调适公共行政过程中理性冲突的协商民主思维方式——以处理群体性事件为例

孙奔，武香君

（中共江苏省委党校，江苏 南京 210009）

调适公共行政过程中理性冲突的协商民主思维方式
——以处理群体性事件为例

孙奔，武香君

（中共江苏省委党校，江苏 南京 210009）

当前我国正面对日益严峻的社会矛盾冲突形势，处于转型期的政府为了维稳就必须制定应对方案。面对频发的群体性事件，要均衡社会政治稳定、发展与民众利益、诉求之间关系，政府在公共行政过程中自然经常面临价值理性和工具理性的冲突。而协商民主这一新的民主理论范式，将原本局限于选举环节的民主拓展到公共行政和决策领域，有利于妥善处理群体性事件，既能充分维护稳定的社会政治局面，又保障了公民正当的利益、诉求的实现。

公共行政；理性冲突；价值理性；协商民主

实现社会主义现代化的伟大历程，既是我国由传统社会步入现代社会的转型期，也是社会矛盾和冲突的多发期，政府疲于应对由众多社会矛盾冲突引发的特定的或偶合的群体通过集体行为进行利益诉求的表达甚至发泄，从而对社会稳定造成的重大负面影响，简单地说就是政府为了维稳而必须做出采取行动或不行动的决策方案时，经常置自身于两难的困境，这一困境的根源在于公共行政过程中价值理性与工具理性冲突。

一、转型期的中国突发性、群体性事件日益频发和凸显

自20世纪90年代以来，我国群体性事件频发。据2005年中国社会科学院发表的《社会蓝皮书》，我国发生的群体性事件在1993年到2003年这10年间，爆发数量增加了约5倍，参与人数增加了约3倍，即从约73万人次参与约1万起群体性事件到约307万人次参与6万余起。单就中华全国总工会统计，仅2012年1—8月间30人以上规模的劳资纠纷，就发生270多起，涉及19个省区，而在最近的2013年《社会蓝皮书》中，就披露我国近年来发生的群体性事件每年达十余万起。2011年的广东9·21乌坎村事件、2012年的浙江海宁事件、江苏启东事件、2013年成都和昆明市反对PX项目事件、湖南临武群体事件等等接连发生，令人震惊。显而易见，转型期随着改革开放的深入推进和我国发展模式的剧烈转换，“群体性事件的增多成为中国社会冲突的崛起性标志”［1］，我国群体性事件数量呈持续上升趋势，且发生规模以及涉及面也不断扩大。

学术界讨论涉及群体性事件基本出现在20世纪八九十年代描述公安、民兵打击违法犯罪或者抗击传染病维护社会稳定一类的文章，但真正关于中国现今意义的维稳探讨是时任吉林省公安厅副厅长秦利明的文章，他在文中明确提出，“群体性人民内部矛盾的产生和发展，并不是孤立和静止的，而是随着社会政治、经济、文化形势的发展而变化，是改革和发展过程中的矛盾，具有明显的时代特征。”［2］之后关于群体性事件的研究虽然不排除若干关于政法部门打击犯罪维护社会稳定的叙述，但基本都是在如何处理群体性人民内部矛盾维护稳定局面的框架下逐步升温，并在20世纪末达到顶点。正确处理人民内部矛盾实现社会稳定是我国社会主义现代化过程中社会政治发展的主题目标，妥善处理社会矛盾引发的各类群体性事件利于培育公民对社会制度、政治权威的信任感和认同感，为现代化事业营造良性的法治氛围和稳定的社会环境。

群体性事件谓何，至今尚未形成统一的说法，但基本形成共识的是，群体性事件是新时期我国社会经济结构转型发展阶段不可避免的存在事实和特殊产物，是人民内部矛盾在改革开放新时期的表现形式。早在建国初期三大改造完成一年之后的1957年，毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一文中，从集体主义意识形态关照下提倡统筹和兼顾国家、集体和个人三方利益原则论述如何处理人民内部矛盾。而新时期我们讲处理群体性人民内部矛盾，有两个新的时代特点。第一，我们是在建立和不断完善社会主义市场经济体制的历史背景中提出处理人民内部矛盾；第二，群体性事件往往表现为政府与社会中代表一定正当利益的某个群体，或者社会群体之间的利益冲突。这两个特点也是互相统一的，因为在市场经济条件下我国社会已经发生转型，以多元文化与利益冲突为核心特征，表现为国家与社会之间、社会群体之间的冲突和分裂加剧。

由于受不同的政治环境和经济、社会因素的影响，我们对于群体性事件的提法和认识，也经历了群众或者聚众闹事、（群众性）治安事件、突发事件、紧急治安事件、群体性治安事件等等的过程，直到2004年国务院委托专家完成的《中国转型期群体性突发事件对策研究》的报告首提群体性事件，而第一次出现在我们党的重要历史文献则是在十六届六中全会《决定》中关于“积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益和社会稳定。”全社会对于群体性事件的提法和认识的转换，主要体现在从过去贬义的骚乱、闹事、违反治安之视角转为中性的关于客观事件描述的维度，这也反映了我们党和政府对待和处理群体性事件的积极态度，我们党和政府在拟定处理群体性事件公共政策方案的公共行政过程中，至少开始在态度和观念层面对群体性事件的认识和处理进行重新认识和价值评估。但是当面对现实维稳压力和执政挑战，使得政府经常在公共行政过程中置自身于两难的困境，比如维稳的传统办法和维权的现代观念之间冲突，良善的政策理想与功利的具体步骤之间的矛盾等等，总之，这一困境的根源在于公共行政过程中价值理性与工具理性冲突。

二、政府处理突发性、群体性事件的两难境地

2013年7月，广东省江门鹤山发生一起反核的群体性抗议事件。事件起因是中核集团计划建设大型的核燃料加工厂——370亿元的龙湾工业园项目，江门鹤山市经过层层竞争终于在击败40多个对手之后获得该项目投资，预计到2017年投产，可供应大亚湾核电厂和台山核电站等。正当政府举全市之力为打造成为“一站式”核燃料加工产业链、国际一流核燃料加工产业集群，以至亚洲核燃料加工及装备制造中心而努力时，江门鹤山市民众却认为计划未进行环境评估以及咨询公众时间太短，担心核燃料加工项目影响健康而激烈反对。7月12日，江门市民响应网上发起之号召，走到江门市中心沿马路游行，最后到市政府门外集会示威，批评政府为经济利益牺牲市民健康。7月13日早上，江门市委、鹤山市委、中核集团、中广核集团等多方面证实，龙湾工业园区项目决定不予立项，项目最终由政府承诺撤销。

由上述案例，江门政府部门在引进重大固定资产投资项目时，其中一个失误就是没有处理好促进本市经济跨越式发展的传统方式与现代社会市民环境权益的冲突。江门鹤山在促进社会经济持续发展造福民众的良好战略构想下，在当时将希望寄托于龙湾工业园这一项目，经过激烈竞争拿下项目以借此机遇将本市打造为核燃料加工产业集群及核装备制造中心，借该项目相当于本市规模以上工业的总产值和几十亿的税收实现全市经济总量的跨越。江门市的发展决策具有为本市和人民谋发展的良好愿景，但在践行这一宏伟目标之时将其指标化和工具化，量化的措施导致实现政府决策目标的具体步骤在一定程度上背离发展的实质价值。而一旦将目标量化，在本案中就是量化为龙湾工业园项目，作为发展手段的项目就会异化为不受促进本市科学发展和市民全面发展的价值观制约的目的，政府为了强制推行此项目，公示程序、民众监督等也自然被决策者视为障碍而予以压制，最终导致群体性事件的爆发和政府在其中的悲剧性地位。从根本上看，这是价值理性与工具理性的两分造成的。

理性一词自文明起源时期就一直被讨论，自亚里士多德提出“人是理性的动物”，从黄金时代至文艺复兴和启蒙运动，理性的力量不断彰显其魅力。然而从古至今，关于什么是理性仍没有让人心悦诚服的统一认识，即便是马克斯·韦伯对理性条分缕析，依靠理性探究现代社会，他也从来没有清晰明确地界定过理性的含义，但这不能阻止我们仍然要从韦伯作为逻辑起点去认识理性的两分，即工具理性和价值理性。韦伯首先将人类的行为分为传统行动、情感行动这两类非理性行动和目标理性行动、价值理性行动这两类理性行动，继而依靠这两类理性行动统辖了包括实践理性、理论理性、实质理性、形式理性在内的四种合理性。韦伯的目标理性行动重在手段的运用，而且目标确定的为达到既定目标而做出的理性行动，体现的是工具理性，而“建基于某些价值信条之上，以某种特定的终极的立场（或方向）为依归”［3］的价值理性行动体现的是价值理性。

他认为现代西方社会正是依靠工具理性和价值理性充分发展，才实现了资本主义工业现代化和被上帝救赎的人的精神价值，但是随着资本主义的发展，宗教的动力开始丧失，韦伯最终滑向悲观主义。他认为西方社会正面临走不出理性化的困境，一方面理性化是现代西方文明的普遍趋势，各方面都朝最合理的方向发展；可是另一方面，工业化、资本主义和科层制的高度发展，危害了人类社会的基本价值，人们将理性化的手段当作终极目标来追求，导致了非理性化的生活方式和意义的丧失。最终，工具理性走向极端化和异化，导致人类逃脱不了“理性化牢笼”的命运，有良知的民众，信奉价值理性的政府，陷入了理性的诡吊。我们党的宗旨是为人民服务，政府的定位是人民的公仆，党和政府始终代表人民根本利益的社会主义价值理念。在转型期党和政府同样会面对多元社会矛盾冲突而不断引发的群体性事件，国家为了维护稳定必然要利用强势而有效的社会政治系统去整合社会矛盾，体现工具理性的政治系统整合手段因为高效率优点而在处理群体事件处理的具体实践工作中被广泛利用。

如此，党和政府在处理群体性事件的公共行政过程之中面临进退维谷的境地，若时刻践行党和政府始终代表人民根本利益的社会主义价值理性，社会政治或陷于无序状态；若盲目笃信政治权力等强势系统对社会冲突关系和多元利益格局的高效整合结果，民众的合法权益或因此而被践踏。最终的结果是，工具理性往往占据上风，在处理群体性事件中注重维护稳定压倒一切的局面，而不是以保护民主利益诉求为优先。工具理性因而体现在公共行政的各个流程，行政机构以保证万无一失的稳定局面为最终目标，各级党委、政府机构工作以及党建工作和干部队伍的考核量化为与群体性事件的解决成效挂钩的行政命令型体制机制，通过各级党政团体组织国家资源的庞大体系进行网络渗透和组织压制，高成本的组织化、系统化的群体事件处理手段成为必然选择。政府被工具理性所绑架，同时发生的是民众不断降低对权威机构和社会政治制度的认同感，不利于政府的行政和政策过程的合法性基础的巩固。

三、从悲剧性选择到协商民主新思维

工具理性走向极端，是政府公共行政的悲剧性结局的必然根源，重新审视和构建理性是政府在公共行政中妥善处理群体性事件的关键。韦伯当然认识到工具理性的极端发展导致的官僚主义、享乐主义以及民众信仰的堕落等恶果，但他最终滑向悲观主义，认为西方社会正面临走不出理性化的困境。但是哈贝马斯却不像韦伯那般悲观失望，他走在自己开辟的后形而上学路径，利用交往理性批评韦伯，他对理性的理解不仅仅限于韦伯在单单依靠工具理性行事的主体与客体之间的目的行为，还看到了主体之间体现交往理性的人类交往行为。这种交往理性主张通过主体间自由平等的对话和协商解决矛盾冲突，如果以这种交往理性衍生的协商民主的思维方式指导我们党和政府处理群体性事件，或许会出现不一样的结果。

协商民主在中国迅猛发展并蔚为壮观，但关于协商民主的概念仍未统一，主要有民主形态说、决策说、治理说等。本文认同治理说，即“平等、自由的公民在公共协商过程中，提出各种相关理由，说服他人，或者转换自身的偏好，在广泛考虑公共利益的基础上利用公开审议过程的理性指导协商，从而赋予立法和决策以政治合法性”［4］。该说法体现了政治从统治、管理到治理的转变，强调公共行政过程中多元协调和权力的上下互动，符合有机、动态的稳定观。协商民主的这种思维方式强调政府在公共行政中，面对群体性事件时，不能单一地依靠工具理性解决矛盾冲突，而忽视背离价值理性的隐性恶果；避免只看社会政治发展的连续性和秩序性，而忽视了政治系统与其他社会生活系统的良性互动和交往。在多元社会发展趋势下，平等自由的民众及其政府机构，需要培育非中心化的交往理性，这是对主客体意识哲学逻辑下传统理性的反思，它强调要以主体间交往理性代替主客体工具理性。

但我们并非是要完全拒绝工具理性，而是要以交往理性去统辖工具理性和价值理性，尤其是二者发生冲突时更需用体现交往理性的协商民主思维去处理群体性事件。在改革开放深入推进的新时期，党和政府提出要充分发挥市场在资源配置方面的决定性作用，这也反映了我们党逐渐认识到市场这一工具理性手段在当代中国的积极作用。在处理涉及到不同群体之间的利益冲突，尤其是政府与普通民众之间利益矛盾时，全社会应该转变认识，逐步实现从过去单纯依靠政治权力强力整合社会矛盾冲突，到如今充分发挥经济系统协调多元政府和社会群体利益分化的决定性作用。只有尊重经济系统的市场规则，适应市场经济体制下社会利益主体的多元利益博弈趋势，让包括政府在内的社会利益主体间自发形成良性的、有行为规范的内部博弈和协商妥协甚至合作，才能够妥善处理群体性事件，既能充分维护稳定的社会政治局面，又保障了公民正当的利益、诉求的实现。

交往理性衍生的协商民主就是调适公共行政过程中价值理性与工具理性冲突的良方。那么，如何保证政府在公共行政过程中心甘情愿地放下政治系统的强大整合力量，转而以协商民主的思维方式处理群体性事件呢？其外在的压力在于涉及到政府与民众冲突的群体性事件中，民众在互联网时代的巨大交往权力以常态性施压于政府。新时期我国现代化伟大历程与互联网时代几乎同时开启，网络传播去中心化突出，全民全球同步进行多对多的前所未有的开放性互动，平等自由多元的网络社会具备实现民众交往行为合理化所有理想的言谈情境。所以，充分利用互联网时代赋予民众交往权力的机遇和挑战，在发生群体性事件时即迅速传播至全社会任意角落，政府为了巩固执政合法性基础，增强民众的制度认同感，必须在全社会形成意见协商的氛围下主动发起对话和商谈，如此必然利于妥善处理群体冲突。●

［1］谢海军.群体性事件与非直接利益冲突［J］.云南行政学院学报，2010，（3）.

［2］秦利明.理性思考群体性人民内部矛盾切实做好维稳工作［J］.公安研究，2003，（10）.

［3］张德胜等.论中庸理性：工具理性、价值理性和沟通理性之外［J］.社会学研究，2001，（2）.

［4］陈家刚.协商民主引论［J］.马克思主义与现实，2004，（3）.

A Thinking Mode of Deliberative Democracy about Rational Conflict in Process of Public Administration——Take the way of dealing with mass event

SUN Ben，Wu Xiang-jun

（Party school of jiangsu Province Committee，Nanjing 210009，China）

Government in transition period should take steps for the sake of stability if our country are facing increasingly serious social conflict situation.In the face of the frequent mass events,we usually see a conflict between value rationality and tool rationality in process of public administration when the government tries to balance stability and demands.As a new theory paradigm of democracy，deliberative democracy will be helpful to handle mass incidents properly for expanding the application of democracy from election to public administration and policy decision.

public administration；rational conflict；value rationality；tool rationality；deliberative democracy

D630.8

A

1009-6566（2014）03-0057-04

2014-03-19

孙奔（1987—），男，江苏徐州人，中共江苏省委党校科社教研部研究生，研究方向为科学社会主义基本理论、协商民主理论。