约翰·密尔的行政思想探析

李荣亮

(南开大学哲学院， 天津 300071)

约翰·密尔的行政思想探析

李荣亮

(南开大学哲学院， 天津 300071)

约翰·密尔的行政思想是通过论述政治制度的可选择性来论证行政制度的可选择性，行政制度是人的意志选择的结果。行政的主要原则与评判标准是行政执行的理论依据，行政人员是行政执行的主体，其选拔应通过公开考试和特殊任命结合的方式。行政运行的好坏不但关涉到行政人员的命运，也与人民群众的命运戚戚相关。通过有效地监督可以避免行政运行中的弊病，为行政的良好运行保驾护航。密尔虽提倡专家治国，但其行政思想核心是杰出人物的统治。

约翰·密尔； 行政思想； 代议制政府； 改革

密尔生活在资本主义经济快速发展的时代。19世纪上半叶，工业革命的完成带动了工业生产的快速发展，英国经济总量跃居世界第一，成为世界经济贸易的中心。随着经济的发展，工业资产阶级迅速崛起，作为新兴力量极力要求政治参与，并呼吁扩大选举权，这促使议会改革成为当时政治的主题。

密尔童年时期便掌握了希腊文和拉丁文，阅读了希腊罗马时期大量经典的历史与哲学著作。17岁到东印度公司工作，负责东印度联邦公司的联系业务，1865年在威斯敏斯特当选为议员，1866至1868年任下院议员。密尔的经历，尤其是作为议员进行议会改革的经历，为《代议制政府》的写作提供了切实的经验资料。“密尔在政治上属于资产阶级激进派，长期致力于议会改革。”[1]密尔在书中以英国议会的历史经验为基础，全面系统地论述了其行政思想，其思想对英美等国家产生了重要的影响，本文以《代议制政府》为主要文本探析密尔的行政思想。

一、行政制度具有可选择性

关于密尔行政制度的可选择性问题应从他对国家起源的看法上说起，密尔在国家起源的问题上既不同意霍布斯、洛克等人认为政府是一种约定产物的社会契约说，也不同意政府是一种自然存在物的学说。他认为如果政府是约定的，那么关于政府的形式则具有无限选择的可能性；如果政府完全是自然的产物，那么人民在社会中就没有可选择的余地，政府的存在就是任意的、偶然的，不具有必然性，这违背了人的主观意志，人民将无法选择政府的形式。密尔在吸收了两种学说合理成分的基础上，提出了自己的政府理论，认为好政府的建立需要三个条件：人民乐意接受它；愿意并能为了维持该政府去做事；愿意做为实现该政府的目的所需要做的事。政治制度是“人的劳作；它们的根源和全部存在均有赖于人的意志”[1]7。政府的形式是可选择的，意志是政治制度的根源和基础，要想促进社会的进步就必须提高人的才智和美德。

代议制政府是最好的政府。理想上最好的政府“是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府”[1]43。这种政府能够提供良好的管理，同时又能促进民族性格的发展，即既能自保又能自助，促进社会的发展。因为每个公民不可能直接参加管理，担任政府职务，所以，经过选择之后最好的政府是代议制政府。代议制政府能够集中社会中一般人和智慧之人的智力和美德，共同促进社会进步，“它使社会中现有的一般水平的智力和诚实，以及社会中最有智慧的成员的个人的才智和美德，更直接地对政府施加影响，并赋予他们以在政府中较之在任何其他组织形式下一般具有的更大的影响”[1]28。密尔在秩序与进步之间选择了在秩序基础上的进步态度，实际上他更重视的是人类进步。密尔认为积极的性格优于消极的性格，他比较了现实中的东方人、南欧人和英美人，认为东方人和西班牙人易嫉妒，法国人易冲动，他们的性格是消极的，而英国人和美国人的性格则是积极的，能发挥民众的才智和美德，所以英美人适合代议制政府。

密尔“把政治制度的选择看作是道德和教育的问题”[2]，人在政治制度面前不是被动的接受，而是通过人的意志的一种主动选择，因而行政制度具有可选择性。至于什么样的行政制度是最好的，密尔没有做出明确的回答，他似乎认为代议制政府形式下的行政制度就是最好的行政制度。

由此可见，密尔的行政制度可选择思想提高了人的主体性地位，人在制度面前不是无所事事，而是有所作为，但是，他在强调行政制度可选择时过于夸大了人的主观意志的作用，而忽视了事物的客观规律性。在某种意义上，行政制度的选择有赖于客观的历史条件和人们的主观意志，是事物的客观规律和人的主观意志两者结合的产物，而不能过于依赖人的意志。

二、行政的主要原则

行政制度可以选择，为了利于行政制度良好运行，就需要制定行政的主要原则，做到有制度可依据，同时也应该制定行政的评判标准，以明是非。如果没有理论作为行政指导，盲目行政，将会导致行政混乱。

行政职务应分工到人，权责明确。每一种行政职务“应该是委派给某个特定个人的职责”[1]190。这样可以避免在工作中相互推诿，以及犯了错误之后无法找到真正的责任人，如果任何人都不知道谁来负责，那么责任为零，密尔区分了一个人的责任和多个(包括两个)人共同责任的问题，如果多个人都同意一件事，并且这件事是错的，那么所有人都要受到惩罚。他不赞成对于意见的责任因共同分担而减轻。针对部门首脑通常对专业知识并不都精通的问题，密尔建议在部内设置专家组成的委员会。这个委员会是常任的，他们不随部门首脑或部长的变动而变动，“最后决定权应完全归于大臣本人，在这一意义上，委员会应该只不过是咨询性质的”[1]193。虽然把决定权交给了大臣(或首脑)，但是并不否认委员会的重要性，在一般情况下，每个委员都要提出自己的意见，并做记录，决定是按照大多数人的同意而作出的。在特殊情况下，如果首脑个人不同意大多数委员的意见就可以自己作出决定，并做记录，这样做的好处是，“首脑个人而且是有效地对政府的每一项行为负责”[1]194。由于首脑个人和每个议员都发表了意见，并做了记录，所以能够做到权责分明。

密尔的行政思想是部门首脑总体负责制与委员顾问具体负责制的结合。行政首脑“应对其管辖范围内的各种利害关系具有总的、全局性的调节控制权”[3]。行政首脑虽然掌握总体权力，但他必须惯常听取顾问提供的各种意见，最后委员会经过讨论，由行政首脑做出决断。

利益与职务一致原则。在公共机关中，最理想、最完善的构成“就是其中官员的利益和他的职务完全一致”[1]28。密尔作为功利主义者，其思想符合功利计算的原则，他以人有自私心为理论前提，认为职务的参与与个人的利益密切相关，只有把个人的职务和他的利益联系起来，并且达到一致，才能保证官员既有所作为，又不腐败。行政人员要积极作为，积极的性格有进取精神，可以在保持社会秩序的基础上促进社会的进步，如果持消极的态度，那么就会趋向于保守，这可能会保持社会的稳定，但是不能促进社会的进步，密尔对社会的进步持乐观态度。

行政权力的运用原则“要做到符合效率原则的最大限度的权力分散；但也要做到最大限度的情报集中，还要尽最大的可能把情报由中枢散播出去”[4]。中央设置一个作为行政部门的监督机关，主要职能是把国内外工作中的各种情报和经验，以及政治科学一般原则的各种情报和经验集中起来为各个行政部门所用。这个机关的作用是强迫地方官吏服从法律，只有一般法规中未规定的事，地方官吏可自行处理。国家是人的国家，人是国家的人，国家的价值“归根结底还在组成它的全体个人的价值”[4]137。这符合功利主义的价值观，即总体的幸福是个人幸福的总和，行政的目的应能够提升国家中每个人的价值，增进每个人的利益，实现人的自由，促进人的幸福。

行政部门的好坏取决于部门首脑的品德。部门首脑“可能是一个好的政治家和一个有品德的人……否则这个政府部门就是坏的”[1]192。密尔的杰出人物负责行政的思想与其道德政府的观念是契合的，评价一个政府的好坏关键在于“组成作为统治对象的社会的那些人的品质”[1]25。密尔的行政思想与民主思想的灵魂是一样的，其行政思想的核心是杰出人物的统治，“穆勒的民主思想的核心是杰出人物统治论”[5]。

据上所述，密尔的行政制度是一种技术行政制度，“政府的全部工作都是要专门技术的职务”[1]195，让专家进行行政管理，让具有专业知识的人员担任行政人员，行政首脑的任务是最大限度发挥手下行政人员的才智；而行政中的常规人员则需要有专门的技术才能更好地担当职责。密尔的行政制度也是民主基础上的行政首脑负责制，这种制度能发挥民主的作用，发挥大多数人的才智，在此基础上让杰出人物作出决定，发挥杰出人物的作用，少数人在这种体制下也得到了发表自己意见的机会。通过这几方面既可以发挥民主的优势，又能防止大多数人的暴政，因此，密尔认为这种行政体制就是最好的制度。密尔把部门首脑的品德作为行政部门好坏的标准体现了对杰出人物的过度依赖，是精英主义统治论。

三、行政人员的选拔与升迁

有了行政原则和评价标准，这将为行政的执行提供明确的理论依据，但是“政治机器并不自行运转。正如它最初是由人制成的，同样还须由人，甚至由普通的人去操作”[1]7。这就涉及到了行政人员的任用问题，只有选好行政人员，用好行政人员，才能有利于行政的良好运转。

对于行政人员的选拔，密尔区分了公开竞争和非公开竞争两类。

最初任命的志愿者通过具有竞争性的公开考试进行选拔。“对最初任命的志愿者举行公开考试的做法……大概是在任何制度下的最好办法”[1]201。在密尔看来，考试制度可以选拔出好的行政人员，同时也可以制止在行政选拔中的违法乱纪行为的发生，促进社会公平。考试应具有竞争性，择优录取，“考试应该是竞争性的，任命的应该是考试成绩最好的人”[1]202。至于考试的的评判标准主要在于“是否精通文科教育的学业”[1]201。考试的标准不应太低，否则就选拔不出真正的优等生，应该通过学校考试的方式进行公平竞争。密尔通过伍力奇市军官学校的例子来反驳反对考试的人的意见，认为聪明的人比愚蠢的人在什么方面学习的都快，证明了竞争性考试的必要性。密尔重视文科教育与其传统密不可分，他把文科教育看成是行政人员所必备的基本素质。常任文官的考试制度对西方行政思想影响很大，“常任文官应由考试择优录用，密尔则是倡导改革文官制度的第一个人”[6]。英国文官不参与政党的进退，没有违法犯罪行为，不能轻易免职[7]122-123，这保持了行政的稳定性和有序性，同时也能提升文官的专业水平，所以说密尔的专家治国思想与文官制度思想是一致的。

对于非公开竞争的行政人员，“凡是不经过某种公开竞争的方式任命的下级公务人员，应由各大臣直接负责的情况下选用。各大臣，除为首的大臣外，自然均由为首的大臣选任；而为首的大臣本人，尽管实际上由议会指定，但在一个王国政府则应正式地由国王任命”[1]195。非公开竞争方式任用的行政人员分为三类，即一般的下级公务人员、为首的大臣和普通的大臣。对于为首大臣的任命是由议会选定的，在一个王国政府由国王任命；对于普通大臣由为首的大臣任命；对于一般的下级公务人员由直接负责的大臣选用。这种层层选拔的体制有利于选拔出合适的人员担任合适的职位，去处理适合自己的事务。

关于职位的提升原则是“按资历和选拔的混合制度。”[1]206行政人员最初的任用通过考试，但是职位的提升不能依靠考试。密尔把除行政首脑外的行政人员分成两类，一类是担任日常职务的，另一类是担任特殊任务并有特殊能力的。对于第一类行政人员需要根据其年龄资历最终提升到该项职务的最高点，而对于第二类行政人员则由部门行政首脑从工作人员中选拔，两者的结合体现了混合制的优势，体现了常规晋升与特殊提拔的统一性，既使普通人员在行政上有出路，又能够使得有特殊能力的人员发挥自己的特长。

从上文中可以看出，良好的行政“应最有效地确保诚实而有才干的人得到任命；应为官吏的晋升开辟广阔道路”[3]535。这强调了行政人员在为群众服务的同时，发挥他们的能力，实现自己的价值，两者的统一才能更好地发挥行政人员的积极主动性，发挥他们的才智，促进社会的进步。

四、行政中的弊病与应对

在行政制度的选择与人员的任用问题上，密尔虽然提供了良好的理论依据，但在行政具体运行过程中，由于现实条件不可能是完善的，再加上人具有自利之心，所以行政中不可避免会存在一些弊病，主要有以下三种。

第一个弊病是，最有能力的杰出人才都进入了行政系统，会导致一种专制政府。在行政问题上，如果行政机器有效率、更科学，就能够吸纳更多能人到这个系统中来，其控制力就越大，危害也就越大。“这种行政机器愈是构造的有效率和科学化，网罗最有资格的能手来操纵这个机器的办法愈是巧妙，为患就愈大”[4]132。行政作为政府管理的执行部门，其目的是为人民服务，如果最有能力的人都进入了行政机构就会导致他们为了自己的利益想方设法进行扩大权力范围，最终会导致专制，这与密尔的民主思想相违背。

第二个弊病是，代议团体对行政的干预过多过大，会导致非专家治国，“议会越来越干涉行政”[1]76是代议制政府的危险之一，也是行政的弊病之一。议会是人民选举出来代表人民行使选举和监督作用的机构，而不是代表人民去行使行政权力，因为人民选举的议会代表是代表人民的利益，是人民信任的人，并不一定具有行政管理的专门知识，代议团体过多的干预行政会导致专家治国理念的失败。

第三个弊病是，行政首脑对宪法的破坏和行政首脑对权力的篡夺，“大权集中在行政首脑手中，而人民群众对自由制度又不够热爱，这样他就有可能在破坏宪法和篡夺最高权力的尝试中获得成功”[1]198。这种状态就是在代议制政府中，行政首脑过多地掌握权力，加上民众不积极的热爱自由，就会导致缺乏群众的舆论监督，这将会产生暴政。宪法是国家的根本大法，国家的一切经济、政治、文化、社会活动必须在宪法的允许范围内运行。行政是在宪法下的依法行政，是权力适度的行政制度。

虽然密尔相信绝对的民主会导致大多数人的暴政，但是认为有限的民主行政会提升人民群众的参政热情，发挥民智，维护社会稳定，促进社会进步。这三方面的弊病会导致行政权力腐败，有损行政良好的运行，所以有必要对行政进行监督。

首先是代议团体的监督，其监督主体是议会。议会对于行政的职责，“不是要用它自己的表决来做出决定，而是要注意使那些必须做出决定的人是能胜任的人”[1]74。议会的职责只是决定谁能胜任行政工作，但是不能决定行政事务， “米尔①认为代表并不是政府，而是代表人民制约政府”[8]916。代议团体行使的是行政监督的功能，不能直接进行行政管理。贝丝·E·华纳认为：“密尔没有建立严格的政治与行政二分法。他认为公共行政在政治进程中具有重要的作用。然而，他在选出什么样的代表和什么样的人有资格去做行政官员之间有一个明确的界限。这种分别可以充分利用每个子集的特殊贡献，并创造一个制衡机制，以控制潜在的权力滥用。”[9]实际上，代表机构和行政机构之间必须保持一种平衡的张力，如果代表机构过强，那么就会导致行政不能自主，使行政的效率降低，治国非专业化；如果代表机构过弱，那么就会导致行政的权力过大，不能有效地监督和约束行政，造成专制行政。代议集团的监督是以议会的权力制约行政的权力，这是三权分立、分权制衡的一种体现。

对于行政第二方面的监督是民众监督，作为执行国家权力的行政部门不但应当受到代议团体的监督，也应该受到民众的监督，在公共事务运作中，“要把民众的完全监督和最完美的专业机构结合起来”[10]。行政部门是一种专业机构，民众不一定都能明白其执行的权力是否得当，但是每个人都可以发表自己的见解，通过行动促使行政依法执行。

第三方面是舆论监督，“如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职”[1]80。国民的舆论可以对政府的行政人员形成压力，因为“舆论本身就是一种最大的积极社会力量”[1]14。密尔把舆论看作是促进社会进步的一个动力，有了舆论后进行辩论可以得出真理性的东西，真理愈辩愈明，这种舆论是国民自发形成的，并不是行政干涉的结果，他们经过讨论形成的各种舆论会起到对行政的有效监督。

从密尔的论述中看出，他的行政监督思想与他的权力属于人民的思想是分不开的，“密尔把官僚机构看作是为政府直接工作的部门，大多时候指的是官僚人员作为实际的管理者。但是，从某种意义上说最高权力仍然在人民和他们的代表的掌握中”[9]。值得注意的一点是，密尔所说的人民不包括未受教育的穷人，因为“未受教育的穷人比受过教育的穷人更可怕”[10]126。他蔑视群众的力量，认为群众是无知的、愚昧的。因而，密尔所说的民众监督只不过是接受过教育的、具有一定修养和知识的群体的监督，没有受到过教育的贫民是不具有监督的权力的，这就削夺了未受教育的贫民的监督权利，对于他们不公平。

五、结 语

密尔的行政思想是在资产阶级已经登上了政治历史舞台之后，为其统治进行的一种辩护，由于密尔把体力劳动和脑力劳动分离开来，看到了杰出人物为社会稳定进步所做的贡献，并没有真正认识到体力劳动对社会发展的作用，所以他并没有真正看到人民群众是社会发展的真正动力，这是其局限的一面。

密尔的行政思想具有专家治国的理念，他希望通过吸引各方面的专家来治理国家，但又不希望所有拥有知识的人都进入行政系统，还需要有知识的精英进入议会等其他部门，由议会和全民及其舆论对行政进行监督，防止行政腐败等问题，使国家在好的行政体制下进行民主管理，这是其进步的一面。密尔的行政制度具有可选择性的思想使我们认识到西方三权分立的政治制度不是唯一的，世界上没有统一的行政制度，把所有的行政思想通而论之的思想行不通，各国要根据政治、经济、文化等国情选择适合自己的行政制度。我们要用历史的眼光来看待密尔的行政思想，其思想在当时的社会背景下具有历史进步性。

注 释：

①穆勒、米尔、密尔在文中为同一人。

[1][英]J. S. 密尔. 代议制政府[M]. 汪 瑄, 译. 北京：商务印书馆，2010：3．

[2][英]约翰·穆勒．约翰·穆勒自传[M]．吴良健，吴衡康, 译．北京：商务印书馆，1998：103．

[3][英]约翰·穆勒. 政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用：下[M]. 胡企林，朱 泱, 译. 北京：商务印书馆，2005：135．

[4][英]约翰·密尔. 论自由[M]. 许宝骙，译. 北京：商务印书馆，2012．

[5]李佩芬. 约翰·穆勒《代议制政府》的民主思想评析[J]. 中国人民大学学报，1995(1)：72-77.

[6]龚祥瑞. 法与改革:读边沁与密尔：《政府论》[J]. 比较法研究，1995(1):95-104．

[7]马啸原. 西方政治制度史[M]. 北京：高等教育出版社，2000：122-123．

[8][美]列奥·施特劳斯，约瑟夫·克罗波西．政治哲学史[M]. 李天然, 译. 石家庄：河北人民出版社，1993．

[9][英] Warner B E. John Stuart Mill’s theory of bureaucracy within representative government: Balancing competence and participation[J].PublicAdministrationReview, 2001, 61(4)：403-413．

[10]约翰·穆勒．约翰·穆勒自传[M]．郑晓岚，陈宝国, 译. 北京：华夏出版社，2007：194．

TheAnalysisofJohnMill’sAdministrativeThought

Li Rongliang

(Faculty of Philosophy, Nankai University, Tianjin 300071, China)

Mill’s administrative thought demonstrates the selectivity of administrative system through discussing the selectivity of political system. Administrative system is the choice of the people’s will. The main administrative principles and criteria are the theoretical basis of the administrative implementation. Administrative staff is the chief executive body that should be selected through public examinations and special appointment. The quality of administrative operation not only concerns the fate of administrative staff, but also much relates to the fate of people. Effective monitoring of the operation could avoid administrative shortcomings and ensure good functioning of administration. Although he advocated technocrats, elitism was the core of his administrative thought.

John Stuart Mill; administration thought; representative government; reform

2013-05-03.

国家社会科学基金资助项目(12FZZ004).

李荣亮(1981— )男，博士，讲师.

李荣亮，lylirongliang@126.com.

D091.4

A

1008-4339(2014)02-157-05