将使政治生活有更大的缓冲空间,形成社会和政府的有效互动的结构模式,推动政府管理创新和政治发展进程。
参考文献:
[1]吴建南,马亮,杨宇谦.中国地方政府创新的动因、特征与绩效——基于“中国地方政府创新奖”的多案例文本分析[J].管理世界,2007(8).
[2][美]威尔逊.官僚机构:政府机构的作为及其原因[M].孙艳,等,译.北京:三联书店,2006.
[3]吴建南,马亮,苏婷,杨宇谦.政府创新的类型与特征——基于“中国地方政府创新奖”获奖项目的多案例研究[J].公共管理学报,2011(1).
[4]荣敬本,高新军,何增科,杨雪冬.县乡两级的政治体制改革:如何建立民主的合作新体制——新密市县乡两级人民代表大会制度运作机制的调查研究报告[J].经济社会体制比较,1997(4).
[5]朱光磊,于丹.建设服务型政府是转变政府职能的新阶段——对中国政府转变职能过程的回顾与展望[J].政治学研究,2008(6).
[6]干敏敏,陈宇.试析政府绩效评估中的公众参与——以杭州市“三位一体”综合考评机制为例[J].中共杭州市委党校学报,2009(3).