英国海上搜救志愿者管理及其对我国的启示

梁小成

摘要：英国90%的海上搜救工作由社会力量完成，其中海上搜救志愿者发挥着主力作用，其海上搜救志愿者队伍管理模式是西方发达国家海上搜救志愿者队伍管理的成功典范。我国海上搜救志愿者队伍建设尚处于起步阶段，管理上还存在许多问题，阻碍了志愿者队伍的良性发展和作用发挥。文章对英国的海上搜救志愿者管理模式进行分析，学习借鉴其成熟的经验和做法，结合我国国情，提出完善我国海上搜救志愿者管理的相关建议。

关键词：海上搜救 志愿者 管理 建议

近年来，我国全面推进海上搜救志愿者队伍建设工作，并取得了突破性进展。但由于我国海上搜救志愿者队伍建设整体上仍处于起步阶段，相关法规不健全，组织管理不完善，公众认可度不高，使其作用未能有效发挥，搜救志愿服务难以可持续发展。在欧美发达国家，海上搜救志愿者早已成为国家海上搜救体系中的重要力量，英国海上搜救志愿者队伍是其典范之一。作者在对英国海上搜救志愿者管理模式进行分析，并对其志愿者组织和志愿服务活动实地考察的基础上，提出完善我国海上搜救志愿者管理的建议。

一、海上搜救志愿者的管理及其意义

海上搜救志愿者不仅可以节约日益庞大的经费开支，实现科学的海上的搜救体系，同时解决专业队伍无法覆盖全部海域的情况，是世界各国海上搜救力量建设大势所趋。但海上搜救志愿活动风险大、涉及面广、专业素质要求高等特性，决定了海上搜救志愿者管理难度大、管理内容复杂。志愿者管理是影响志愿者在志愿者服务中的价值观、责任感、态度、技能和行为的理念和文化、政策和制度。科学、有效的海上搜救志愿者管理可激励志愿者、调动其积极性、保障志愿服务活动正常运行，获得最大的服务成效，从而促进志愿者队伍及搜救志愿服务的和谐、可持续发展。

二、英国海上搜救志愿者管理模式分析

1.英国海上搜救志愿者队伍现状

在英国的大搜救管理模式中，英国运输部所属海事和海岸警备署（MCA）——皇家海岸警备队（HMCG）设立的海上搜救协调中心（MRCC）负责海上搜救组织和协调工作。海上搜寻救助力量包括海岸警卫署、军队等政府力量，以及民用直升机、皇家救生艇协会（以下简称RNLI）、皇家救生协会（RLSS）等民间力量。英国海上搜救任务90%由社会力量完成，其中海上人命救助主要依靠RNLI负责实施。

RNLI成立于1824年，是独立的慈善机构和海上搜救志愿者组织。协会在全英国设有236个救生艇分站，实现英国沿海水域待命救助艇有效覆盖。目前，协会共有超过4 600多名志愿者救生艇船员和3 000多名岸基支持志愿者，协会负责对志愿者进行培训并达到严格的服务标准。协会所有运行费用均来自于社会捐助。下文以RNLI为代表，对英国海上搜救志愿者的管理模式进行分析。

2.搜救志愿者管理模式分析

第一，组织管理。RNLI实施扁平化的组织管理模式，接受咨询委员会和基金会的监督，日常运行管理由总部统一管理236个救生艇分站。救生艇分站不按行政区设置，而是按战略位置设置。各救生艇站接受当地MRCC的协调，当地政府根据需要协助，但不干预救助行动。由于管理关系顺畅、运行服务标准统一，该组织可以不断引进先进的管理理念，不断提升救助能力、节约运行成本、提高营运成效。该组织建立了完备的管理机制，对志愿者的权责、服务标准、招募和培训、行为举止、健康和卫生、沟通协作、福利救济、矛盾调解、媒体应对等各方面进行严格的指导和规范。

第二，设备设施配备。RNLI致力于为搜救志愿者提供最先进的救生设备和个人装备，以保障志愿活动有效进行及志愿者自身安全。个人装备方面，每个志愿者根据其职责需要相应地配备符合高性能标准的全天候救生船员、近岸救生船员或救生员全套装备。救生设备方面，RNLI目前共配备了5个等级的全天候救生艇、5个等级的近岸救生艇和1个等级的气垫船，以适应不同区域和不同任务的需要。RNLI所有装备和救生艇均由自己的设计团队根据实际救助需要研究设计，并与制造商合作生产，确保融入最新的技术，达到最坚固、最佳性能，最大限度地保护志愿者的目的。2012年5月下水的Shonnon级喷水推进救生艇，代表了世界上同级别救生艇的最高设计和制造水平。

第三，人员培训。RNLI志愿者来自各行各业，培训是使普通志愿者成为合格的救助人员的关键环节。RNLI设计和实施了实用技能培训计划（Competence-based training），确保所有志愿者接受适宜其任务职责的培训，并达到适当的标准。该计划包含46个针对不同层次、不同角色的培训科目。每一个志愿者被招募后将经历一个为期12个月的见习期，分阶段在各救生艇站、RNLI学院接受涵盖人员职责、设备使用维护、个人求生和消防能力，以及模拟救助实操等科目的培训和训练，并在完成每个科目或重要的节点接受评估考核。见习期结束后，最终考核合格的，将作为基本救助人员参与救助行动。随着服务经历的不断丰富，志愿者可通过完成更高级别的培训科目，并承担更多的责任。该培训计划以其高度实用性和有效性，获得了政府和社会的广泛认可，曾两度获得英国国家培训奖。

第四，人员保障。RNLI建立了完善的保障体系来补偿志愿者在无偿参与救助服务时产生的额外损失，以及在伤亡情况下能得到充分的赔偿和救济。志愿者费用报销系统可报销志愿者因参与救助行动而实际产生的花费；个人伤害酌付计划允许志愿者在参与救助行动或训练期间受到伤害而产生收入损失、相关花费甚至生命损失时申请赔偿和救济；志愿救生船员救济基金作为一个独立的慈善基金，旨在帮助陷入生活困境的志愿者及他们的家庭。此外，RNLI还投保了雇佣责任保险、公众责任保险等，最大限度地降低由于搜救活动可能产生的人员伤亡和财产损害造成的损失，保障协会和活动的正常、持续运行。

第五，评价和激励。英国的海上搜救志愿者服务受到社会各界的高度认可，政府、社会及其组织内部通过授予各种荣誉来表示赞誉和激励。乔治勋章（GC）是英国政府授予民间人士的最高奖项，RNLI历史上多人获此殊荣。英国帝国奖章（BEM）是英国女王奖励突出民间或军事服务的重大奖项，2012年度共有6名RNLI搜救志愿者、职员获此嘉奖。RNLI自身内部也运行一个成熟的奖励体系，奖励为该组织事业做出重要贡献的志愿者，包括金质、银质、铜质奖章和荣誉奖章等。RNLI历史上曾有一名叫亨利·布洛格的被称为“最伟大的救生艇船员”的志愿者，在其53年的志愿服务期间，共救助了873条生命，因其壮举被授予乔治勋章、帝国奖章各一次，RNLI金质奖章3次和银质奖章4次，为后来的海上搜救志愿者树立了榜样。endprint

第六，公共宣传。多层次、多样化、全方位的公共宣传是RNLI传播志愿者价值和获得充足资金的重要手段。RNLI的公共宣传方式包括：一是全透明，在RNLI总部及各分站网站上将相关的管理、活动信息全面、及时发布，以获得公众支持；二是走出去，通过派出志愿者参与各种水上赛事或重大社会活动，帮助贫穷落后国家发展水上人命救助事业等，以塑造良好的形象；三是引进来，通过举办丰富多彩的救助文化、志愿者节日、救助体验等活动，邀请知名人士代言，进一步扩大影响力；四是博感情，将现场救助的音视频资料发布在YOUTUBE、FACEBOOK等大型媒体，邀请志愿者或被救助者讲述海上搜救志愿服务的壮举，激发公众共鸣；五是密切互动，从总部到每一个分站均设新闻官，定时发布救助新闻，并与社会媒体保持紧密互动。RNLI的公共宣传卓有成效，近年来获得的捐赠资金均超过其运营费用，志愿者队伍也逐年发展壮大。

三、我国海上搜救志愿者管理现状和问题

1.队伍建设和管理现状

随着改革开放和现代化进程的深入推进，我国志愿者队伍建设逐步进入快速发展的轨道。2008年11月中央文明委下发的《关于深入开展志愿服务活动的意见》，2009年10月国务院办公厅下发的《关于加强基层应急队伍建设的意见》等文件为加强志愿者队伍建设、完善志愿者队伍管理提供了有力的保障和指导。近年来，海上搜救志愿者队伍的建设已成为我国加强海上搜救应急管理、完善海上搜救应急反应体系工作的重点内容。2008年9月，全国首支海上搜救志愿者队伍在浙江温州苍南县成立；2011年5月，我国内河首支搜救志愿者队伍湖北荆州市水上搜救志愿者服务总队成立。目前，全国沿海、主要河域地区都先后建立了不同形式的海（水）上搜救志愿者队伍。我国海上搜救志愿者队伍组织和管理形式多样，或作为当地志愿者机构的分支，或挂靠共青团组织，或隶属行业协会；在经费保障上，或获得政府资金支持，或依靠社会捐助，或完全自筹经费；在运行管理上，基本没有统一的标准和刚性的运作程序。

2.管理上存在的问题

我国搜救志愿者队伍管理上存在的主要问题包括：第一，相关的法律法规尚未建立。我国在志愿者服务方面的立法相对滞后，迄今为止，除了团中央出台的《中国注册志愿者管理办法》外，还没有全国性的志愿者服务的法律法规，志愿者的相关权利和义务不明确。同时，在实际工作中，也存在多头管理的情况，最终导致缺乏持续有效管理，甚至许多志愿者队伍仅有形式，未能发挥实质性作用。第二，缺乏有效的管理机制。总体来看，由于海上搜救志愿者队伍建设在我国还处于初级阶段，政府对该项工作的重视程度还不够，缺乏有效的财政支持和配套措施。具体来看，志愿者管理松散，缺乏有效的管理制度、工作程序和服务标准，以及针对个人损失和伤害的补偿、补助措施，难以保障志愿者活动的正常运行。第三，缺乏有效的培训体系。目前，我国的海上搜救志愿者还缺乏系统的培训，缺乏培训项目规划、培训设施设备。第四，缺乏专业的装备配备。目前我国的海上搜救志愿者主要作为辅助角色，协助专业救助人员、其他社会力量完成搜救任务，或部分利用自有设施设备参与救助。由于经费的限制和制度的缺失，还未能为志愿者配备救生设备和个人装备。第五，宣传激励不足。我国海上搜救志愿组织缺乏主动宣传意识，缺少有效的宣传手段，导致社会认识度不高、参与意愿不强，从根本上影响了海上搜救志愿服务的可持续发展。

四、完善我国海上搜救志愿者管理的建议

虽然中英两国的国情差异较大，但英国一些先进的搜救志愿者管理经验仍然值得我们学习和借鉴。通过分析和对比，结合我国国情，对完善我国海上搜救志愿者队伍的管理提出以下对策和建议。

第一，促进立法，加强组织管理。各级海上搜救中心、救助机构应共同努力，持续推动海上搜救志愿者队伍建设方面的立法工作。有条件的省、市或地区可先期推动地方性立法，明确志愿者职责，保护志愿者的权利，规范志愿者管理，为海上搜救志愿者队伍的健康可持续发展提供坚实的制度保障。同时，由于海上搜救志愿者的特殊性，建议成立专门的中国海上搜救志愿者协会，统一组织和指导全国海上搜救志愿者的管理工作，理顺志愿者管理关系，制定统一搜救志愿者管理标准，提高志愿者管理成效。

第二，完善志愿者工作程序和标准。从英国的经验来看，科学的方法、人性化的管理是保证志愿者组织有效运行的基础。应制定全国性的志愿者工作程序和服务标准，至少涵盖志愿者的权责、服务标准、日常管理、培训发展、使用管理、沟通协作、矛盾调解等方面。在遵循统一的标准前提下，各地区可因地制宜地细化制定适合当地情况的操作程序和工作指南。

第三，建立科学的志愿者培训体系。从英国的志愿者管理经验来看，其志愿者90%来自非专业背景，科学有效的培训计划是保证志愿者适任的关键环节。我国志愿者组织应高度重视志愿者培训工作，全面、科学分析海上搜救活动的实际需要，充分评估海上搜救志愿服务参与者所必需的知识和技能，遵循最实用、最高效、易操作的原则，科学设计志愿者培训项目，并明确考核要求和标准。加大志愿者培训方面的投入，配备必要的培训设施设备，建立专门的志愿者综合培训机构，或与相关培训机构合作，建立集中培训、属地强化、实践提升相结合的培训体系。

第四，建立和完善保障和救济制度。充分的保障和救济是志愿者参与志愿服务活动的最基本需求，在海上搜救活动风险较高、我国目前的社会保障体系尚未健全的情况下，完善的保障和救济制度尤其重要。搜救志愿者组织应充分发挥我国现有的社会保障体系的作用，结合现有的海上搜救奖励、见义勇为管理等相关管理机制，努力推动适用海上搜救活动的商业化保险途径，推进建立社会保障、公共保障、组织保障和个人保障“四位一体”的保障和救济体系，以解除志愿者的后顾之忧。

第五，经费保障和设施配备。海上搜救服务涉及设备装备的购置和维护，以及人员培训、日常运行等费用，尤其是救助设备的购置和维护费用巨大。根据我国实际国情，先期可通过争取国家和地方搜救专项资金，以及红十字会资金支持，发动社会捐赠，开展部分有偿服务，或有限的经营活动来筹措。随着社会意识的提高和社会捐赠的增加，可逐渐减少对政府资金的依赖，并最终实现独立运转。救助设施的配备应遵循首先保障个人装备、逐步购置救生装备，到全面配备的发展途径。组织规模的发展、设备的配备都应依“有多少钱做多少事”原则，切忌盲目扩充，避免因经费来源不稳定的情况导致服务难以为继的情况。

第六，重视和强化宣传工作。搜救组织应高度重视宣传的作用，加大搜救志愿活动的宣传力度，创新手段和方式，充分发挥网络、报纸、杂志、广播的媒体作用，组织和参与各种公众和社会活动，应用“明星效应”的影响，加强志愿者与社会公众的互动，鼓励社会公众体验活动，构建立体宣传网络，营造志愿者无处不在、随时备援的氛围，以传播志愿者价值、激发公共危机意识、提升服务形象，促进海上搜救志愿服务可持续发展。

参考文献

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