广州市地方性法规之质量评析

2014-02-11史浩林张微郑超峰中共广州市委党校政治学与法学教研部广东广州50070

探求 2014年5期

关键词：广州市法规人大常委会

史浩林张微郑超峰（、、中共广州市委党校政治学与法学教研部，广东广州 50070；

3、广东省监察厅，广东广州 510082）

广州市地方性法规之质量评析

史浩林1张微2郑超峰3（1、2、中共广州市委党校政治学与法学教研部，广东广州 510070；

3、广东省监察厅，广东广州 510082）

改革开放以来，作为我国社会主义法律体系组成部分的广州市地方性法规，对依法治国在广州的推进和实行发挥了不可替代的作用。从实证角度客观评价广州市地方性法规的成绩和特色，理性检讨其存在问题，积极探求提高其质量的路径和对策，对法治中国、法治广东在广州的推进和实行具有十分重要的意义。

法治广州；地方性法规；质量评析

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确要求“完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。”[1]广州市地方性法规作为我国社会主义法律体系的组成部分，其质量状况既直接影响法治广州建设，又关乎法治广东和法治中国在广州的发展。本文试图从实证的角度透视其现实状态和显著特色、深入剖析其存在问题、探讨切实可行的改进对策，以期有益于广州市地方性法规的健全和完善。

一、主要特色述评

从1984年9月21日首次通过自己拟定的地方性法规草案开始，广州市人大及其常委会走上地方立法之路已近30年。在此期间，广州市人大及其常委会的立法工作无疑取得了可喜进步和成绩，所制定的地方性法规在诸多方面亦颇具自身特色。

(一)立法领域较为宽广。改革开放以来，广州市历届人大及其常委会制定、修改、废止的地方性法规，几乎囊括了广州经济、资源、教育、交通、环保等社会公共事务的诸多方面。不仅规范城市管理与污染防治的立法涉及领域较为全面，调整社会保障、科技教育及治安管理立法的适用范围较为宽泛，规范市场监管的立法也达到了较为精细的程度。

（二）多部立法全国率先。广州市有多部地方性法规在全国都具有率先和开拓的价值。诸如：《广州经济技术开发区条例》为国内同类地方性法规中的首部，《广州市食品商贩和城乡集市食品经营者食品卫生管理规定》开了国内同类法规先河，《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》实施效果引人瞩目，《广州市妇女权益保障若干规定》在国内率先以地方立法化解了若干难题，《广州市私营企业权益保护条例》名列国内同类地方性法规的前茅。

（三）重视立法的改和废。广州市人大常委会在积极制定地方性法规的同时，无论修改法规的数量、次数与频率，还是废止法规的数量，都较为可观。一是修改法规数量和次数较多，频率较高。在广州市第八届至第十三届人大常委会制定的127部地方性法规中，业经修改（包括修正和修订）的有46部，占比逾36%。二是废止法规数量呈增长态势，总量较多。在广州市第八届至第十三届人大常委会制定的127部地方性法规中，已被正式废止的有43部，占总量近34%。

（四）积极完善审议制度。广州市人大常委会历经长期探索和不断完善，逐步建立了颇具特色的法规三次审议制度。广州市自第八届人大常委会开始对地方性法规草案进行两次审议。第十届人大常委会对法规案一般实行一审制。2001年3月广州市第十一届人大首次作为立法主体制定的《广州市地方性法规制定办法》确定法规案一般经常委会两次审议。自2003年广州市第十三届人大常委会以来，绝大多数法规案都经三次审议才交付表决。2009年10月15日通过的关于修改《广州市地方性法规制定办法》的决定，将法规案的基本审次制度由原来的两审制改为三审制，为提高立法质量提供了制度保障。

（五）不断改进立法听证。广州市人大常委会在完善立法程序过程中，陆续采用了举行立法听证会、召开各个方面的征求意见座谈会、书面征求相关单位意见、在新闻媒体上公布法规草案公开征求意见、委托社会组织开展立法民意调查和借助“羊城论坛”听取公众意见等方式，其中立法听证会颇具特色：既重视立法听证程序的规范化，又积极扩展参与主体的广泛性，更注重创新立法听证的方式。近年广州市人大常委会还积极利用网络召开网上立法听证会。不仅在国内是首次，也成了广州立法听证史上民众参与度最高的一次。[2]

二、存在问题剖析

从1984年9月截至2011年7月，广州市历届人大及其常委会制定、修改、修正和废止的地方性法规共有129件，其中现行有效的地方性法规86件。按我国有关法律规定和全国、全省特别是广州市经济社会发展的客观需要，审视这些地方性法规，所存在问题主要有：

（一）关注基本公共服务均等化的规则明显偏少。对于地方国家权力机关来说，自身所制定和实施的地方性法规中充分关注基本公共服务均等化规则数量的多寡，无疑可以作为衡量其关注民生改善程度高低的一项重要指标。按广东省政府2009年底发布的《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009—2020年）》，基本公共服务项目包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障八项内容。[3]广东省政府办公厅2012年5月出台的《深入推进基本公共服务均等化综合改革工作方案（2012—2014年）》，又将公用设施、社会安全、社会服务、权益保障、人居环境、生态环保等纳入基本公共服务范畴之中。[4]通观广州市历年制定和发布的地方性法规的名称和内容，不难发现其中专门适用于公共服务均等化的地方性法规数量明显偏少，这必然对基本公共服务均等化在广州市的有力和有效推进产生不利影响。

（二）强化行政管理的地方性法规数量和内容明显偏多。在广州市改革开放以来所制定的地方性法规中，旨在强化行政职权的法规数量和条款明显偏多：以“管理”名之的地方性法规占有最高的比重，地方性法规的内容多以强化行政职能为重心，相当一部分广州市地方性法规重“官”轻“民”的色彩浓重。为行政相对人设定义务的条款较多，而充实、拓展和细化行政相对人权利，严格保护其合法权益的条款较少；增加、扩展、强化、保障行政执法主体行政职权的条款较多，而限定、规范、制约、约束其行政职权的条款明显偏少，对本应与行政职权相并列的行政职责，却常常缺乏明确、清晰、严格、具体的规定。

（三）具有创新性和先行性的地方性法规为数不多。与广州经济社会迅猛发展很不相称的是，在广州市人大及其常委会的立法实践中，已经和将要把成功经验上升到地方性法规层面的规则明显偏少，已有的地方性法规常满足于与上位法不抵触，而缺乏创新和先行的开拓精神，具有创新性和先行性的内容为数不多，特别是关系逐步消除广州市科学发展“短板”、“软肋”的地方性法规，如推进科技创新、统筹城乡发展、节约集约用地、优化城市建设、完善基础设施、保证教育投入、发展循环经济、促进节能减排、拓展公共服务等内容的地方性法规大多没有制定，甚至未被纳入立法规划。与此相反，对已被实践证明不适应科学发展需要的落伍作法，在广州市却依然以地方性法规的形式固守。《广州市社会急救医疗管理条例》就很有这方面的典型意义。

（四）有的地方性法规本身的可操作性明显偏低。广州市人大常委会所发布的现行有效地方性法规，有许多都程度不同地存在着可操作性偏低的问题。如广州市第十三届人大常委会第三十次会议2010年4月28日通过、自2010年9月1日起施行的《广州市控制吸烟条例》，自施行不久便饱受诟病。《南方日报》记者在其实施50天后的查访中就发现了该《条例》执行难的问题，重要原因之一是该《条例》所确立的由爱委会一个机构综合组织协调15个相关行政管理部门依照条例规定分工负责的管理体制。[5]这种“多龙治水”的执法体制设计显然存在可操作性偏弱、执行效率偏低的先天问题，在实践中当然难以实现高效运转和取得良好成效。其实，这样的情况并非该《条例》独有，《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》、《广州市养犬管理条例》、《广州市妇女权益保障规定》等地方性法规其实也有类似问题。

（五）公布地方性法规的形式有失规范。

广州市在地方性法规的公布方面存在的问题主要有：一是影响度高的媒体常常处于缺位状态。广州日报作为公布广州市地方性法规的指定报纸，对此项公布的要求实际上并不经常兑现，广州市人大常委会对广州日报不刊登和不及时刊登地方性法规的作法却给予了默认。二是广州市人大常委会自身对地方性法规的公布也有缺欠。广州市人大常委会尽管有专门公报刊载地方性法规，但发行量和阅读面很有限，能供人们经常查阅的广州市人大的门户网站，所公布的广州市地方性法规也不规范。即使广州市人大常委会编辑、广州出版社出版的《广州市地方性法规汇编》，也存在必要内容遗漏的现象。

（六）对地方性法规的宣传普及十分薄弱。在对自身所制定和发布的地方性法规进行宣传普及方面，广州市的相关工作可谓远远没有跟上：不仅广州市本身的重要媒体只满足于消息报道，市人大常委会自身的网站也只有地方性法规的文本，与此相关的必要释义、通俗解读和图文并茂的宣传普及内容基本见不到踪影，以致众多广州市民竟不知有新的地方性法规出台，遑论自身法定的权利、义务有无增加或减少。仍以《广州市控制吸烟条例》为例，在这部《条例》施行后50多天之后，南方日报记者通过调查发现，公共场所工作人员对《条例》赋予公民行使控烟权利的知晓率只有67%，知道违法吸烟罚款金额的只有12.8%，对控烟投诉热线电话(12319)的知晓率只有4.3%，而受访的20名普通公民竟然无一知晓控烟举报投诉热线电话号码。[6]

三、改进对策探讨

针对广州市地方性法规存在的上述问题，要提升广州市地方立法的质量，使之既适应经济社会的发展需求又切实可行，应从如下方面着手改进。

（一）积极优化地方性法规的整体布局。

仔细剖析广州市地方性法规所存在问题的深层原因，无论是关注基本公共服务均等化的规则明显偏少，还是强化行政管理的地方性法规数量和内容明显偏多，都表明广州现行有效的地方性法规的整体布局失衡，因而有必要予以优化：

一是把人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为制定地方性法规的重点。在选定地方性法规的立法项目时，既要广泛征集民意、倾听民声，又要深入调查研究摸清现实情况，把关系民生的重大问题纳入立法规划；在审议和拟订地方性法规草案时，要善于换位思考，着重考虑条文规定对民众的不利影响，并尽力将之消除或减少到最低限度；在对现行有效的地方性法规进行清理时，除注意与上位法衔接之外，更要关注修改或废止隐含陈旧观念、不适应社会发展、有碍保护和实现民众正当权益及意愿的内容。

二是把规范、约束权力的取得和行使置于地方性法规规定更重要、更突出的位置。在制定地方性法规的全过程和各方面，都应把建立健全对权力的正确运行和有效监督作为必备条款，既确保国家机关依照法定权限和程序行使职权，确保法定职权与法定职责的高度一致和严格对位，又要确保决策权、执行权、监督权的相互协调和相互制约，更要充分保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权，全力杜绝部门利益法制化，消除职权与职责的脱节和失衡。

三是把为广州经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”科学发展[7]所亟需的内容纳入立法规划并着手起草。全面梳理、理性评估、逐步完善广州市地方性法规的现有布局和具体内容，客观审视其中的利弊得失，关键是找出障碍广州科学发展的规则加以修改或废止，发现为广州科学发展所缺少的规则予以制定。当务之急是把推进科技创新、统筹城乡发展、节约集约用地、优化城市建设、完善基础设施、保证教育投入、发展循环经济、促进节能减排、拓展公共服务、惩防职务犯罪等内容的地方性法规及早纳入广州市人大常委会的立法规划，及早制定为地方性法规。

（二）充分尊重人大代表的主体地位。为了充分发挥人大代表在地方性法规制定中的应有作用。一要高度重视人大代表依法联名提出的立法议案，对于符合法律要求的应依法列入人大会议或人大常委会的审议议程。二要使人大本身的立法职能名副其实，把关系广州经济社会发展大局、关系本地方人民群众切身利益的地方性法规草案提交人大会议进行审议，改变完全由人大常委会包办地方性法规制定工作的作法。三要积极拓宽基层人大代表参与地方立法工作的渠道，切实发挥其来自基层、联系群众、熟悉情况的优势。人大常委会有关工作机构和办事机构则要为人大代表参与立法工作当好参谋助手、提供服务保障，在法律法规案的立项、起草、审议等各个环节进行认真研究并作出积极回应，在相关立法中吸收人大代表提出的意见和建议。

（三）扎实改进地方性法规的创制机制。

在立法工作机制方面，要积极致力于科学立法、民主立法的制度化、规范化和程序化，既坚持和完善已有的好方式好方法又积极开拓创新，拓展人大代表发挥作用的途径和方式，改进公众有序参与立法的机制，提升立法公开的成效，强化立法过程中的舆论引导。尤其要适应网络化、信息化社会特点，提高驾驭新媒介能力，增强舆论引导的及时性、权威性和公信力、影响力。

在自主立法方面，要着力提高人大常委会有关工作机构起草地方性法规草案的数量和比例，积极邀请行政机关之外的人员起草地方性法规草案，即便由有关行政机关起草的地方性法规草案，也要广泛邀集中立的第三方参与评议，还要邀集利益相关方充分讨论和博弈，以求得化解争议问题的最大公约数，力争把部门利益左右立法内容的影响降到最低限度。

在立法程序方面，要进一步细化和规范立项、起草、审议、表决、报批、公布、备案审查以及清理、立法前论证、立法后评估等各个环节的制度和程序，积极探索并建立统一的立法技术规范，使立法质量得到不断提高，使所制定的地方性法规更加科学合理、切合实际。

同时还要进一步增加地方性法规制定过程中的透明度，积极探索在网络上直播人大及其常委会审议地方性法规草案的现场情况，为民众了解相关情况提供便利。

（四）充分吸收公众参与地方性法规的制定和修改。在公开地方性法规草案征求公众意见方面，不能仅仅满足于只公布草案本身，有必要把制定该地方性法规的背景资料、基本意图、争议问题、可选方案等内容也一并公布，这样既能充分展现地方立法机关真心实意听取公众意见的诚意，更能在相当程度舒解公众因对相关信息缺乏必要了解漠不关心的状况。对于通过公布草案、举行听证会等方式吸收公众参与地方性法规制定、修改所收集到的意见和建议，应当据实汇集和整理，不应先入为主地加以筛选和过滤，谨防公众“被代言”现象的发生；这样的意见和建议不应采取只由地方立法机关内部掌握、秘而不宣的作法，而应把公众所提出的意见和建议以及被采纳或拒绝的内容、原因原原本本公之于众，尤其要把听取基层和利益相关方的意见和建议作为起草和完善地方性法规的必经环节。

（五）充分重视和着力强化地方性法规的可操作性。客观地说，造成现实中我国某些法律得不到实施或者得不到切实有效实施的原因，主要源于立法本身的缺欠和体制方面的弊端。[8]强化地方性法规的可操作性应从两方面入手：

一是充分考察和分析所要调整的社会关系的基本属性。这需要如实考察和理性分析所关注社会现象有无用法加以调整的必要和可能。若超出法自身的能力，想让法成为无所不包的“百科全书”和包医百病的“灵丹妙药”，结果不仅是勉为其难，而只能使法的长处和威严都受到减损。

二是预估并精心设计地方性法规本身的可行性。这需要在立法时慎重斟酌被禁止的行为能否凭借本法的规定得到及时、有效查处？仔细考虑施行本法所必需的社会环境是否充分？面临的难题怎样化解？本法是否赋予相应执法机关必要手段、方式？受权的执法机关是否具备执行本法的必要条件和能力？相关权限是否清晰？职责是否明确？对职能交叉和相互推诿有无明确、具体规制？受本法保护的行为能否由此获得坚固、可靠的“盾牌”？同时还必须聚焦改革体制和理顺机制，以更大勇气、更多精力、更强措施加快政府职能转变。

（六）认真改进地方性法规的公布和宣传普及工作。督促《广州日报》按时全文公布市人大及其常委会通过并经省人大常委会批准的地方性法规、地方性法规修改的全文、废止的决定和征求意见的草案。广州市人大常委会应予严格监督。

在广州市人大网站规范化刊载《广州日报》公布的上述内容和相关文稿（包括在人大及其常委会会议上对起草和修改各地方性法规所作的说明、审议修改的报告等），刊载形式应完整、准确、严谨、规范。

由市人大常委会定期公开出版本级人大及其常委会颁行的地方性法规汇编，并置于本行政区域内的各级、各类机关、企事业单位、社会团体和广大市民便于查阅的场所。

由市人大常委会主持，及时编写本级人大及其常委会颁行的地方性法规的释义和宣传材料，公开出版或在市人大网站刊载，使其内容能为社会各界普遍、方便和确切地知晓。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].新华网，www.xinhuanet.com，2013—11—16.

[2]张蕾.广州立法听证会在网上召开“你们不是看客”[N].民主与法制时报，2012—12—18.

[3]广东省政府网站[EB/OL].http://zwgk.gd.gov.cn/ 006939748/200912/t20091214_11575.html.

[4]广东省政府网站[EB/OL].http://zwgk.gd.gov.cn/ 006939748/201204/t20120423_313019.html.

[5]一支烟难倒15部门:广州禁烟50天碰了不少“软钉子”[N].南方日报，2010—10—26.

[6]史浩林.我国立法质量评价标准之考量[J].探求，2010，（2）.

责任编辑：李三虎

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