国家治理能力现代化研究述评

2014-02-11刘建伟

探索 2014年5期

刘建伟

(西安电子科技大学人文学院,陕西西安 710071)

“治理”、“国家治理”概念在世界银行报告中提出之后,很快成为公共管理学和政治学的基本范畴,并在社会科学领域被广泛运用。国内的研究始于上世纪90年代中期,初步发展于2000年初,迅速发展于2008年以后。2013年,党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,“国家治理能力现代化”首次进入官方话语并成为国家治理研究的新方向。本文通过梳理学者关于国家治理能力现代化的研究成果,分析其分歧和会通之处,然后指出需要深化研究的问题。

一、国家治理能力现代化提出的必要性和意义

“国家治理能力现代化”是应对治理困境,在调适治理方式、完善治理体系、提高治理水平的过程中,顺应时代要求、社会进步和人民愿望而提出的战略思想。经过改革开放30多年生产关系的调整,中国的阶级结构、社会结构、利益格局、思想观念不断变迁,社会生活空间不断扩大,人们的自主选择性逐渐加强,这在激发社会主体发展活力、释放更多社会能量的同时,也为复杂社会矛盾的产生提供了多种可能。特别是当前中国改革已进入攻坚期和深水区,各种社会问题盘根错节、互相交织,呈现出复杂性、结构性和制度性特征。现有的党和政府强势主导的经济发展模式,围追堵截的治安维稳模式,全能全控的管理模式已经呈现效应递减趋势,国家治理惰性增强,经济社会活力减弱,腐败、贫富差距、阶层固化、恐怖事件等社会问题加剧,出现“原有治理职能的体制性衰退”引起的“决策权威和行政执行力的系统性危机”[1]。另一方面,随着经济的发展和社会的进步,人们不愿意做国家管理的“他者”,希望成为拥有主体地位的参与者,出现“政治参与浪潮”和“期望值的革命”。他们积极寻求参与国家管理的渠道,甚至在正常渠道难以满足的情况下,采用“上访”、请愿、暴力抗法等“非制度性”的意见表达方式。这样,缩小社会转型期复杂社会矛盾,解决经济社会发展要求、人民的期待、国家长治久安等问题,缓和社会各阶层寻求有效诉求表达途径与已有国家治理模式难以满足需求之间的矛盾等,就在“倒逼”国家治理方式转型。

治理能力是国家综合国力中越来越重要的组成部分,推进国家治理能力现代化不仅是应对国内治理困局的需要,也是“建构文明国家形象、提升中国国际地位的需要”[2]。特别值得注意的是,全球化的发展使得整个世界紧密联系在一起,国际化与本土化时有冲突、全球治理与国家治理互相渗透,影响着主权国家的独立意志。尤其是跨国公司迅猛发展,资本的逻辑与国家治理的逻辑不断碰撞、交锋,民族国家的政治认同、权威决策、治理能力经常受到挑战。另外,在国际社会上,“民族国家终结论”、“主权弱化论”、“主权让渡论”等被鼓吹,也增加了民族国家治理的复杂性、多变性和不确定性。对于发展中国家而言,如何适应风云变幻的国际环境、趋利避害、重塑外交战略,成为不得不面对的重大课题。可以说,全球化既是推进国家治理现代化的“基本时代背景”,也是构建国家与国内社会、国家与国际社会新型关系过程中的“内在要素”[3]。

当然,国家治理的转型并非单一因素影响下的产物,而是内外因素共同作用的结果。日本学者绵贯让治在分析20世纪60年代日本的民主危机时,就从国内外环境入手,强调了军事不确定性、资源对外依赖性等国际因素,以及政党、官僚机构、传媒、教育等国内因素对国家民主治理的影响。国内亦有学者综合论述了“内外冲击”下中国治理面临的困境,认为公共需求的日益多样化与政府组织的有限容量、经济高速发展与改革目标的全面性、威胁国家安全稳定的因素越来越多与责任主体的相对单一、国际“软实力”竞争的日趋激烈与中国制度优势尚未完全彰显四对矛盾[4]的存在,要求国家治理模式必须调整。另外,对中国共产党自身而言,面对复杂的国内外局势,应对合法性危机,不断巩固阶级基础和扩大群众基础,也需要提高治国理政的能力。

在论述国家治理能力现代化的必要性时,很多学者区分了“国家统治”、“国家管理”、“国家治理”概念。三者是随着人类政治活动的不断发展而出现的学术术语,概括而言,具有以下不同之处。其一,主体不同。统治、管理的主体主要是政府或国家公共权力机关,治理的主体则是多个,包括政府、社会组织、市场、公民等,远比统治、管理的主体宽泛。其二,权力来源不同。统治、管理的权力来自统治阶级或国家授权,通过委托代理制由官员治理国家,政府权力膨胀,而治理的权力则主要来自契约或制度,公共权力受到约束,私人权利得到张扬,市场和非政府组织在社会生活中发挥重要作用。其三,运作手段不同。统治、管理主要通过下命令、作指示的方式进行控制,是单向的、刚性的、强制性的,而治理则强调对话、协商、沟通,是双向的、民主的、包容的。其四,治理效能不同。上述三者依次递进,国家治理的有效性最高。总之,国家治理是对国家统治、国家管理概念的扬弃,它的内涵更丰富,更具有时代性、开放性,更具有效能。可以说,“从统治、管理到治理,言辞微变之下涌动的,是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命;是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到最终的主体性变化的国家实验;是一个改革、发展、稳定从避免两败俱伤的负和博弈、严格限缩此消彼长的零和博弈再到追求和谐互惠的正和博弈的伟大尝试”[5]。

“国家治理能力现代化”不仅是一种新的表述和提法,更是一项重大的政治决策,一种全新的政治理念,它的提出具有重要的理论和实践意义。

从理论层面来说,对于社会主义国家如何治理,马克思、恩格斯尽管做了一些阐述,但大都是基于当时的世界和本国形势所做的预测性论断,缺乏实践的检验和进一步论证。后来列宁做了初步探索并积累了部分经验,然而后继者并没有继承他的精神和做法,始终没有探寻到与人民期望一致的有效国家治理方式,所以尽管取得了一些成绩,但根本的社会矛盾并没有得到解决,并导致治理成本积累且后移,最终酿成历史悲剧。建国后,中国共产党由革命党转变为执政党,在建设国家的道路上曲折前进,有失败的教训,也积累了成功的经验,特别是改革开放以后,在国际形势波诡云谲、社会主义运动在低潮中行进的情况下,中国共产党领导人民借鉴其他发达国家的治理经验并总结社会主义的兴衰成败,在国家治理方面取得了重大成效,得到了国际社会的认可。“北京共识”、“中国模式”、“中国道路”等的提出就是证明。而“国家治理能力现代化”的提出更是对马克思主义国家理论的重要创新,是贡献给世界的中国智慧,反映了我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化。同时,它也是中国共产党执政思维、执政战略和执政方法的重大跃升,是治国理政理念的丰富和升华,是革命党转向执政党的重要“理论标志”[6]。

从实践层面来说,治理能力是衡量一国现代化程度和社会进步程度的重要向度,治理能力现代化是社会整体现代化实现的前提和保障。通过治理能力现代化建设,强化国家治理的顶层设计和整体部署,有利于克服全面深化改革过程中的观念障碍、制度障碍和体制障碍,尽快解决具有全局性、根本性和战略性的社会矛盾和社会问题,缓解因治理能力不足引起的脱节、失序乃至冲突,维护社会稳定和可持续发展,进而更有效地参与全球治理,早日实现全面建成小康社会目标和民族复兴的中国梦。同时,对于执政的中国共产党而言,也是自成立以来,继实现民族独立、人民解放,完成社会主义革命、确立社会主义基本制度,进行改革开放、发展中国特色社会主义“三件大事”后,需要去实现的“第四件大事”[7]。通过系统而非零碎的改革,在不断增强国家治理能力的过程中重塑合法性基础,可以更好地解决中国共产党面临的“隐隐若现的合法性危机”[8]。

二、国家治理能力现代化的表征

简单而言,国家治理能力就是运用国家制度管理社会各方面事务的能力;现代化即是在科技推动下,整个社会已经或正在发生着积极变化的过程。那么,国家治理能力现代化就是通过国家制度体系的构建、完善和运作,使制度理性、多元共治、公平正义、协商民主等理念渗透到经济、政治、文化、社会、生态等领域并引起整个社会思想观念、组织方式、行为方式等的深刻变化,进而实现由传统国家管理向现代国家治理转变的过程。它是对国家治理困境和危机的主动性回应,是国家治理功能的自我矫正。

国家治理能力现代化具有多重表征,很多学者进行了归纳。概括而言,分为以下几类:“三表征说”,即制度化、公平化、有序化[9];“四表征说”,包括国家治理的民主化、国家治理的法治化、国家治理的文明化、国家治理的科学化[10];“五表征说”,一为治理制度化、治理民主化、治理法治化、治理高效化、治理协调化[11],另为治理主体的多元性、治理关系的交互性、治理模式的复合性、治理方式的科学性以及治理结果的有效性[12];“综合表征说”,包括国家、市场、社会机制的互相支撑与平衡,法治与德治的有机统一,民主与效率的相互补充与协调[13]。已有的研究对国家治理能力现代化的表征不尽相同,但是大都包含了以下四个方面:

其一,制度化。制度是国家治理能力的关键变量和核心要素,是国家治理的有效工具和基本遵循,制度化是国家治理能力现代化的基本表征。亨廷顿曾经指出:“任何政体的稳定都依赖于政治参与水平和政治制度化程度之间的关系。”[14]要维护政治秩序的稳定性,必须加强制度建设以保证各种力量参与政治的规范化、有序性。随着中国改革向纵深发展,社会主体更加多元化、组织形式更加多样化、社会关系更加复杂化,这客观上要求个人魅力型权威国家管理向法理型国家治理转型,发挥制度在治理规范和程序建设、利益表达和利益整合方面的作用。通过构建层次分明、功能完备、科学规范、运行有效的制度体系,并通过体制机制的创新保证制度实施的完整性、有效性,以减少国家治理的风险和不确定性,提高国家治理的效能。核心是通过宪法和法律限制和约束公共权力,让“规则和程序之治代替人治”,规范国家政权的所有者、管理者、利益相关者的行为,努力使个人、局部、部门利益与国家利益趋向一致。

其二,民主化。国家治理又称民主治理[15],民主化是国家治理能力现代化的最本质特征,也是国家治理合法性的主要来源。通过民主治理可以为资源的合理配置、利益冲突的有效解决提供规则,使各治理主体能够平等、公正地参与国家治理并发挥各自潜能。民主化主要体现在三个方面:(1)治理理念方面,体现人民的意志和主体地位,保障人民在国家治理中的知情权、参与权和监督权,维护和扩大人民在国家治理中的权益。特别是要认同、包容有差异的公民资格,防止非主流群体的“参与阻隔”。(2)治理策略方面,推动治理主体由一元治理向多元交互共治的转变,治理方式由单一治理向复合治理的转变,治理手段由行政命令向对话协商的转变。(3)治理效果的考核方面,加大公民、民间组织和媒体等的权重,弱化单一经济效益、政治效应的考核,强化攸关人的生存状态、生活质量的社会效应、文化效应、生态效应的考核。

其三,协同化。协同化是国家治理的内在要求,也是国家治理能力现代化的重要特征。传统国家治理的重要弊病是部门化、分块化、碎片化管理严重,地方和部门利益掣肘,难以形成治理合力,经常造成“1+1﹤2”的局面。而现代国家治理作为多要素、多单元构成的复杂系统,内部各子系统、各要素相互作用、相互影响、协同进化。它要求在国家治理能力现代化建设中整体规划、统筹安排,注重治理的协同性,通过调整机构、明确职能、整合资源、协调利益、凝聚力量,最终形成总体效应、取得总体效果。

其四,高效化。学者用“治理质量”、“治理效率”、“治理效能”、“治理绩效”等衡量治理水平和治理效果,并作高低优劣之分。通过决策科学化和执行高效化,最大限度地改善民生、维护民权,最大限度地增大经济社会效益,这是国家治理能力现代化建设的目标。国家治理的绩效与国家和政府的合法性、组织力、执行力密切相关,也与治理结构与治理体制有关系,核心体现在“人权的保护和公平正义的维护”[16]方面。高效的国家治理能力,应当在目标取向上满足五大特征:符合时代要求和人民愿望,注重稳定增长和增益民生,激活社会各主体潜能和活力,体现社会公平和正义,维护社会秩序稳定。

三、国家治理能力现代化的基本构成

对于国家治理能力及其现代化的构成,学者间的认识差异较大。部分学者按照国家治理的某一向度要素组合进行了界定,如依据建设中国特色社会主义的总体布局分为经济治理能力现代化、政治治理能力现代化、文化治理能力现代化、社会治理能力现代化、生态治理能力现代化;按照治理主体分为政府治理能力现代化、市场治理能力现代化和社会治理能力现代化;按照治理基本要素分为体制机制现代化和人的现代化。这类界定方法的优点是简单,无交叉、无遗漏,容易符合逻辑要求,但是存在的问题是机械化、线条化,将国家治理等同于若干领域、若干要素的叠加,无法体现国家治理能力所蕴含的系统性和协同性特点。

还有部分学者从不同角度进行了论述。(1)从政治学的角度,认为“制度+结构+绩效”是国家治理能力现代化的主要标示[17]。其中,精良的制度是基础;合理的结构是支柱;充分的绩效是特征。(2)从国家治理格局的角度,将治理能力现代化分为治理制度理性化、治理技术现代化、治理结构网络化和治理手段法治化等[18],其中法治是国家治理能力现代化的核心和保障。(3)从政府治理的角度,强调国家治理能力现代化也就是政府的公共政策制定能力、公共财政与预算能力和选人用人能力的现代化,具体表现为政府的公共精神或“公信力”、依法行政或政府履行自己职能的“责任能力”、政府的“执行能力”、政府的“监督能力”、政府的“服务能力”[19]。(4)从治理的目标取向角度,指出国家治理能力现代化包括制度建构能力的现代化、改革创新能力的现代化和科学发展能力的现代化[20]。

制度在国家治理能力现代化中起着基础作用。有学者认为,国家治理能力现代化具体地表现为持续提升的制度执行能力。它内在地表现为正确理解制度价值的能力、忠于和遵守制度的能力、原则性前提下灵活使用制度的能力,外在地表现为依法治理、民主协商、公共服务、责任承担、动员整合、风险化解等能力[21]。当然,制度不仅包括法律、规章、政策等正式制度,也包括充满着德性和文明的习俗、文化、传统等非正式制度,而非正式制度在国家治理能力现代化中亦发挥着不可替代的重要作用。有学者指出:“一个现代国家如果不重视精神、价值以及文化等治理形态,不将其纳入现代国家治理体系和治理能力建设当中,就不能创造良好的国家认同和维系社会和谐稳定,现代国家就不能实现有机团结,不能完成时代赋予现代国家的治理使命,甚至会出现国家治理的危机。”[22]故需注意的是,国家治理能力现代化还应该重视意识形态、公民信任、传统智慧、公民参与意识、政治认同感等“软”能力。

国际组织和一些研究机构曾经提出“世界治理指标”、“人文治理指标”、“民主治理测评指标”等来衡量国家治理能力,各有侧重。因研究角度不同,国内学者对国家治理能力现代化基本构成的理解也有差异。简单来说,如果将国家治理看成一系列互相联系的活动,则可以划分为:(1)治理理念的现代化,包括先进的意识形态、正确的价值取向等;(2)治理方式的现代化,包括优良的治理结构和强大的功能、具有创新性的体制机制等;(3)治理手段的现代化,包括科学的治理方法、先进的治理技术等;(4)治理效果评价的现代化,包括评价原则的合理性、评价指标的精确性、评价工具的可操作性等等。若将国家治理当作复杂系统,可以分为治理理念的现代化、治理制度的现代化、治理结构的现代化、治理功能的现代化、治理方法的现代化、治理体制的现代化。另外,单从制度的角度,国家治理能力现代化可以分为制度建构能力的现代化、制度执行能力的现代化和制度实施效果评价的现代化。

四、国家治理能力现代化建设的对策

国家治理涉及多元治理主体、多种治理手段和复杂治理机制,具有综合性、整体性、协同性特征。国家治理能力建设因为国家治理本身的特点变得更加复杂、更加艰巨,是一项庞大社会工程,需要多项措施交错推进。学者对推进国家治理能力现代化对策的研究可以分为两大类:

(一)专门性对策研究

该类研究侧重于从一个角度、一个方面,针对具体问题展开深入阐释。这拓展了国家治理能力现代化研究的领域,丰富了国家治理能力现代化研究的内容,有利于研究向着多学科、多维度、深层次迈进。

例如,有学者从资源的挖掘、利用和整合的角度,提出推进国家治理能力现代化必须挖掘和利用好社会主义制度资源、支撑制度运行的组织资源、蕴含我国历史和外国治理智慧的文化资源、被实践证明行之有效的社会资源等四类资源[23]。也有学者从方法论的角度,探讨了国家治理手段的创新,包括变整治为疏导,变刚性为柔性;变命令为协商,变指挥为指导;变监管为服务,变强制为利导;变官办为民营,变垄断为竞争;变实体为程序,变“人控”为“机控”[24]。还有学者从党的建设角度指出,推进国家治理能力现代化必须将民主实践引入党内,强化党的组织原则,提高党内和党的整体相对于公众的透明度[25]。亦有学者从公民参与的角度强调,加强和完善制度化、组织化的公民参与是实现国家治理能力现代化的重要路径,提出应该推进现代政治文化建设和公民参与制度建设,优化公民参与程序和方式,培育社会成员的公民意识,提升公民参与国家治理的效能[26]。

国家治理的第一主体是政府,世界银行提出的由六项指标构成的“世界治理指标”中,四项是有关政府的。福山就将治理能力定义为“政府制定和实施规则以及提供服务的能力”[27],甚至有学者干脆认为国家治理能力实际上就是政府治理能力[28]。一些学者专门论述了国家治理能力建设中政府的作用和功能,强调国家治理的转型首要是实现政府治理的转型,即由人治型向法治型、全能型向有限型、管制型向服务型转变,“把以往形形色色的垄断租金消解到社会公众的福利中去”[29]。理想的有限政府具备五大特征,即国家有能力、政府有作为、法权集中化、权力有约束、保障个人自由和社会分权[30],其中包含了法治型政府和服务型政府的部分内容。而有作为的政府的作用主要体现在:一方面建立“不能由市场自发建立的经济制度”,另一方面对“社会民众的公共偏好进行规范”[31]。

政府治理的重点是规范权力,明确权力配置和权力运作的界限,克服政府在履行职能方面的功能性障碍和自主性羁绊,避免政府角色出现“缺位”、“越位”和“错位”。有学者指出:“基于权力配置的政府职能转变应该是国家治理现代化的核心命题”[32],强调我们有必要探索政府权力架构及其合法性,梳理政府权力的来源与配置方式,并从行政权的内部分权制约、中央与地方的分权配合以及政府与社会的分权合治等方面思考政府治理能力的现代化。实际上,核心是政府要正确处理与市场的关系,抓好“限权”、“放权”、“分权”、“收权”,使市场在资源配置中起决定性作用,同时更好地发挥政府的宏观调控作用。

(二)综合性对策研究

该类研究从多个角度、多个方面对国家治理能力现代化建设的对策进行思考,注重整体性、一揽子解决问题。如有学者从战略高度指出,国家治理能力现代化建设的制高点是伦理塑造,切入点是源头治理,突破点是群防群治,着力点是法治。也有学者从哲学层面进行了阐释,提出:在目的论层面,处理好国家与公民、国家与社会的关系;价值论层面,处理好公平与效率、权利与权力的关系;方法论层面,处理好人治与法治、自治与管制的关系[33]。这种分析方法层次比较清楚,高度概括和凝练,但是往往失之于偏颇,不够准确、全面。另外,更多的是理念层面的设计,缺乏可操作性。亦有学者遵循“理念—执行—监督—效果检验”的逻辑思路,强调应该尊崇核心价值体系,维护权威的决策系统,改进服务型政府问责制和社会协商机制,完善社会再分配体制和社会福利制度等[34]。

对于在国家治理能力现代化建设中如何保持中国特色,不迷失自我,学者也有论述。国家治理能力现代化是完善和发展中国特色社会主义制度的内在要求和手段,中国特色社会主义制度则是国家治理能力现代化的前提和保障,二者相辅相成。国家治理能力现代化建设的“中国特色”,必然包括“制度特色”,但也不局限于此。有学者认为,它体现在四个方面:首先,以中国共产党“总揽全局、统筹各方”为指导;其次,以坚持和完善我国根本制度和基本制度为前提;再次,以全面、协调的治理为根本;最后,以科学的方法论为指导,既坚持政治原则,又兼收并蓄[35]。实际上,所谓的“中国特色”,也就是国家治理能力现代化的一般原理与中国的基本制度、基本国情和优秀文化相结合,并创造性转化、融合、创新的产物,它既包括理论层面的特色,也包括实际运行方面的特色。要保持国家治理能力现代化建设的“中国特色”,有学者强调必须“克服狭隘民族主义、盲目历史主义、片面马克思主义、无原则的西化主义和违反科学原理的片面感性主义”,“客观、科学、平和、谦虚、认真地学习发达国家的经验,审视自己的文化遗产,以向前看的精神,建设中国的现代治理体系”[36]。要旨是三点:其一,符合唯物论和辩证法,实事求是;其二,发挥制度优势、组织优势,整合古今中外资源;其三,坚持基本制度,吸收国外经验但保持自己风格。

总体来看,国家治理能力现代化对策方面的研究较弱。主要原因在于:其一,国家治理能力现代化理念提出的时间较短,学术关注度不够,学者尚未展开更深入的研究;其二,国家治理能力现代化建设是体系宏大的社会工程,很难提出符合逻辑、内容全面而又见解深刻的对策。后续的国家治理能力现代化对策的研究需要注意三点:首先,对策的提出应该紧紧围绕党和国家的重大战略,体现党的路线、方针、政策的要求和政府工作的重点;其次,对策的提出必须注意合法性,也即是公民自觉认可和接受的程度,不能自弹自唱;最后,对策的提出既要体现国家治理的一般性规律,也要体现中国的国情、符合人民的愿望。

五、结语

尽管学界关于“治理”、“国家治理”的研究颇多,也相对比较成熟,但是学术界对“国家治理能力现代化”的研究尚处于初步阶段,目前仍停留在宣传、注解方面,系统性、深入性的研究较少,仅有许海清所著《国家治理体系和治理能力现代化》(2013)一书论述较为全面。已有的研究主要集中在两个方面:其一,基础理论方面,涉及到国家治理、国家治理能力、国家治理能力现代化的基本概念、基本构成要素以及国家治理能力现代化战略提出的必要性和意义等;其二,应用性对策方面,包括政府治理在国家治理能力现代化建设中的地位及对策,国家治理能力现代化建设中党际关系的处理,以及具体建设对策等。未来随着研究的不断深入,“国家治理能力现代化”将成为政治学、经济学、法学、社会学等学科关注的热点。需要进一步研究的问题包括:

(1)国家治理能力现代化中政府功能的界定。政府具有强大的政策制定和执行能力,是国家治理的主体,影响着社会治理和市场治理的运作和效能。改革开放以后,威权主义的治理模式结束了民粹主义的无序状态,并在短时期内凝聚人心、形成共识,通过行政、政策手段推动经济的快速增长和社会秩序的稳定。“摸着石头过河”的渐进性改革方式一定程度上释放了社会活力,加快了生产力的发展,然而改革不彻底引起的政府治理不规范,政府治理、社会治理和市场治理之间关系扭曲等现象也长期存在。在新形势下,如何重构国家和社会、政府和市场、国家和公民、公共权力与私人权利、协同治理与分级治理的关系,优化“有限政府”、“公共服务型政府”的职能配置,重塑政府本身具备的宏观调控能力、制度供给能力、秩序稳定能力,提高政府治理的合法性、规范性和有效性,避免“政府职能难以匹配市场,国家权力无法协同社会,精英集团不愿容纳大众”[37]的“中等收入陷阱”,成为学术界应该关注的问题。

(2)国家治理能力现代化的内部结构及各要素地位及相关关系分析。国家治理能力现代化建设的目标是实现国家治理系统运转的最优化和公共利益的最大化,实现这一目标必须首先要架构国家治理的格局,确立科学的国家治理结构,明确各构成要素的位置、功能,构建各要素之间的关联和耦合机制,实现治理结构内部各要素既自我进化又协同进步。

中国的改革本质上是制度安排和体制变革,制度的作用一直被重视。邓小平曾经指出:“制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视”[38],改革的目的是花几十年的时间在“各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”[39]。当前中国存在的诸多社会矛盾很大程度上是由于制度本身的不完善、不配套、不衔接造成的,治理危机表现为“合适规范真空”和“合适制度缺失”[40]的危机。国家治理能力的现代化也就是要转变制度范式,消除“制度失效”、“制度危机”。不过,重点并不在于制定了多少制度,而在于制定了怎样的制度,如何重新整合各类制度、协调制度之间的关系、确保制度的严格实施及取得良好效果。未来国家治理制度现代化研究的重点包括:国家治理中的制度伦理、制度逻辑和制度理性;现代化国家治理制度体系的基本构成,及实体性制度和程序性制度、正式制度和非正式制度的有效衔接机制;根本制度、基本制度和具体制度共生互补、相互支撑的联动机制;根本制度与基本制度、基本制度与具体制度以及具体制度之间的协调机制;各项制度在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰的监督评价机制。

(3)国家治理能力现代化的中国话语、中国经验、中国理论阐释。国家治理是全球性的问题,世界各国为解决本国的治理危机进行了积极的探索,积累了大量的经验和教训。推进国家治理能力现代化必须关注其他国家治理的理论和实践,分析他们在理念设计、制度安排、操作程序和行动策略等方面的异同,探究他们在国家治理制度构建及执行方面的成败,总结他们具有普遍意义的先进做法和一般性规律。目前学者对国外理论的阐释、借鉴,以及对苏联、日本、美国等具体国家治理实践的梳理、总结较多,对中国国家治理特别是改革开放以来国家治理的做法、规律总结较少,理论阐释不够。随着中国国家治理实践的发展,需要加强研究的是:深入研读相关文献,阐释马克思主义经典著作和传统文化中关于国家治理的思想、观点和方法,分析蕴含的制度伦理;熟悉外国学者关于国家治理能力现代化的前沿理论,总结发达国家国家治理能力建设的实践及得失;梳理建国后中国共产党的国家治理史,总结经验和不足,归纳基本做法、基本经验、基本规律,并揭示中国共产党自身建设与国家治理能力建设的互动关系;继承马克思主义国家理论,吸收传统文化中国家治理的智慧,融合建国后党领导人民建设国家的基本经验,借鉴其他国家治理的理论和做法,构建国家治理能力现代化的中国话语、中国理论,形成国家治理能力现代化建设的中国经验。

(4)国家治理能力现代化的多学科、多角度阐发。目前学者对国家治理能力现代化的研究主要集中于政治学、公共管理学学科,仅有少数学者从经济学、法学、社会学角度进行阐释。未来需要多学科、多角度围绕国家治理能力现代化的多个维度展开研究:其一,规律性研究,探寻国家治理及其能力建设的总体规律及具体层面的规律,比如提升和整合文化,将文化塑造与国家治理有机融合、提升国家“软治理”能力的规律;其二,价值性研究,阐释国家治理的理念系统、价值系统,重点剖析社会主义核心价值观如何整合各种社会思潮,发挥对国家治理能力现代化的引领和统帅作用;其三,情境性研究,客观分析国家治理所处的国内外环境、主客观条件、风险与挑战等,把国家治理能力现代化建设建立在对国际形势和基本国情的准确把握上;其四,评价性研究,运用定量与定性分析相结合的方法,科学评价国家治理现代化的程度、绩效等;其五,比较性研究,比如分析公共治理与国家治理、国家治理与政治体制改革、国外治理模式与中国治理模式、改革开放前后国家治理模式的异同等。

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