我国“权力清单”制度运行路径——以义乌市为例

李慧艳

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

我国“权力清单”制度运行路径
——以义乌市为例

李慧艳

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

“权力清单”制度的“亮相”为政府透明革命拉开了帷幕，也为打造阳光政府增添了一抹“春色”。本文在对权力清单问题的提出和义乌市权力清单制度运行现状进行分析的基础上，对权力清单制度运行的问题进行简要分析，并在此基础之上映射出我国权力清单制度运行的可选路径和普适意义。

权力清单；责任清单；普适意义

一、问题的提出

在我国经济发展进入加速换挡、转型升级的新阶段，明确政府职能定位，厘清政府与市场的边界将是未来行政改革的核心所在。从全面深化改革的大局出发，切实转变政府职能，创新行政管理方式，打造廉洁政府、阳光政府成为政府改革的主流方向。

目前，权力腐败成为了社会进步的绊脚石。要解决这一困境，政府首先要从自身改革做起，提高行政审批透明度，向自己手中的权力开刀，有效管住贪污的手，才可以为打造阳光政府提供一个健康的环境。从这个大背景出发，权力清单逐渐成为了政府改革中的一大亮点。

“权力清单”一词，首次“亮相”于李克强总理的《政府工作报告》。自十八届三中全会提出权力清单制度后，这一概念逐渐进入公众视野，成为媒体报道、公众期盼的热点话题，同时也成为多地两会的关键词。此后，广州、武汉、北京、义乌等市也纷纷“晒”出权力清单，进行探索试点工作。这对我国政府管理来说无疑是一场深刻的透明革命［1］。

“权力清单”作为一个新兴词，目前各界对其概念的界定也是莫衷一是。首先，从运行方式上看，有学者认为权力清单就是把各级政府管理部门拥有的所有权力进行汇总统计，并将这些汇总结果以网络、公开栏等载体公之于众，让权力接受社会的监督。其次，从边界划分上来看，权力清单就是厘清各部门的职则和权力边界，优化权力运行流程，“晒”出权力家底，实现决策公开、权力公开和责任公开。正如中国人民大学公共管理学院院长董克用所说：“权力清单就是要把权力关进制度的笼子，让公众知道政府的权力边界，从源头上减少审批环节、降低审批门槛、激发市场活力”［2］。再次，从优化方向上来看，浙江省省长李强认为，权力清单就是“让职权配置要更加优化；职权边界要更加清晰；职权运行要更加公开；职权监管要更加到位。”［3］

总之，作为一种制度性授权机制和行政权力公开透明运行机制［4］，阳光行政是权力清单制度的最大特点；依法制权是权力清单制度的根本理念；权责一致是权力清单制度的基本原则。当然，权力清单刚刚“出道”，其存在的一些缺点也在所难免，如在我国传统文化的土壤上生存还存在“水土不服”的现象；所有权力的公开让官员心理上没有安全感，能否更好地为人民服务将会大打折扣等。

权力清单制度的推行是一个循序渐进的过程。本文以浙江省义乌市为例，研究其权力清单运行状况和典型性，以此来映射我国权力清单制度推行的困难，在此基础上总结出我国权力清单制度运行的可选路径和普适意义。

二、义乌市权力清单制度运行现状综述

要保证权力在阳光下运行，就需要建构一个透明运行的平台，将权力的运行轨迹、实施依据、职权边界等全部公开。在这个大背景下，义乌市网晒权力清单应运而生。义乌市作为县级市“权力清单”制度“破冰”城市之一，和成都、广州、北京等地区相比，在普适发展路径之外更鲜明呈现了自己的特色，也成为了影响全国规避权力“糊涂账”的一股“风气”。同时义乌市将权力清理打包，建立了两大权力清单即单位权力清单和岗位权力清单。

经过扩权改革后，省市给义乌放权累计达1300多项，使得义乌一跃成为我国权力最大的县级市。比如浙江一个地级市所有的审批权力大约有1000多项，而光义乌就占据618项。并在浙江11+1模式中，将义乌市和地级市并列［5］。义乌市也是第一家对权力进行实时监控的县级市。义乌市权力清单在线监督系统简洁方便，涵盖内容广泛，只要进入义乌市廉政商城网，点击义乌市党政机关“权力清单”在线监督系统，所有部门的权力公开目录清晰可见。从这个系统里面我们可以看出，共有41个机关部门、6个临时机构、14个镇和街道办事处公开了权力清单总计行政职权5139项，其中，行政许可职权461项，非许可审批类职权403项，行政处罚职权3379项，其他行政职权896项。

除此之外，义乌市在对行政审批、行政处罚进行实时监控的同时，还自行开发了一套党政机关岗位廉政风险防控管理系统，对各街道、机关单位、直属部门、国有企业以及工程建设指挥部等防控工作进行实时监控，构筑起一道反腐倡廉的“防火墙”［6］。如：点击义乌廉洁商城网首页“岗位廉政风险防控管理系统”则可清晰地看到各部门的列表，只要纪委工作人员进入该系统轻点鼠标，则可对各部门、单位、岗位的廉政风险防控工作进行实时监测。

在作了上述努力后，义乌市的权力清单制度也产生了一定的成效。如：揭下了权力的神秘面纱，打开了权力封闭运行的“黑箱”，将权力的行使过程公之于众，维护了人民民主权力；将权力运行状况公之于众，接受阳光的普照，加强了人民群众的监督；明确了行政审批事项，划清了部门之间权力边界，加强了政府的内部监督。

三、权力清单制度运行存在的问题分析

权力清单制度作为一个新事物，其生存还缺乏成熟的土壤，在我国的普及还需要一个长期的过程，存在的一些问题也不可避免。

（一）民众参与意识淡薄

权力清单的晒出只是一种手段，而其真正的目的是让权力接受阳光的普照，并让阳光这种“太阳能”来提高为群众服务的效果。公众是公共权力的授予者和所有者，权力清单网上晒出的重点就在于公众的密切关注和有效参与，需要民众去关注权力边界，了解权力轨道，监督权力运行，否则，公开就失去了其本质意义。网络作为政府和公众之间互通的纽带，在权力公开主体和客体之间架起了一座桥梁，起到促进权力监督者和被监督者互动的作用。但是，在现实条件下，民众的科普知识更新速度还赶不上互联网时代的潮流，信息网络知识普及程度还不够到位，其参与意识淡薄，参与热情不足，对政府权力的“心理卷入”程度低，充分利用网上信息实施权力的监督的主观条件还不足。

（二）面临技术上的挑战

随着电子政务、智慧政务等新理念的诞生，网络技术与政府权力的连体逐渐成为现代公共权力运行的一种新兴方式，以信息技术手段来监督权力轨迹也渐渐成为权力制约体系中不可或缺的消解路径。将权力制约架构在网络系统平台之上，实行电子化监控，将会极大地增强权力实施的透明度，实现权力监督和制约的互动效能。但是，要将信息技术完全嵌入公共权力运行路径，会受到信息技术本身的约束以及现实行政生态的制约。首先，是“软技术”即网络知识的缺乏。网络平台虽然快捷方便，但要得到准确及时、充分有效的运用，对行政机关工作人员自身素质的要求是比较高的，这就需要所有工作人员普遍掌握网络技术知识，而让各级政府工作人员迅速适应这一新的工作方式还缺乏可行性。其次，是“硬技术”即系统平台更新技术和网络安全技术不足。如义乌市虽然建立了权力清单在线监督系统、廉政微博、微信公众平台、廉洁市场等，但其页面信息更新速度慢，影响监控效率。

（三）责任追究机制的缺失

行政权力类似于其他权力，具有扩张性，在运行中一旦偏离权力设置的初衷，则会出现权力滥用、权力寻租、权力腐败等异化现象，从而导致政府的无序管理。权力清单制度的运行是实现公权力监督的一种新兴方式，权力和责任义务是对等的，有监督就意味着要有相应的责任追究机制，只有权责配套，才能真正体现权力公开的价值，取得公开的效果，真正做到还权于众、还权于民［7］。义乌市目前也是在探索中前进，虽然权力清单运行环境比较健全，建设进度比较稳定，但没有建立与权力清单制度相配套的全方位责任追究体系；与权力相统一的“责任清单”也没有及时跟上；责任和义务与手中的权力也没有完全结合起来。

（四）缺乏健全的法律环境

完善的法律环境是权力公开透明运行的重要保障。权力清单制度作为一个新话题，很多地方还处于探索试点时期，虽然义乌市推行的权力清单给各地树立了榜样，但刚出道的新制度难免缺乏相应的法律支撑。第一，权力清单制度强调要“规范权力运行流程”，但“规范”到何种程度并没有一定的标准，这些公开流程没有严格的立法。第二，权力清单是在网络载体上运行的，包括义乌市在内的各地并没有对网络安全进行立法。第三，有权力就得有责任，有责任就需要去监督，但目前还没有建立针对监督的法律法规。第四，清单的公开加大了信息流，信息的复杂度也有了增加，但目前还没有对网上信息管理进行立法。第五，对工作人员也没有进行法律法规知识的培训，严重影响他们树立正确的权力观。

（五）传统政治文化有待更新

要实现权力公开透明运行，首先要塑造良好的政治文化氛围。目前，我国传统政治文化的更新需要一定的过程，传统的官本位思想依然具有赖以生存的社会土壤。在传统意义上，社会往往以官位的高低来衡量个人价值和社会地位。人民又把官员作为社会利益的代表，作为“父母官”，而官员把自己当做是掌权者，不愿意把自己的权力“晾”在群众的眼皮子底下，对手中的权力“放不下”，因为他们掌握着权力这种稀缺资源，所以会成为各种市场主体的追逐对象，在“经济人”思想的作怪下，他们不愿意让自己的权力晒在阳光下，更不愿意自己的权力使用受到监督和约束，于是一些权力不作为、乱作为现象越积越多，以权谋私现象屡见不鲜。另一方面，传统政治文化的存在使得机关内部依然具有唯上是从的观念，这种氛围阻碍了正确的权力观的树立，在思想文化上阻碍了权力公开的进程。

四、我国权力清单制度可选路径分析

（一）培育大众素养，奠定网络意识领域的大众基础

互联网时代的到来不仅改变了人们的生活方式，也给政府改革带来了一次深刻的革命。如今，权力清单制度的纷纷出炉不仅给政府的透明改革提供了最佳渠道，也给政民互动、民众参与、民众监督提供了一个不可或缺的机会。我国互联网知识普及率还不高，让所有公民进行网上权力监督还存在一定的困难。因此，就需要培养网民素养，让广大民众通过各种媒介了解政府权力运作动态，对政府进行有效监督，为政府权力在阳光下运行奠定坚实的大众基础。首先，要培养他们的参与意识，激发其参与热情，增强民主参与的观念，提高参与质量，真正做到对政府权力运行进行合理有效的监督。其次，需要培养网民的个人素养，普及互联网知识，教育他们如何通过网络载体理性地表达利益诉求，提升他们对网络技术的利用能力。再次，帮助网民认识到网络是了解政府动态、加强政府舆论监督、实现政府信息公开的捷径，公众通过网络可快速发表个人意见。最后，要引导网民辨别网络的利弊和信息的真伪，提高其对负面信息的免疫能力，不盲目相信或采用信息，绝不随意散播有悖于责任的言论。

（二）进行技术研发，提升网络安全防范能力

正如市场经济的发展需要一个健康的环境，权力清单制度的顺利运行，同样也需要一个安全的网络环境。在权力清单制度未亮相之前，权力的运行都倾向于在一个较为封闭的环境内进行。而如今权力晒在网上以及各种公开媒介上，其安全系数明显降低。因此，要提高网络安全防范能力，为权力清单制度的顺利运行打好安全基础。首先，要从技术上改进传播载体。对于相关公开载体如政府网站、宣传长廊、新闻媒体、LED屏、政务公开栏等在技术上首先要过关，提高设备的信息管理能力，以免出现公开内容的丢失和网络不法分子的篡改等。其次，建立信息流智能化安全监控系统。权力的公开使得公开载体上的信息流大而复杂，管理困难加大，如果大量的信息没有做到安全保护和适时监控，会给政府带来巨大的损失，对信息流进行智能化监控、动态管制，可以保证公开数据的安全性。第三，加强网络安全技术的研发。目前，网络技术以惊人的速度改变着我们的生活方式，与此同时，危害网络安全的因素也逐渐增多，黑客及其攻击策略越来越精明危险，这说明我们的网络生活还不是很安全。因此，研发网络安全技术，规避网络病毒、黑客侵袭、信息破坏等网络安全隐患势在必行。

（三）跟进责任清单，实现权力和责任的对等

权责对等是权力清单制度的基本原则。在法治社会，权力是一种在授权范围内应该履行的责任，每项权力的背后都对应着一项责任。建立权力清单制度，一方面是约束政府权力，放活市场环境，减轻政府责任，彰显有限政府；另一方面是权力的再明确和责任的再强调，让政府在拥有权力的同时担当相应的责任。在现实情况下，要实现权责对等，首先要在紧跟权力清单之后建立责任清单，并延伸至“服务清单”给权力带上制度的缰绳，让其负责并服务于人民。其次，建立全方位、立体化的监督和责任追究机制，将责任、义务同权力有机结合起来，“权力清单”才能真正体现公开的效用，才能确保权力不出轨越轨［8］。即使出现“出轨越轨”行为，“责任清单”也将会是制度保障。再次，权力、权利、责任要同步进行。法学专家认为：现代法治社会本质上应是“权利社会”，而不是“权力社会”，应遵循“权力法定”原则和“权利天赋”原则”。权力清单的公布归根结底是要保证公民的合法权利，打造亲民政府，如果没有“责任清单”来制约“权力清单”，很可能导致权力的出格走样，从而“权利清单”就无法保障。权力的齿轮只有呼应权利的链条，依法达成公民的权利诉求，权力才会有永久的生存土壤。

（四）锁定放权成果，以法治思维完善权力清单制度

晒出权力清单是政府实现透明改革的第一步，是打造阳光政府和责任政府的现实途径。但权力运行环境具有不稳定性，要想转变政府职能，厘清政府、市场、社会之间的关系，锁定简政放权的成果，离不开立法途径做铺垫。首先，要以立法程序建立各级政府的权力清单制度，保证政府职能体系的完善，才能让锁定的简政放权成果在刚性的制度规范中成长，使得政府部门真正做到“法不授权不可为”，也给市场主体打造一个“法无禁止即可为”的“负面清单”环境。其次，“把权力关进制度的笼子”所说的笼子是以法律法规为材质的，政府的一切权力都来自于法律法规的授权，因此权力清单中各种审批权等必须通过立法确认，这样权力清单才具有制度价值。第三，保证每一项进入目录的权力事项都有理有据，必须通过相关法律法规的合法性论证，与法治形成具体的对应关系。第四，法律法规不仅要随着环境的多变而适时调整，而且对其本身的不合理之处也要及时整改，避免让不合理的权限却因为授权而畅通运行，让无授权的政府合理行为受到约束。第五，要加快网络的法治进程，从立法的高度加强网络法律法规建设。总之，不规矩不成方圆，只有以法治思维完善权力清单制度，才能大大压缩权力“灰色地带”和“权力寻租”的出现机会，才能实现保证权力运行在法治的轨道上。

（五）建设多种载体，为权力运行搭建多元化公开平台

实现公共权力透明运行不仅要以信息化为载体，更要兼顾民情，体察民意，从民众快捷方便的需求出发，采取多元化载体针对性使用。这些权力信息公开载体除了政府网站、廉政商城、网络视频等主要载体外之外，还有政务公开栏、LED大屏幕、宣传橱窗、调频广播等。如河北邯郸搭建的“权力公开透明的传统平台、网站、服务中心平台、通透办平台”等四个平台建设值得借鉴［9］。首先，完善互联网载体。互联网是权力公开的最佳土壤，也是目前使用最普遍最高效的载体，其他载体的建设都要以网络载体为核心逐渐散开。其次，基于办事习惯，还有部分民众不适应在网络上了解政务动态，对于这部分群体可采取原有载体如政务公开栏、电子触屏、服务中心等方式。其次，对于特殊群体如老年人、失明人等可才用调频广播的形式进行公开，让他们也可以收听政府权力运行动态。再次，建立廉政微博、微信公众平台等新兴载体，惯用此类媒介的民众也可实时了解政府权力的公开效果。最后，发展第三媒介如社会中介组织的作用，探索民众办事“代理制”。如安徽固镇县在2002年就有了群众办事代理制的雏形。

五、总结

综上所述，义乌市作为我国首个推行权力清单制度的县级市，典型性就首先在于其权力最大，义乌市是我国权力最大的县级市，权力大，就意味着责任大，责任大就意味着责任清单必须跟上权力清单的进程。其次，地位之重，义乌作为县级市在浙江模式中和其他11个地级市并列，并在第四轮扩权改革中扮演主要角色，这说明义乌市的经验逐渐渗入到浙江其他地区。再次，义乌市廉政商城网“权力清单在线监督系统”和“岗位廉政防控风险防控系统”各功能模块覆盖内容广，设计简单清晰，市民对权力运行情况的监督快捷方便。

不仅如此，义乌市权力清单制度给其他各省的推行树立了榜样，而且也映射出我国推行权力清单的普适价值选择。其他各省推行权力清单制度，可从义乌市轨迹出发，取其精华，去其糟粕，对症下药。●

［1］杨永加.权力清单有哪些作用［J］.民主法治，2014，（5）.

［2］瞿芃.权力清单：改革新起点［N］.中国纪检监察报，2014-2-28.

［3］王国锋.勇于自我开刀推行权力清单制度［N］.浙江日报，2014-1-22（001）.

［4］朱瑜.厘清“权力清单”，推进阳光行政［J］.科技与企业，2013，（24）.

［5］张益晓.最大权力县级市网上晒权力［N］.浙中新报，2013-12-28.

［6］何百林.义乌构筑岗位廉政风险“防火墙”［N］.金华日报，2012-7-8.

［7］尹卫国.要“权力清单”也要“权利清单”［N］.时评，2013-12-24.

［8］陈小雁.晒好权力清单更应晒明责任清单［N］.广州日报，2014-03-03.

［9］刘英.关于推进公共权力公开透明运行的实践与思考［N］.浦东廉政，2009-2-24.

The Path of China’s“Power List”System——Taking Yiwu City as an example

LI Hui-yan

（Wuhan University，Wuhan 430072，China）

The debut of“power list”system signifies that the government’s transparency revolution begins，which contributes to establishing the government in sunshine.Based on the proposed issues of power list in Yiwu city and an overview of current research on the issue，the author gives a brief analysis of operation of power list.And on this basis，both the alternative paths and universal significance of the operation of power list are reexamined.

power list；responsibility list；research path；universal significance

D630.1

A

1009-6566（2014）03-0061-05

国家社会科学基金重大招标项目“地方政府党风廉政建设责任制考核评价体系研究”（11&ZD056）的研究成果。

2014-04-28

李慧艳（1987—），女（藏族），甘肃甘南人，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业硕士研究生，从事地方政府研究。