公平视角下的中国退休年龄问题

陈 诚

（南京师范大学公共管理学院，江苏 南京 210097）

人力资源和社会保障部等多部委于2013年10月16日召开内部会议，讨论涉及养老体系改革的顶层设计方案、养老制度的安排及双轨制改革、个人账户等多方面问题并达成共识。近年来，延迟退休的话题备受关注，多次被推到舆论的风口浪尖。总的来说，不论赞同与否，延迟退休这一做法本身是积极应对人口老龄化挑战的有力举措。2010年中国人口平均预期寿命达到74.83岁，远远高于20世纪50年代现行退休制度制定之初的50多岁。毋庸置疑，退休年龄是社会保障制度的重要组成部分，是社会养老保险制度的重要内容，同时也是社会财富再分配的重要手段和途径。在当今社会，社会公平、正义已经成为全球的共识，更是我国政府所提倡和关注的。笔者认为探讨退休政策中的公平问题，提出改善退休公正，保证基本公正基础上的具有激励作用的弹性退休制度，将具有重要的现实意义。

一、退休政策引起的代际公平问题

代际公平指当代人和后代人在利用自然资源、满足自身利益、谋求生存与发展上权利均等。罗尔斯则提出了“正义存储率”这一概念，即每代人的状况应该比他们的前辈更好，直到我们最终达到进一步物质发展而不再需要发展为止。

退休政策引起了资源在代际之间的分配。在现收现付制下（是指以同一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金的保险财务模式），养老保险基金在不同代际之间进行分配。退休则成为划分不同代际的重要标准。世代交叠过程中必然会存在代际间的公平问题。

罗尔斯提出了原始状态包含来自不同年代人的成员，而“无知之幕”屏蔽了他们每个人的时代信息，这样在选择涉及几代人的利益问题时，才能保证必要的公平，此时相对公平保证则在于，原始状态下，他们是同代人，但却不知道他们来自哪个时代，对于自身身份的无知阻碍了他们做出本时代人偏好的选择，同时，他们也会考虑到自己随时会出现的时代，从而选择出支配他们代际关系的诸原则。

学者一般认为罗尔斯所建构的正义只是理论上的，是一个理想的标准，并没有具体的可操作性，在现实中，国家永远达不到其所设定的标准。柏拉图认为，只要现实的国家和个体尽量接近这个标准，就可以使我们满足了。

当社会大众谈及或自身涉及到退休年龄问题时，一般只是将调整退休年龄作为附属问题，或者说，调整退休年龄只是为了解决其他问题，比如国企改革为了减员增效而出现的提前退休问题，或是一些政府作为解决养老保险基金亏空的饮鸩止渴。不管怎样，社会保障制度会引起社会资源的再分配，而退休年龄亦如此。那么当我们注重公平、正义时，调整退休年龄时必须考虑公正，或者以社会公平衡量政策的好坏。延长退休年龄会使当代人增加工作时间，相应地减少其休息时间，同时推迟退休引起当代劳动者尤其大学生群体就业机会的减少。特别在特定的历史时期，转制成本的消化，引起了更大的代际债务转移。当代人和下代人都认为他们的利益受到了损害。当延迟退休成为消化转制成本成为社会共识时，那么社会养老保险对新一代劳动者的激励作用减小，制度在代际间的公平必然偏移。调整退休年龄只作为解决当前社会保障制度出现的问题时，在不着眼于长远发展，以及考虑代际间的公平时，这样的制度自身存在的问题将会继续延续。如果我们试图用长远的眼光看待这一问题，能否突破以自身为利益偏好，而不是以那种原始状态下，去综合各代人的偏好而制定政策，显然这样的方法有些不切实际。抛开这些，当我们考虑调整退休年龄时，试图解决养老保险制度目前出现的问题时，应该尽量综合权衡不同代人的偏好，去尽量靠近最优选择。

二、现阶段的退休政策分析

养老退休制度作为公共制度的属性不言而喻，与社会中每个劳动者都息息相关。古典政治经济学理论认为个人没有追求公共利益的推动力，因为他们预设自我利益普遍不存在。这种情况下，公共利益应该与个人利益彼此独立。养老退休制度同样面临着这样的问题，劳动者追求自我利益最大化，在选择退休与否时，只考虑自己得到养老金的数额是否最大，因此提前退休破坏了公共利益，严重影响了养老保险基金的运营。而根据黑格尔的“需要的体系”，人们是相互依赖的，如果单从个体角度，人们发现，假如人们能够在社会的分工体系中特定化自身而不是仅仅追求自我利益，这样所获得的利益会更多，当作为一项公共政策，其追求公共利益最大化，而作为微观中的每一位参与者来说，其又追求个人利益。怎样从这样的矛盾中寻求一个公平、正义的利益平等点，是制定公共政策时必须考虑的公共伦理问题。

在考虑退休政策时，如何判断制度是否公正、正义。退休涉及到每一个劳动者，它属于公共利益，而政府的任务就在于增进和服务于公共利益。当涉及到公共利益时，如何做到效用最大化，当然，这里不是以福利经济学的思想去评价，做出什么样的决策会符合帕累托改进，假如能够带来社会整体效用的提高，却损失了公正，如此改进将不会被我们在正义的讨论中接纳。关于这种道德标准的讨论很难找出一个普遍接受的标准，特别是在每个人都在保留自身偏好的自我利益趋势下，表达自我的观点。那么，只有在一个能被广泛认同，广泛接受的道德基础上，该标准才更容易被接受。罗尔斯认为，在一个社会里，最不利的群体都生活在最高水平，即不是以牺牲这些人的利益为改革的代价。

当社会正义被定义为分配正义时，凡是能引起分配不公的问题时，我们都可以进行讨论，退休问题理所应当属于此类。首先，公平的标准。公平并不意味着“所有人都有权得到同样或平等的利益，而是主张，在利益的平衡方面，每个人都能得来公平的对待”。罗尔斯认为，分配正义是纯粹的背景过程，也就是说，不存在或者我们无法达成判定结果公平的独立标准，而只有存在一种公平的程序，只要人们遵守程序的规定，那么不论结果如何，这个结果都应该是正当的。这里主要强调的是过程公平，平均主义最终只会扼制人的积极性，影响社会发展，不利于实现真正的社会公正。

目前影响退休公平最大的瓶颈是“养老金双轨制”，其主要的不公平之处表现在：缴费方面，企业职工要自己缴纳养老保险费，而公务员则由财政拨款；在领取养老金方面，企业职工养老金只有退休前工资的3成左右，公务员却高达9成左右，在假设两者退休前工资相同的情况下，退休后公务员养老金是企业职工的三倍。公务员和部分事业单位工作人员仍享有计划经济时代保留下来的许多社会保障优厚待遇。另外，养老退休制度中的板块分割，制度碎片化等引起的不公平现象同样严重。

即使程序本身带来的公平损失不大，那么不遵守程序所造成的不公平要更大。如果只有公平的法律和制度，却没有公平的执行，这样公平的损失会更大，会引发社会对公正的失望与不满。制度执行公平的重要性绝不亚于制度公平本身。提前退休与一些部门的内退政策，对于养老保险制度带来的冲击，使得养老保险制度丧失了公共政策的公平属性。再者，应该在发展中寻求公正，保证制度的持续性。退休政策存在制度上的缺陷，使其不能发挥应有的作用，以至于给制度内的人和整个社会带来更大的损失，从而引起公正的损失。现行的退休政策正面临着这样的困境，人类社会的发展，使得人类的预期寿命不断增加，原有制度不能适应社会的发展，应当做出调整，否则会影响更多人的利益。从长远的角度来看，这样的程序会在未来发展中逐渐失去公平。因此，制定退休政策的过程必须体现公平公正，政策的内容必须体现公平公正，政策的执行效果应以公平公正为宗旨。

三、中国政府弹性退休初次试水

弹性退休在欧美一些发达国家已经实施多年，其优点不言而喻，在应对人口老龄化引发的养老金危机方面发挥着重要作用。弹性退休是在考虑养老保险制度正常运转的前提和基础之上，给劳动者充分的自由选择权，根据自身的实际情况选择继续工作或退休。另外，为了保证制度的正常运转，弹性退休制度规定了最低缴费年限，并人性化地为个体推迟退休提供了有效的养老金激励机制。那么，如果我国适时推出弹性退休制度，能缓解甚至解决目前社会保险制度存在的问题，更能成为促进社会保障制度改革的助推剂。

（一）我国弹性退休的提出

社会需要比较灵活的机制来保证活力，很早就有学者提出我国应该制定弹性退休制度，较之强制提高退休年龄，弹性退休相比而言比较温和，易于被社会所接受，故也被称为柔性退休制度。从劳动者个体来说，弹性退休给个体更多的选择空间，使他们能够更多、更有效地发挥个体才能，更好地利用一生的时间。再从国家层面来看，全国人大代表在“两会”中提出弹性退休的提案。相关部门已经释放出有意推动弹性退休制度的信号，并且相关部门也已经着手研究，在具体操作上会采取“小步渐进”的方式。具体建议:从制度正常运行上有建议应该规定最低工作年限，有建议规定最低缴费年限；从尊重个体角度来说，有建议最晚65岁退休的。在规定的弹性退休区间内，若劳动者有意继续工作，允许其推迟退休，并在退休后可以领取高于普通退休的养老金。男女在退休年龄方面也应该逐渐统一。由于行业与职业的不同，应该分行业类型区别对待退休年龄，从事脑力劳动且身体健康的劳动者，可以放宽退休年龄至68岁，但在劳动强度较大、安全风险大的行业应实行刚性的法定退休年龄制度。养老金的领取年龄应当与实际退休的年龄分开，对延迟领取养老金的劳动者实行鼓励的政策法规。

（二）上海弹性退休的实践

上海市于2012年10月1日开始实行的《关于本市企业各类人才柔性延迟办理申领基本养老金手续的试行意见》，该意见提出，延迟年龄男性一般不超过65周岁，女性一般不超过60周岁。试行意见将企业各类人才均纳入了柔性延迟申领养老金的实施范围，即参加本市城镇养老保险的企业中具有专业技术职务资格人员，具有技师、高级技师证书的技能人员和企业需要的其他人员均可柔性延迟退休。”上海实施这一政策的初衷，首先是延迟申领养老金有利于发挥各类人才作用，人力资本的有效使用。其次，延迟申领养老金有利于提高个人养老金待遇，一方面能有一份在职时的收入，另一方面能继续缴纳养老保险费，使个人养老保险缴费年限和个人账户资金得到增长，有利于提高养老保险待遇计发水平。

四、我国退休年龄调整制度的思考

从目前我国养老保障制度的运行情况及世界各国关于退休年龄改革的趋势来看，我国有实行弹性退休制度的现实性、必要性与可行性。但是，我们在调整退休年龄，设计符合我国国情的弹性退休制度时，在参考发达国家的经验的同时，也应该考虑到以下一些原则和配套政策的健全。

（一）我国弹性退休制度设计原则

1.公平、公正原则。

在上文中，笔者分析了现行退休制度的不足，即没能有效促进社会的公平与公正，与社会政治发展的方向和广大人民需求有些偏离。因此在弹性退休制度的设计和制定过程中应该重视公平，贯彻公正原则。具体来说就是退休年龄的公平、男女间的公平、不同群体待遇的公平、退休方式的公平问题。另外更要注重代际公平，既要考虑退休人员领取养老金的水平，也要考虑缴费一代的负担。

2.以人为本，尊重个人意愿原则。

以人为本就是说当劳动者达到法定退休年龄以后，有“自由选择是否继续工作”的权利。弹性退休制度应该表现为退休时间选择的伸缩性和灵活性，个体劳动者在面临退休选择时，可以根据自身情况，自由去选择是否退出或者何时退出劳动力市场。

3.因行业制宜原则。

由于不同行业的工作性质差异且退休条件也有不同的需求，应该根据劳动者从事的行业、工作性质、工作地区和性别等差别，适当分类设置不同的退休条件。根据不同行业的性质差异，可划分为脑力劳动行业和体力劳动行业。重体力劳动行业和对身体健康影响较大的行业，在设置法定退休年龄时，可以考虑适当提前于一般体力劳动者和脑力劳动者。与之相对应，智力型和技术型劳动者，相对于一般类型劳动者而言，他们接受的教育年限较长，其劳动作用于经济增长的生命周期相应后移，因此，他们最终退出劳动领域的时间就需要相应延后。在制度的设计和实施过程中，不是“一刀切”式的公平，而是在差异中体现公平。

（二）健全相关的配套政策

1.构建与弹性退休制度相关的养老金激励机制。

弹性退休制度重点应该体现对延迟退休劳动者的奖励与激励，西方大多数国家建立了与提前或延迟退休相对应的养老金增减机制，一方面减少提前退休人员的养老金支付，另一方面大幅度提高养老金待遇的规定，以此来鼓励延迟退休。我国现在在考虑逐步延迟法定退休年龄的同时，逐步提高延迟退休的劳动者的养老金待遇，可根据其推迟退休的年限，提供具有激励性的养老金待遇。与此同时，可不减少正常法定退休劳动者的养老金待遇，以保证这些人的利益。

2.建立并逐步完善相关监督机制。

一个好的制度如果缺少相应的监督机制，就会使其缺点放大，甚至与制度的设计初衷背离。弹性退休制度也面临这样的问题，人性本身的好逸恶劳，贪图享受，和社会一些弊病都会诱发制度缺陷的突显，因此要使弹性退休制度能够正常运行，需要建立相对完善的监督管理机制予以配合。必须建立较为完善的退休审批制度，规范退休审批手续和流程，使退休公开、透明。加大对违规退休的个人和机构的处罚力度，相关部门加大协调力度，充分共享数据，强化各项监督，使劳动者规范其退休行为，遏制不合制度的退休行为。

3.通过税收对弹性退休制度给予支持与激励。

在弹性退休制度运行初期，可以通过相应的税收优惠措施，对弹性退休制度给予支持和激励，可以通过同样具有弹性的税收政策来保证弹性退休制度的实施和运行。比如，初期可对按法定或延后退休所增加的养老金给以适当免税或减税，在相应的隐性税收政策方面，保证养老基金有一定程度的增值下，鼓励劳动者和企业推迟退休的积极性，以此作为促进弹性退休制度实施的激励机制。等到制度发展逐渐成熟时，则可适当逐步降低税收优惠的幅度，直至取消优惠，从而减少国家政策对退休制度的干预。

退休制度是一项涉及多方面的制度，更是政府民生工作的重中之重，如何在制度制定中平衡各利益主体，充分体现制度的公平公正，体现以人为本的政府服务理念，仍需政策制定者更多的智慧。

［1］郑功成等.中国社会保障制度变迁与评估［M］.北京:中国人民人学出版社，2002.

［2］罗元文.养老保险制度中关于退休年龄的探讨［J］.市场与人口分析，2001，（6）.

［3］科林.吉列恩等.全球养老保障——改革与发展［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2002.