多元化治理过程中的公共事务协商机制

2014-02-11李广文

探索 2014年6期

亓光,李广文

(1.中国矿业大学马克思主义学院,江苏徐州 221116;2.中国矿业大学文法学院,江苏徐州 221116)

国家治理体系与治理能力现代化的建设任务是作为完善中国特色社会主义制度过程中的一个子系统或一个环节而存在的,而公共事务领域又是作为这一任务的直接现实性活动的“主阵地”,在公共事务治理进程中一直面临着诸多的具体机制问题。众所周知,公共事务及建构其上的公共管理是人类进入阶级社会后,随着“国家”这一特殊的政治共同体的产生而出现的,关系到国家、群体和个人共同利益的现实性活动。在这里,“国家承担着管理两类公共事务的职责,对政治性公共事务的管理职能称为政治职能,对社会性公共事务的管理职能则称为社会职能”[1]。在很长一段历史时期中,公共事务具有较为清晰的边界。近代以降,随着政府职能的分化与扩张,公共事务日渐复杂。进入现时代以来,以政府为主导、多元主体参与的治理格局成为了现实,而在多元主体以集体行动的方式实现公共利益的过程中,又面临着在碎片化、多样化的利益主体与公共利益的塑造之间不可回避的悖论性,“理性经济人”思维则加剧了这一样态的繁杂性,现实中的合作博弈与非合作博弈呈现出相互交织的样式。同时,在面对“人们生活在大大小小的共同体中,需要有一系列的制度安排来为共同体成员提供行为指南和价值预期,进而为其塑造安身立命的秩序模式”[2]的情形下,治理体系的建构彰显了在促进经济增长和社会持续进步中的显著作用,业已成为在国家提升治理水平的宏大工程中的核心要务,而协商机制则是其关键策略,推进协商民主领域的突破,能够引领国家治理的务实发展。

一、公共事务治理方式的思维模式与类型

公共事务治理的实践方式变迁首先是来自于思维模式演进的结果,而思维的演进则内生于理性化发展的不同阶段。理性化作为现代化进程的重要表征和根本动力,虽然在中西方呈现出不同的时空轨迹,但从其演进趋势和基本样态而言,又有着诸多同一性,即从“主体-客体”模式下的工具理性的扩张向“主体-主体”模式下的人本理性的演进。

在工具理性化的发展阶段,公共事务治理的实践方式主要是在效率主义的无限扩张的同时,价值理性的渐趋隐退。公共部门在垄断了社会发展的大量的关键性资源的情况下,行政权力开始扩张到了社会发展的多个层面,政府成为治理活动中的唯一主体,形成了“主体-客体”模式下的政府单一中心治理方式。

在西方,政府单一中心治理模式所彰显的是源自近代启蒙运动以来对人性的解放和人的主体意识觉醒而形成的“主体-客体”思维方式。这一思维方式的最终成型和稳固,是依托备受官僚制推崇的工具理性的不断扩张的过程使然,并在多重关系中展现了其独有的特质。首先,在关于人与自然的关系上,人以一种绝对乐观的态度成为当之无愧的主体,自然界成为被改造的客体。实践中,科技的进步促进了对自然界的不断探求与认知活动。其次,在人与人的社会关系网中,自我是主体,而他人是客体,而在“理性人”的意识影响下,客体成为主体利用、改造的对象和实现自身目的的一种工具。最后,政府与社会公众的关系也呈现出畸形状态。政府成为权力的中心,社会公众不过是被管制的对象。而这一切都源于近代理性主义的不断扩张,正如哈贝马斯所言:“我们认清了理性的本来面目,即理性被揭发为主体性,它既是征服者,又是臣服者。此外,人们还发现,理性是工具性的支配意志。”[3]

当代,在“主体-客体”思维方式指引下的公共事务单一治理思维备受诟病,在很大程度上导致其出现了现代性危机,无论是社会批判理论还是后现代主义者都对此深恶痛绝。后现代主义者将批判的矛头直指当代个人主义的绝对发展和理性主义扩展,强烈呼唤公共领域中的人文关怀和公共性元素。在此期间,“罗尔斯、哈贝马斯、麦金太尔等从伦理的关怀上为官僚制与民主的调和在不同的视角中提出了拯救西方民主政体的方法论导向”[4]。其中,哈贝马斯在实践哲学复兴之际所倡导的交往行动理论鲜明地提出了交互主体性的哲学话语,这一话语体系宣扬主体与主体之间以平等为前提,以语言和理解为中介的理念有力推进了新型思维方式的形成和发展,公共事务多元化治理过程中的“主体-主体”思维方式最终确立。

在传统中国社会中,“人治-统治方式”和“服从-等级结构”是其主要特点。由此,一方面,国民的“臣民”特质渐浓;另一方面,高度的中央集权在吞噬地方分权空间的同时限制了社会权力。新中国成立以来,在特定时期长期存在的社会动员、僵化的单位体制,使得社会不断被置于政治化的境况中,相对政府而独立存在的民间组织缺少成长空间。伴随着公共决策的民主化和科学化水平的逐步提高,经验决策逐渐转向科学决策,但一些地方政府在公共事务管理绩效评估的压力之下,工具理性也成为了其决策的主要依托。比如,一些地方在基础教育领域和医疗卫生体制改革中所出现的片面市场化运作模式使得基本公共服务并未达到公益性和均等化的目标;相反,经济活动领域中的一些固有的市场规则不合时宜地向社会生活领域的“入侵”也造成了现实生活中诸多“碎片化”的后果,进一步引发了工具理性适应性的反思。改革开放以来,中国的社会结构呈现出加速变动态势,经济领域中的市场化倾向一方面加速了资源、人口的流动性,另一方面在促进政治体制改革的过程中也使得被行政权力压制的社会逐渐得以显现,大量私人经济部门、各种民间组织不断涌现,“在提供各类商品和服务以及从事公益事业和公共服务方面发挥的作用越来越重要,并且承担了一部分原来由政府承担的职能”[5]。正如有的学者所言,“中国的改革开放过程,是一个包括社会的经济生活、政治生活和文化生活在内的整体性社会变迁过程”,其中,“中国的政治改革在很大程度上就是一种治理改革,中国治理变革的轨迹是一条清晰的路线图:从一元治理到多元治理,从集权到分权,从人治到法治,从管制政府到服务政府,从党内民主到社会民主”[6]。

随着人本理性凸显,特别是在自我认知能力提升之后,此前甘受管制和约束的公众有意识地逐步参与到某些自主性社会组织中,或以更加主动、自信的姿态涉足区域性事务的治理。政府与公众、公共部门与私人部门(社会组织)开始呈现出一种相对多元、平等的地位,“主体-主体”模式下的公共事务的多元化治理成为显著的时代特征。

在西方,“主体-主体”模式下的公共事务的多元化治理是在世界范围内“第三波”民主化浪潮之后,在国家与社会分权过程中,公民社会逐步复兴,并日渐取得相对独立的地位,其核心部分——第三部门开始广泛参与到社会事务的治理过程中,并以其独特的专业化优势和高效率的运行模式赢得了公众的普遍认可。与之相反,公共部门却因其内部繁琐的规章设计和竞争、激励机制的缺失,导致合法性与公信力的不足。以政府为核心的公共部门逐渐意识到,“一个好的政府也并非是公众需要什么都予以满足的政府,而是需要充分调动发挥公民社会的积极性,培养其参与公共管理的责任感与行动力,建立一个具备竞争态势的良性互动合作网络”[7]。当然,西方社会的治理模式随着治理范围的扩大化和边界的日渐模糊性,呈现出善治、全球治理、自组织治理、市场制度与经济治理、多层次治理等多种治理模式并存的现状。在诸多模式中,公民社会组织及公民个体以主体身份参与社会性事务成为常态化的现状。在我国,公民的主体、权利等意识的不断增强催生治理主体结构的多元化。现代社会中公共事务渐趋复杂的境况,政府自身治理能力的提升,以及中央政府、地方政府、各种社会组织和相关公民群体的平等化、协商化的趋势,使得公共事务的治理愈发需要回归公共利益和公共精神的共轨。诚然,在西方社会的形式民主与实质民主之间的藩篱之下,“主体-主体”模式下的多元治理能否有效、持续推进是一个有待商榷的问题。而在中国语境和现实法制规范中,由于国家的一切权力属于人民,人民可以依照法律规定,通过各种途径和形式,实现管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的夙愿,因此,中国社会的多元化治理必然是在彻底实现和保障人民主体地位的基础上生根发芽的。

从当前中国推进多元治理的现实性和有效性来看,中国社会治理变迁首先是着眼于民众物质、文化需求的多样性现状和全能政府体制下公共物品供给的单一性、低效性的困境,在积极寻求社会领域“一系列的制度建设和制度创新,特别是建立和完善权益保护机制、利益协调机制、社会保障机制、公共安全机制、社会稳定机制、基层治理机制、社会自治机制”[8]的基础上,坚持在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局之下进行的从理念到行为的系统革新。当然这也是逐步“放弃‘单方面的控制'而转向‘从双方或多方面进行思考',开始重视相互的需要和能力”[9]的过程。这自然预示着中国治理转型是极具自身特色的现实举措。很明显,治理过程的一系列制度、体制创新是直接保障人民权益、彰显中国民主价值的过程,也使得在服务型政府建构进程中,政府社会管理方式和手段得以创新。

二、多元化治理格局中的协商机制及其困境

随着经济全球化和信息化不断提速,生产要素的更新高速涌流,各种社会关系日渐复杂化,社会问题与矛盾错综复杂,社会心理的不安定有所加剧。在这种态势下,一方面要改革创新各种具体的治理方式,另一方面还要重视这些具体机制之间的相互联系和作用。因此,在不同主体、领域、问题之间实现多元化治理的协调式创新,就必须防止碎片化改革。换言之,必须高度重视多元化治理格局中出现的协商机制困境。

自古以来,协商就是政治生活与公共事务的治理方式[10]。在人类史早期,公民的公开辩论和对法律的商讨过程构成了协商的主要内容。由此,协商与民主政治成为一组共生的实践范畴。在当今民主社会中,政治民主化进程和市场经济的纵深发展亦步亦趋,多元主义和复杂性已成为既定社会的现存状况。而在多元利益主体格局中,“机会均等”的可能导致博弈成为社会的普遍现实。对此,公民的利益诉求无疑需要有一个合法的途径来加以表达。因此,在多数情形下,协商首先是作为一种现实的决策过程而存在的,它着力于化解多种相互冲突的意见,以求得达成多方所能应允的协议为目标。此外,“除了其协作解决问题以及合作解决冲突的优势之外,协商还在以确立民主必要条件为目标的制度革新与转型中发挥核心作用”[11](4)。

众所周知,多元化治理格局中协商机制的生成依赖于治理主体间的相互作用关系、治理客体的显性样态以及治理过程的多重转换流程等诸多层面。而公民社会部门的“社会人”特质中不可避免地夹杂着“经济人”元素,亦即“公民社会具有分化与整合、团结的两面性功能:对国家而言,既可以与国家一致又可以与国家对抗”[12]。而个体公民的参与,在从最初的政治事务向着偏重于社会事务的转化过程中,其行为动机的复杂性更是不言自明的事实。因此,在资源、禀赋和行动能力有差异的多元主体参与的情境下,若继续采取传统的管制、命令的方式来实现消除分歧和争端的方式不免捉襟见肘。而以公共理性精神为指引的多元主体的协商对话不失为解决问题的高效之举。时下就治理客体而论,社会公共事务渐渐显现出跨区域性、多面性、多重关联性的综合形态,其中很大程度上是现代性的负面影响所致。而解决现代性问题的对策自然应当摆脱现代性中的层级约束、单一渠道信息传递的模式,追求更为高效、平等的对话的模式。而现代治理过程已不再是一个单一施用权威解决问题的过程,而是转变为一个凝聚共识、塑造合力的过程。协商机制的建设既是一个体制创新的结果,更是一个现实性的抉择。

而正是在协商机制的建构过程中,它的内部却产生了自我约束的力量。一方面,公共性的逻辑假设与多元利益分化的悖论:多元化治理通常是以多元主体对公共性问题的关注和积极参与为逻辑假设或前提,这一假设一直试图以价值趋向上的公益优先性掩饰主体间差异性、复杂性甚至对立性的现实状况。通过系统分析参与主体的特质可以发现,“国家、政府是不同于个人和法人团体的,他们因公共利益而存在,无论观念的、形式的,还是实质的。国家、政府是公共抽象的人格化,承担公共利益的角色及职能是应然与实然的统一”[13]。当下,“经济组织的自治是一个事实,一种价值,同时也是危害的根源”[14]。而现代社会中理性公民个体及其组织的趋利心理与集体行动之间的沟壑却是不争的事实。况且,在一定程度上讲,公共利益的实现之所以成为一个近乎永久性的难题,更多原因在于其实现过程往往是多方利益的调和和妥协的周期性循环,走出这一怪圈的历程注定极其迂回。另一方面,以信任与规范为核心要素的社会资本不足。多元化治理作为现代国家的一种新型治理形式,其协商机制的运行过程除了需要传统式的法律、制度等硬约束之外,自然也少不了诸如信任、规范、有序等为核心要素的社会资本的软约束。社会资本作为民主社会中的隐性资本形态,其价值增值部分直接表现为公民社会中平等性的沟通、交流的社会网络的形成,以及政府与公民之间的理性对话。无疑,这对于协商机制建设中的关键性变量——公共理性的培育有着显著的作用。

在中国社会的转型时期,由于市场经济体制还存在一些不完善的地方,特别是监管体制及自我约束规范的乏力,诸多不良行为导致了较为严重的诚信危机和社会公平正义的缺失。多元治理的协商机制建设在这样的社会环境中难以取得理想效果,极易出现治理失效的困境。

此外,现实中政府行为与公民“自主能力”发展之间仍存在张力。具体而言,在社会各领域分工渐趋细化的情形下,协商机制下的公共事务在多数情况下会呈现出专业性、技术性的特质。因此,公民的参与过程应当是在相对充足的自主性的理解能力、评析能力的基础上进行的。这种能力的培育过程首先是随着公民自身认知能力的提高而逐步积累的,遵循公民理性认知活动的演进规律;其次,政府在事务性管理活动中的信息公开、职能转变程度也直接影响这种“自主能力”的水准。在当前政府的施政活动中,由于政府合法地掌握了大量社会资源的支配权和政务活动中的多数信息,并且又是合法性强制力的垄断者,在其服务意识缺失,甚至形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风盛行之时,各种“暗箱操作”、“寻租活动”时有发生。尤其是在政府与社会、市场的权力边界尚未厘清,地方政府对行政审批权依然钟爱之时,公民作为“门外群体”,即便有知情权利保障,也多数会“出现‘理性无知'的窘境”[15]。因此,其“自主能力”的塑造过程将显得愈加漫长。

三、协商民主语境中的多元化治理协商机制

西方的协商民主的基础理念是以“规范性理念和民主的合法性试金石的公共协商”[11](3)来完善既存的“选举民主”。那么,协商民主只是“政治共同体成员参与公共讨论和批判性地审视具有集体约束力的公共政策的过程”[16]。显然,这需要成熟的公共理性,即与西方国家的政治文化也就是政治社会生活中的政治参与传统密切相关。不过,由于阶级属性等局限,西方的协商民主仍明显具有功利性特征。这样的优势和短板,正是中国的协商民主需要借鉴和警惕之处。

从历史上看,中国特色协商民主作为国家民主政治发展的优良成果,从中国共产党领导下的多党合作与政治协商的党际协商实践到区域事务性和基层自治性活动,都发挥着显著功效,为社会主义民主价值的充分实现提供了新视角。如何将协商民主理念引入多元化治理过程,推动我国当下突出性社会问题和矛盾的化解,是一个具有显著适应性的问题。早在新民主主义革命时期,中国共产党就曾提出“几个革命阶级联合专政”、“三三制”等主张。新中国成立后,中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度更是成为国家的基本政治制度。改革开放以来,社会生活与社会治理环境的变迁推动着中国的协商民主向纵深发展。在组织建设方面,广大农村和城市社区大力推进基层民主自治组织的建设,在基层“直接民主试验田”范围内,民众通过广泛的参与活动,实现了对于特定公共事务以及生活中民事纠纷等进行充分的民主协商,真正实现了自我教育、自我管理、自我服务的良好局面。时至今日,中国特色的协商民主“坚定不移地走党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的政治发展道路,取得了非凡的成就,由此证明了:竞争、对抗性的民主机制并不是实现民主的唯一方式,协商、合作性的民主机制同样可以成为发展中国家的民主政治模式,这是中国对人类民主政治文明发展的重大贡献”[17]。

中国特色协商民主的实践发展为当下中国特色社会主义事业的多个领域提供了一种良好治理的新路径,在个人利益、集体利益和国家利益相统一,充分尊重正当性的个人和集体利益的基础上,以国家利益最大化为价值观指引,公共事务参与者实现了在充分掌握相关信息的前提下,以公开、自由地表达和聆听多种不同观点的方式来实现高效、双向的讨论与协商过程,其最终的公共决策彰显了合法性和权威性,并最大限度保障了公共利益的实现,公共事务可治理性的空间域得以有效扩展。因而,中国特色协商民主的核心理念已成为建构多元治理主体的关键性因素,而多元治理过程的协商机制建设也将是协商民主外延扩张的现实推力。毕竟,多元治理的协商过程总是以开启公民的基本政治权利为出发点,其中包含了公民的平等权、自由权、参与权等多项民主权利,进而在决策环节也凸显了民主的集体意志特质。二者的辩证统一关系是塑造多方治理主体共赢局面以及实现善治的保证。

其一,推进公共事务多元化治理的根本性前提是坚持在党委领导下的政府主导作用的发挥。中国治理现代化的现实语境同西方相比有着显著差异,当下西方社会的多元治理是基于国家(政府)合法性不足,尤其是政绩型合法性乏力,权力日渐式微的情形下,公民社会在同国家分权的过程中,自主性不断增强,并积极参与多个社会领域的治理活动。中国社会治理是在尚未完成社会理性化进程,市场化资源配置方式并不完善的现实条件下,遵循我国民主法制建设的总基调,推进社会制度创新,尊重和发挥社会组织和公民个体积极性的实践。同时,我国社会组织自主治理能力及独立发展能力同西方国家相比还有诸多差距。因此,根据中国协商民主实践中坚持中国共产党的领导地位的原则性启示,建立、推进和完善公共事务多元化治理协商机制,也就是发挥党的核心领导作用,各层级政府坚持对人民负责的原则,妥善关照社会多元利益诉求,推进公共事业达成的实践过程。

其二,在协商机制的建构中要切实促进共识性思想基础和价值取向的达成。多元化治理的运行过程要求将意见表达作为协商的核心要务,而意见表达之所以能够成为协商的核心要务就是因为其具有多样性、真实性和广泛性的特点。当前,我国的跨区域协同治理中,这一方面的缺陷显得比较突出。一方面,地方既得利益群体的目标诉求与地方政府碎片化的决策机制以及推进区域一体化发展的远景规划之间相互交织,需要建立统筹性的利益协调机制,严格规范各方权限。另一方面,在特定情况下,“狭义的私利并不总是坏的或不正当的。相反,它通常是驱动并维持繁荣的共同体生活的发动机”[18]。因此,在明确认识多元主体存在矛盾冲突性同时,必须寻找沟通性价值观念的交汇点,以核心价值观培育治理的共识性要素。同时,治理的良性运转还需要共同目标,而其“既包括政府机制,同时也包括非正式、非政府机制”[19]。

其三,以政府为主导的多元治理中,协商活动的开展必然是以直面社会问题,化解社会冲突,进而培育良好社会环境为前提的系统过程。因此,深入剖析当下复杂性社会问题,寻求可行的解决之策,最终促成和谐有序的治理环境的形成应当成为重要关注点。目前,各地推行的多种形式的听证会、评议会以及基层民主自治实践,遭遇多重困境,这也直接导致地方政府公信力的下降。这些局面的出现总是与一系列社会问题相关联,相当数量的社会弱势群体在被城镇化进程所边缘化的情形之下,基本生活难以实现应有的保障;同时,在许多民众对社会发展成就的“无感增长”状态的持续发酵之下,他们积极主动地参与公共事务活动似乎还只是一种奢望。因此,政府,尤其是地方政府如何以积极、自信的姿态回应社会现实,切实解决民众最关心、最直接、最现实的问题,这是考验政府施政能力的一道难题,也是建构协商治理机制不可绕过的重要一环。

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