国家治理现代化进程中党的执政方式法治化路径探析

2014-02-11王可园齐卫平

探索 2014年5期

王可园,齐卫平

(华东师范大学,上海 200241)

党的十八届三中全会提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。中国共产党作为当代中国唯一的执政党,是国家治理体系中最为重要的力量,党的执政方式必须体现国家治理现代化的要求。党如何执掌和运用自己的权力,提升执政方式的法治化、科学化水平,推进依法治国,既影响党自身的合法性和权威性,也决定整个国家治理的效率和水平。因此,研究党的执政方式法治化面临的主要问题,探究推进党的执政方式法治化的路径,不仅对于完善党的领导和执政方式,加强党的权威具有重要意义,也对推进国家治理现代化,实现党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标具有极其重要的意义。

一、国家治理现代化要求党的执政方式法治化

“政党政治是现代国家治理的普遍模式……政党先进,国家就会强大,人民也有福祉;反之,国家的政局就会动荡,人民的利益也可能蒙受损害”[1](P9～14)。政党介入政治的根本目的就是要引领国家和社会的发展方向,实现自己的纲领,代表本阶级或集团的利益。实现这些目标的前提条件则是执政,所谓执政,“是一个政党进入国家的政权机关并以该政党为主体、以国家权力的名义从事对整个国家公共事务和社会事务的管理活动。或者说,执政是一个政党在国家政权中占主导地位、并通过国家政权将自己的治国主张贯彻于国家事务管理过程中的活动”[2](P13～24)。党的执政方式则是指“一个执政主体即政党在取得执政地位后运用政权的力量来治理国家的模式”[3](P10～15)。可见,政党的执政方式与一个国家的治理密切相联,先进的政党执政方式为国家治理带来丰厚的回报,落后的政党执政方式则会使一个国家陷入混乱和动荡。法治化是政党执政方式先进性的重要指标,对于中国共产党来说,必须要以执政方式法治化来保障和推进国家治理现代化。

(一)党的执政方式法治化是国家治理现代化的基本特征。现代国家治理的一个重要标志就是法治,“即宪法与法律成为公共治理的最高权威,在法律面前人人平等,不允许任何组织和个人有超越法律的权力”[4]。执政党作为国家治理的主体,能否做到依法执政,将自身的活动纳入到法制的轨道上去,是衡量一个国家治理体系是否现代化的重要指标。中国共产党的执政地位是由党领导人民翻身闹革命而取得的,其执政地位上的政治合法性并不必然保证执政方式上的法律合法性,有时候两者之间还有距离。新中国成立后很长一段时间内,中国共产党享有人民的高度认同和拥护,有着高度的政治合法性。可由于治国理政的经验不足,又受到历史文化、国际环境、领导人个人原因等多重因素的影响,党在治理国家过程中,法律制度建设有所疏忽,甚至在个别时期一定程度上出现了严重的破坏社会主义法制的情形,脱离了政党依法执政的轨道,更背离了现代国家治理的本质。最终,既弱化了党的权威,也降低了国家治理的效率。

(二)党的执政方式法治化是国家治理现代化的重要保障。国家治理现代化要求“依法治理”,其前提则是各个治理主体在从事治理活动时能够“有法可依、有法必依”。实际上,由于现代中国国家建构具有典型的“以党建国”,从而建成“政党国家”的特征,“政党国家借助于高度组织化的力量,将分散的国家建构力量迅速聚集起来,以政党强大的政治意志形成国家的建构意志……政党国家借助政治意志而非法律程序治理国家的定势”[5](P73-86),造成了国家治理的无序和低效。同时,建国后,中国共产党带领人民制定了宪法和法律。宪法和法律制定出来以后,体现人民的根本利益和意志。但是,在建国后一段时间内的国家治理进程中,由于未能正确处理党的意志与法的意志的关系,尤其是把党的意志先于法的意志误认为党的意志就可以高于法的意志,为后来党的个别领导人的意志凌驾于法律之上提供了前提条件,给初生国家的治理造成非常大的冲击。党的执政方式法治化之所以能够为国家治理现代化提供保障,恰恰在于党在执政过程中,从根本上讲就是在代表和实现人民利益的过程中,将人民的利益和意志进行汇聚、整合,由国家权力机关将经过整合的人民利益和意志上升为国家意志或法律法规,为全社会所遵守。正是体现人民利益和意志的宪法法律的存在,才使国家治理现代化进程有法可依,有章可循,避免了以往那种靠政治运动治理国家的混乱局面。

(三)党的执政方式法治化是国家治理现代化的题中应有之义。党的活动方式对整个国家具有举足轻重的影响,也受到全社会的密切关注。党如果能够做到民主执政、科学执政、依法执政,就能够赢得广大人民群众的拥护和支持;反之,就会受到一些人的质疑甚至反对。同时,党作为国家治理的重要主体,执政方式法治化有利于党的治国理政活动有法可依,有章可循,尤其在作出影响经济社会发展的重大决定时避免失误发生,提高整个国家治理的效率和水平。因此,可以说党的执政方式法治化是国家治理现代化的题中应有之义。邓小平早在1957年4月就告诫一些党员干部:“在中国来说,谁有资格犯大错误?就是中国共产党。犯了错误影响也最大”[6](P270)。邓小平的话言犹在耳,1957年5月初在全党范围内发起的整风运动及之后的“反右派”运动严重扩大化,引致政治运动,不仅给国家治理带来了巨大的危害,也严重影响了党在人民群众心目中的威信。之所以发生这样的情况,一个重要的原因就在于党在执政活动过程中未能充分重视法律制度的作用,个人意志占了上风。另外,中国共产党的独特性不仅在于长期处于执政地位,还在于其领导党地位。党的执政方式法治化,党带领人民制定法律并带头遵守法律,在宪法和法律的范围内活动,为全社会做表率,起到引领社会风气的作用因而促使国家治理的其他主体在从事治理活动时依法、依章办事,自觉遵守国家的法律法规,真正实现国家治理的现代化。

二、国家治理现代化进程中党的执政方式法治化面临的主要困境

依法执政①注:下文所涉及的“依法执政”与“党的执政方式法治化”关系来说,有学者对二者不做严格区分,也有学者表示不同意这种做法。第一种观点可见石泰峰、张恒山:《论中国共产党依法执政》,《中国社会科学》2003年第1期第13-24页;安群:《略论党的执政方式的法治化》,《法学评论》2004年第6期第10-15页。第二者观点可见范毅:《依法执政与党的执政方式的法治化》,《求索》2007年第6期50-52页。我们认为,二者虽有“执政理念”与“执政模式”之别,但某种程度上可以穿插使用,并不妨碍意思的表达。因此本文取第一种观点,即对两者不做特别严格的区分。不仅是我国社会主义市场经济发展的客观需求,也是党对长期执政经验的科学总结。党的十六大报告提出要“依法执政”,十六届四中全会又提出,要坚持“科学执政、民主执政、依法执政”,这体现了中国共产党对执政规律认识的不断深化,执政理念的不断更新。新一届中央集体甚至将依法治国提升到党和国家前途命运的高度来加以强调。提出“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关我们党执政兴国、事关人民幸福安康、事关党和国家长治久安”[7]。应该说,依法治国首先就要求党要依法执政,实现党的执政方式法治化。但是,从推进国家治理现代化、实现全面深化改革总目标的要求来看,党的执政方式法治化还面临一些不可忽视的困境,主要体现在以下几个方面:

(一)我国长期的封建专制传统羁绊党的执政方式法治化

中国的封建专制制度悠久而漫长,伴之以长期的人治传统。邓小平指出“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统比较少”[8](P332)。中国封建社会虽有所谓的法律,但法律得不到重视却是封建政治传统的重要特征。同时,法律要真正发挥作用,需要有强大的国家力量作为后盾。近现代的中国,国家的衰落,社会的衰败,不论法律公正与否,法律的执行已是不可能。即使当“人民的要求只在能很纯洁地、完善地和容易地执行法律”,或是“要除去某种大积弊……才求助于立法机关时”[9](P28),也属痴心妄想。因此,与19世纪英国工人运动更多地采取议会内斗争不同的是,中国共产党在带领人民夺取政权的进程中,不存在通过议会选举赢得政权的可能性,而主要是通过武装斗争,用暴力打碎旧制度,破坏旧法律而实现的。长期的革命斗争,造成了人民群众有着深厚的仇视法律、不相信法律的心理基础。李泽厚就提出,青年时期的毛泽东便致力于研究哲学,“毛所理解的哲学是一切事物的‘大本大原’,这‘大本大原’也就是‘宇宙真理’……‘动’、‘斗’是毛的这个宇宙真理中的核心观念”[10](P23)。可以说,正是这种“动”和“斗”的观念,很大程度上主导了毛泽东思考问题的方式和看问题的视角。为他以后越来越忽视法律制度、崇尚个人意志埋下了隐患。不仅个人的观念和行为方式受到历史传统的束缚,政党与个人一样,也深受扎根其中的历史文化传统的影响。因此,要实现党的执政方式法治化,推进国家治理的现代化,首先就面临着传统文化的巨大束缚,这也是我们必须要解决的第一个难题。

(二)中国共产党特殊的发展历程影响党的执政方式法治化

英国政治学家欧内斯特·巴克(E·Buck)曾对政党做过经典描述,认为其“具有双重性格或性质。也就是说,政党是把一端架在社会、另一端架在国家上的桥梁。换言之,政党就是把社会中思考和讨论的水流导入政治体制的水车,并使之转动的导管和水闸”[11]。中国共产党生于乱世,长于战火之中。在残酷的革命战争年代,不可能通过选举而执掌国家政权,通过主导国家政权去影响经济社会发展,而只能是用党员去直接影响群众,发动群众参与到政治军事斗争中去。党是直接影响社会的,发挥的作用是直接的,而不是间接的桥梁作用。这种政党直接介入社会,引导社会的模式在革命战争年代可以是成功的法宝,它有利于增进党在人民群众中的威信,动员起巨大的群众力量参与到革命斗争进程中去,从而为党带领人民赢得最终胜利提供最坚强的保证。但是,事物在发展进程中会遇到所谓“路径依赖”困境,“事物发展的未来走向受制于其发展的历史,它类似于物理学中的‘惯性’,一旦进入某一路径,无论好坏都可能对这种路径产生依赖”[12](P133～140)。新中国成立后,中国共产党的地位实现了从革命党向执政党的转变,“但是,这种历史地位和政治地位的转变仅仅是革命党向执政党转变的一个方面……实事求是地说,我们党在‘地位转变’之后,‘角色转变’并没有及时跟进,以至长期继续充当和扮演革命党的角色”[13](P23～29)。这“两种转变”错位和不协调的一个重要表现就是党的执政方式深受早期成功的群众动员经验的影响,执政过程中不是将群众的意见和要求进行整合,形成法律制度,再通过国家政权的力量去实施。而是用政治运动的方式解决经济社会发展问题,最终形成了党政不分、以党代政的格局。如果说历史传统这样的“大历史”束缚着党的执政方式法治化进程的话,党自身发展的“小历史”也同样深刻影响党的执政方式的法治化,制约党推进国家治理现代化的能力和水平。

(三)少数党员干部法治观念淡薄制约党的执政方式法治化

当前,一些党员干部法治观念淡薄,从个人原因来说,有两个方面:一是无知,二是无畏。所谓无知,是指一些党员干部不懂何谓法律,不知法律为何物,更不要说法律精神。这种人在行使权力过程中,不讲法律程序,想到哪里就做到哪里。这种无知在决策时表现为“拍脑袋”决策,在进行社会治理时则表现为“运动式治理”。“运动式治理本来具有临时性、间断性和强制性的特征”[14](P59～65),但是当下却演变成常态化的政策工具,这其中一个重要原因就在于执政者法治观念淡薄,行事不讲法律程序①当然,“运动式治理”方式之所以能够经常被选择,与对领导个人权力约束不够有关。但是,领导者个人的法治观念也影响他们是否按法律程序运用权力。。这种无知,往好的方向上演变,也许会带来一些创造性结果,但更多时候只会导致混乱的结局。现代化进程中,我国一些城市出现了大规模的“拆迁重建”或“造新城”项目,这些工程很多可能只是书记或市长一个念头、一声令下就启动起来,待到他们调任他处时,留下烂摊子,给人民生产生活造成巨大的负面影响②例如,曾任山西大同市长的耿彦波任职期间进行了大规模的旧城改造,待他调任太原时还未结束,临走时,大同市民拉横幅要留下“耿市长”,就是担心他走了之后留下的烂摊子怎么办。。除对法律无知外,一些党员干部法治观念淡薄还表现在对法律的“无畏”上。所谓“无畏”,意指一些人对法律没有敬畏之心,法律在他们心目中如同儿戏一般,明知法律之剑高悬,但仍然胆敢去犯。相对于前一种人,对法律“无畏”者对党的执政方式法治化破坏性更大。如果任由这些人逍遥法外,党的执政方式法治化就会沦为空谈,推进国家治理体系和治理能力现代化更是无从谈起。

三、提升党的执政方式法治化水平,推进国家治理现代化之路径

提升党的执政方式法治化水平,实现国家治理的现代化,对于完善和加强党的领导,维护社会和谐稳定,推进社会主义现代化建设,具有十分重要的意义。具体来讲,我们可以从以下几个方面着手:

(一)努力推进文化现代化,重点构建新型政治文化,跨越历史遗留难题

历史传统之所以能够束缚人的行为,很大程度上是靠文化来执行自己的命令的。列宁曾经指出:“没有丰富的知识、技术和文化就不能建成共产主义。”[15](P126)文化深植于人的内心,有时候在一个时代有很先进思想的人,在另一个时代却因传统文化的束缚而表现出复古甚至反动。康有为可以先著《大同书》而揭露和批判封建社会,最终却也逃脱不了“保皇”的命运。许多在“五四”时期受到激烈批判的思想,到“文革”中却又偷偷地影响着人们的行为。可见,传统文化对国人行为的影响至深至极。要提升党的执政方式法治化水平,首先就是要打破传统文化的束缚,实现传统文化的现代转型。我们所追求的文化现代化,应当“表现出一种有震撼力的创新魅力;在道德伦理层面上应体现出人类理性的高度发展水平,代表人类最优秀、最美好的感情和心理取向;在观念形态上,是合理性、现实性与前瞻性的结合”[16](P98～101)。传统文化中的非理性成分滋养着政治生活中的人治传统,使法治精神无立足之地。因此,推进文化现代化的一个重要层面就是要推进政治文化现代化,构建理性、宽容的政治文化。这种政治文化的社会基础在于,中国共产党已经初步实现了从革命党到执政党的地位转型,国内主要矛盾已经不是阶级矛盾而是人民内部矛盾。这种政治文化的特点在于,不以阶级对立的心态看待政治生活中的矛盾与问题,不以破坏现行法律和政治秩序为目标去维护自己的权益。当然,文化思想是经济和政治生活在人们头脑中的反映,文化现代化的前提和基础仍然是经济和政治现代化。因此,从根本上讲,要真正实现党的执政方式法治化,跨越历史遗留之难题,还应当大力发展社会主义市场经济、社会主义民主政治,唯有如此,才能推进社会主义法治建设,为党的执政方式法治化提供坚实的经济社会基础,进而推进国家治理的法治化和现代化。

(二)加快实现政党角色完全转型,破解“路径依赖”困局

“政党角色是指政党在国家和社会生活中的地位、作用及与此相适应的行为模式”,它主要包括“政党的功能、外在结构和行为模式”三个层面[17](P1)。任何一个政党都生存于特定的政治社会背景之下,这就要求随着时势的变化发展不断地进行自我调整,增强适应性。建国之前,党已经意识到即将到来的地位和角色的转变,即从革命党向执政党的转变,从局部执政的党向全国执政的党的转变。在中共七届二中全会上,毛泽东明确地意识到这个问题,他说“我们很快就要在全国胜利了”,因此,“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风,务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风”,之所以强调这一点,就是他担心“可能有这样一些共产党人,他们是不曾被拿枪的敌人征服过的,他们在这些敌人面前不愧英雄的称号;但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击,他们在糖弹面前要打败仗”[18](P1438～1439)。但是,这种角色转型的意识更多是落实在加强党的思想作风建设上,对党的行为模式强调不够,更没有关注执政方式问题。建国后,还是沿用革命战争年代的群众运动方法去解决和平建设年代的问题。直到新世纪,党的第三代领导集体在总结以往经验的基础上,明确提出,中国共产党“已经从一个领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为一个领导人民掌握着全国政权并长期执政的党;已经从一个在受到外部封锁的状态下领导国家建设的党,成为在全面改革开放条件下领导国家建设的党”[19](P282)。但是,党的政治地位虽然实现了完全转变,但角色转变却未彻底完成。具体来说,这种转变应当从三个层面出发:功能上,要恰当定位党在国家政治生活中的作用,党应当实事求是地调查研究,将分散的、多元的群众利益进行汇聚、整合,通过国家权力机关将之上升为法律法规,再由政府部门去实施。党如果直接去解决群众生活中的具体问题,一方面会影响党加强自身建设,另一方面,群众利益分散多样,一旦不能满足不同利益诉求,就会对党的权威形成质疑和挑战,反而不利于党的领导。外在结构上,要恰当处理党与政府、人大、一般的政治社团及民众之间的关系,不必直接干涉具体事务。党委的工作是集中精力,制定路线、方针、政策,做好支持与协调工作,使人大、政府及政协能够各司其职,各担其责。在行为方式上,实现由以往那种“以政策治天下”向“以法律治天下”转变,破解“路径依赖”的困局。政策相对易变,法律相对稳定,给人以稳定的预期,能降低社会交易成本。另外,很多人会认为,既然是党的政策,只能约束党的成员,而法律则更具普遍性,适用范围更广。将党的意志转化为法律,将更具有影响力。因此,从结构、功能和行为方式三个层面推进党的角色转型,使党在国家政治生活中合法地发挥作用,合法地进入其他政治主体,合法地运用自己的权力,是实现党的执政方式法治化,推进国家治理现代化的重要一环。

(三)加强党员干部法治教育,塑造依法执政主体力量

党如何执掌国家政权,如何运用国家权力,最终要靠人来实现,体现于党员干部运用权力的过程中。党员干部是中国共产党依法执政、执政方式法治化的载体。党员干部的法治观念如何,对党的执政方式法治化有极为重要的影响。党的执政方式法治化,既要求党员干部的思想观念法治化,又要求其行为方式法治化。要实现这些目标,必须要加强党员干部尤其是党员领导干部的法治教育,塑造依法执政的主体性力量。就教育的内容来看,一方面要继续加强对党员干部进行党章教育、宪法法律等基本法教育;另一方面,尤其要加强对党员干部进行正确的权力观教育,既要从制度设计上实现“将权力关进制度的笼子里”,也要从思想上杜绝“权力无限”的观念,要扭转那种“打下天下,就必定稳坐江山”的错误思想,正如胡锦涛在十七届四中全会报告中发出的警告那样,党的先进性和党的执政地位不是一劳永逸、一成不变的,过去先进不等于现在先进,现在先进不等于永远先进;过去拥有不等于现在拥有,现在拥有不等于永远拥有。只有在“权力有限”的思想观念之下,党员领导干部才能够对法律制度心存敬畏之心,自觉地将自己的执政行为纳入法治的轨道上来。就教育的对象来看,既要注重对掌握着重大决策权力的高层领导干部的法治教育,也要注重对基层党员干部的法治教育。高层党员领导干部法治观念淡薄不免会影响全局,基层党员干部法治观念淡薄也能祸害一方。尤其是基层党员干部直接与人民群众密切相联,他们的行为群众都看在眼里,记在心里。如果他们在日常行为中无视法律制度,不仅损害党的形象,更会给群众树立坏的榜样,对建设社会主义法治国家造成负面影响。就教育的路径来说,要发挥传统教育资源的作用,加强党校在干部培训中的作用,组织党员干部集中进行培训。同时,充分利用现代科技平台,通过网络、微博、微信等新兴媒体,随时向党员干部提供法治教育的信息,如遵纪守法的榜样以及破坏法纪的案例。在偏远农村及落后地区,需要利用“送法下乡”的机会,在向群众普法的同时,也要注重向党员干部进行普法。做到对党员干部的法治教育“全方位、立体化”。只有这样,才能为党的执政方式法治化提供坚实的主体力量,推进国家治理的现代化顺利实现。

四、结语

中国共产党在国家治理体系中独特的角色和地位,决定了在推进国家治理现代化进程中,执掌国家政权的方式必然会受到全社会的关注。党的执政方式走民主化、科学化、法治化道路,不仅能够提高党治国理政的效率和水平,也能够为其他国家治理主体做出良好榜样,使他们在法治的轨道上行使自己的权力,从而推进国家治理现代化的整体水平。党的执政方式如果脱离法治的轨道,将不仅给党的权力和威信带来损害,也会影响到国家治理的现代化进程。因此,必须要从大力推进传统文化现代化进程、努力构建和谐宽容的新型政治文化着手,进一步推进中国共产党从革命党向执政党的角色转型,加强党与国家政权之间法律化、制度化的联系,为党的执政方式法治化提供制度化保障。同时,应当要加大对党员干部尤其是党员领导干部的法治教育,为党的执政方式法治化造就主体力量。只有这样,才能以党的执政方式法治化去推进国家治理的现代化,从而造福人民,实现民族复兴。

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