地方政府投融资平台的债务规模、风险及化解对策

2014-02-10杨大光

当代经济研究 2014年9期

关键词：投融资债务融资

杨大光，李　存

（东北师范大学经济学院，长春130024）

地方政府投融资平台的债务规模、风险及化解对策

杨大光，李存

（东北师范大学经济学院，长春130024）

摘要：近年来，我国地方政府投融资平台已逐步成为地方政府进行基础设施建设的主力，但其中蕴含的风险也逐渐显现。地方政府应盘活存量资产，集中优势资源，进行合理的整合重组。应该继续贯彻落实相关管理制度，稳步拓展中央代地方发债规模。地方政府融资平台可充分利用信贷和资本市场吸纳可用资金，也可积极研究地方基础设施投融资平台上市的渠道和方法，扩大募集资金的范围。应彻底转变政府职能，加强预算管理，协调好债务规模和偿债能力的关系，杜绝投资决策的随意性。

关键词：地方政府；投融资平台；债务规模

20世纪40年代后期，地方政府投融资开始活跃起来，因其能直接影响到地方财政与金融，所以受到了各国政府的重视。国内众多学者从运营模式、风险评估、建议措施等角度进行了研究，提出了加快地方政府投融资平台转型必须由政府主导向市场驱动转变，［1］应该将上海模式和重庆模式综合起来进行平台建设，［2］货币政策的调整空间已经受到投融资平台大规模借贷的制约，［3］应该强化平台债务总量的控制、实行债务分类管理、推动地方投融资行为市场化、保持银行相对独立性和提升地方政府财政能力等许多有意义的建议。［4］

但现有研究存在定性分析多、定量分析不足的问题，本文将在现有的对地方政府投融资平台研究的基础上，建立地方政府投融资平台负债规模上限测算模型，通过定量分析，为测量平台负债风险的大小提供一个方法，从而为规避和化解地方政府投融资平台风险的政策提供理论支撑。

一、地方政府投融资平台的发展现状

1.地方政府投融资平台的数量和融资规模

近年来，我国投融资平台的数量和融资规模都在迅速发展，已经进入了一个高速发展期。2013年12月30日，中华人民共和国审计署公布了2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果。根据该公告披露的信息，“截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.6988万亿元。其中，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。”地方各级政府性债务规模如表1：

定稿日期：2014－07－20

表1　2013年6月底中国各级政府性债务规模情况表　　单位：亿元

需要引起高度警惕的是地方政府负有偿还责任的债务增长较快。根据表1，截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额为105，789.05亿元。而在2010年底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额仅为67，109.51亿元。两年半的时间净增加了38，679.54亿元，年均增长19.97%。［5］

2.地方政府投融资平台资本金来源

地方政府几乎是独自设立地方政府投融资平台，在其成立初期，地方政府通过各种方式给平台注入资本金，包括地方政府注入财政资金、国有资产存量、划拨土地、规费注入、股权和赋予特许经营权等。比较典型的有重庆市的八大城投①。重庆市政府采取了“五大注入”措施，为八大城投充实初始资本金。主要包括：国债，国有存量资产注入，税收注入，规费注入，土地收益权注入。这五项措施的相继执行，使得八大城投公司获得银行1000多亿元实际贷款，并为其充实近700多亿元资本金收入，进一步加强了重庆市的城市化建设，并为其提供了可靠的资本金保证。［6］

3.地方政府投融资平台融资方式

中国地方政府融资平台融资方式主要有：通过金融机构贷款，发行股票、企业债、推出信托产品等金融机构融资渠道。除此之外，还有通过吸收社会资本进行股权投资等。其中，金融机构贷款融资是中国平台最主要的融资方式，占总融资比例的80%。发行债券融资是当前中国地方政府投融资平台的第二大融资方式，其具体分为两种：一是以政府的名义直接发行债券，即政府债券；二是地方政府融资平台公司发行公司债券或者中期票据。

4.地方政府投融资平台资金投向

中国地方政府投融资平台筹集的资金主要用于相关城市的基础设施建设项目。主要包括市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房以及公益性项目等。表2是地方政府性债务余额支出投向中名列前三位的数据。

表2　2013年6月底中国地方政府性债务前三项支出投向表　　单位：亿元

5.地方政府投融资平台还款来源

地方政府投融资平台还款来源主要有以下四种：一是财政资金直接还款，这是最常见也是最重要的还款方式，主要用于非经营性的基础项目。二是财政垫付还款，指投资项目自身将来可创造足够的现金流偿还贷款本息，但现金流产生的多少和时间都难以预测，金融机构便会要求政府按照合同以财政收入进行偿付本息。三是政府特许经营收益还款，指自身能够在偿付期内创造效益进行还款的项目，政府会给予借款人对该建设项目的经营权，让借款人以项目经营产生的收入偿还贷款。四是政府回购，政府同投融资公司签订BT合同后，将项目融资和建设的特许权转让给投融资公司，项目竣工后，按BT合同，投资公司将完工验收合格的项目移交给政府，政府按约定总价（或计量总价加上合理回报）按比例分期偿还投资公司的融资和建设费用。［7］

二、地方政府投融资平台建设面临的风险

中国地方政府投融资平台已逐步成为了地方政府进行基础设施建设的主力，在促进区域经济发展、加快中国城镇化建设进程、筹集资金进行社会和经济发展等方面都起到了非常重要的作用。但地方政府融资平台公司蕴含的风险也逐渐显露出来，主要有如下几种风险形式。

1.融资负债带来的地方财政风险

中国地方政府投融资平台的资金绝大部分是使用在基础设施和公共建设等自偿能力比较低的项目上，依靠项目自身现金流不能偿还全部贷款，需要政府财政进行偿还；加上投资项目金额大、周期长，在其运作过程中很可能出现债务风险，而这些债务风险都会转嫁给地方政府，成为地方的财政风险。中国审计署2013年发布的32号公告显示，到2013年6月底，全国政府性债务总额为30.27万亿元，其中地方政府债务高达17.89万亿元，较2010年末和2012年末分别增长了66.93%和12.62%，比2012年地方政府财政收入高出了9万多亿。

2.巨额融资引发的系统性金融风险

从表面上看，中国地方政府融资平台通过发行中期票据、企业债、资产证券化向银行贷款以及“银信政”产品等多种方式进行融资，似乎分散了融资带来的系统性金融风险。但实际上，地方政府投融资平台借款的主要供给方、中期票据和企业债的主要投资者和承销商都是银行。平台以地方财政为担保向商业性银行和政策性银行贷款的比重逐年上升，利用理财产品如短期融资券、企业债券等融资的数量也在飞速增加。［8］而这些资金多投资在自偿能力较低的基础设施和公共建设项目上，如果经济衰退、地方财政入不敷出、土地贬值，投融资平台公司无力还债，就会殃及整个金融系统，引发系统性的金融风险。

3.土地出让金收入下降引发的偿还风险

由于投融资平台所投资的项目多为收益性较小的公益性项目，所以，大部分企业便以土地出让金收入作为偿债的重要来源。然而，近年来中国房地产市场持续低迷，土地指标紧张，已经顺利挂牌成交土地逾期欠缴土地出让金的情况时有发生，就更加影响了投融资平台公司的正常运作。2012年12月，四部委联合下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，要求地方各级政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将储备土地作为资产注入投融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为投融资平台公司偿债资金的来源。少了储备土地预期出让收入这项资金来源，投融资平台的偿债风险将进一步加大。

4.法律和道德风险

地方政府投融资平台在向银行贷款或者发行企业债券融资时，银行通常会要求地方政府提供政府保证还款承诺。但是中国《担保法》第八条明确规定：国家政府机关不可以为公司、法人或个人提供债务保证，严禁各级地方政府给予他人任何形式的担保以及变相担保。显然，地方政府出具的回购协议、还款承诺等都是违规操作，不具有法律效力。

地方政府投融资平台项目贷款的期限一般均在三年以上，前任官员融资建设、后任官员进行偿还是较普遍的现象，所以很多地方官员为了提高在任期间的市政建设政绩，不惜大手笔贷款建设，然后将后续还款问题留给下任官员。这种借贷偿还体制在很大程度上刺激了融资平台过度负债，导致了各个地方的融资平台在融资上恶性竞争，产生了“道德风险”。

三、地方政府投融资平台举债规模上限测算模型

中国地方政府投融资平台面临的风险其实是举债规模过大，偿还能力不足的风险，为了让各地方政府投融资平台的举债规模能够控制在一个合理的区间内，本文推导出了地方政府投融资平台举债规模上限测算公式，让平台公司可以运用理论公式来检验以前年度平台举债规模是否合理，并推算出未来年度平台可以举债规模的上限。这对于防止地方政府投融资平台的过度负债，预防债务风险都有一定的指导意义。

1.模型相关假设

在建立模型之前，本文先提出了一些相关的假设：

（1）地方政府每年给投融资平台财政拨款，平台将全部款项用来还本付息。

（2）投融资平台筹集资金全部用来建设基础设施等公共产品，没有收益。

（3）地方政府给平台的财政拨款每年都在增长，且增长率不等于贷款利率。

2.公式推导

设地方政府投融资平台期初贷款为C，年利率r（0＜r＜1），用复利计息，贷款年限为t年；地方政府期初给予平台的财政拨款为A，且每年以v（0＜v＜1）的速度增长，且v不等于r。

每年需偿还的贷款以本息和计算，负债余额为贷款本息和与政府财政拨款的差额，则第t年的本息和为

负债余额为

按复利计算，第t年本息和为

可用于偿还本息的地方财政拨款为A（1＋v）t－1

负债余额为

经过运算整理就可以得到

公式（5）就是推导出来的地方政府投融资平台初期举债规模上限测算公式。

只要将各级地方政府期初给予平台的财政拨款、增长率、地方政府投融资平台负债的年利率以及负债平均年限t带入公式（5），就能推出平台的期初负债规模上限值。

3.模型检验

假设2012年政府财政拨款给予地方融资平台6000亿元用以偿还贷款，并以5%的匀速上调，投融资平台公司贷款期限5年，银行贷款年利率为6.0%，带入公式（5）则可以得出：

2013年投融资平台负债规模上限＝6000×｛l一［（l＋5%）／（l＋6%）5］｝／（6%一5%）＝12.9万亿元

4.结论

本文在一定的假设前提下，用投融资平台初期负债、财政拨款、负债年限、拨款增长率、负债年利率五项指标推导出的地方政府投融资平台举债规模上限测算公式（5）是一个理论公式，平台公司可以用其检验以前年度平台举债规模是否合理，并依据公式推算出未来年度可以举债规模的上限。例如模型检测中通过公式（5）测算出的2013年投融资平台负债规模上限为12.9万亿元，而国家审计署《全国政府性债务审计结果》2013年第32号公告中披露的信息显示，2013年6月底，地方政府融资平台公司中政府负有偿还责任的债务已达40775.54亿元，政府负有担保责任的债务为8832.51亿元，政府可能承担一定救助责任的债务为20116.37亿元，三者合计已达6.97万亿元。如果将“政府部门和机构”、“经费补助事业单位”、“国有独资或控股企业”、“自收自支事业单位”、“公用事业单位”等其他举借主体所借的地方政府性债务也加进去，毫无疑问，债务规模将更加接近举债规模的上限，这应该引起我们的足够重视。

四、地方政府投融资平台风险的化解对策

1.控制数量优化资产

地方政府应盘活存量资产，集中优势资源，进行合理的整合重组。优化整合地方各类资产和资源主要应从两个方面着手。一是应全面准确掌握国有资产状况，并在此基础上对其进行科学分类。在确保低风险的情况下整合国有资产，将部分仍可盈利的非经营性国有资产转变为经营性国有资产注入地方政府融资平台，充实自身资本，提高政府投融资实力及偿债能力。二是整合地方政府能够用于投资的货币资金、无形资产和闲置资产等可用资源，实行统一化规范管理，充分发挥政府资金的引导和带动作用。通过股权转让、增资扩股等有效方式引入民间资本，做到多渠道筹集建设资金，形成多元化投资格局。

2.稳步扩大发债规模

政府应该继续贯彻落实相关管理制度，稳步拓展中央代地方发债规模。从机制建设方面看，地方政府债券的发行对我国来讲是一种新的融资模式，值得研究和尝试发展。对于银行来说，为平台贷款要以银团贷款为主，因为如果由某一个银行单独给予授信，无法满足地方政府融资平台贷款的大规模要求，不仅资本金比率会对其产生制约，还会受到信息不对称的影响及贷款集中度风险的考验，而采用银团贷款方式，可以将上述风险降到最低。

3.拓展多元化融资方式

地方政府融资平台可充分利用信贷和资本市场吸纳可用资金，也可积极研究地方基础设施投融资平台上市的渠道和方法，扩大募集资金的范围。在充分研究发行企业债券、PPP、融资租赁、股票上市融资等融资方式的基础上，政府可尝试信托计划、产业投资基金、资产证券化（ABS）等市场化融资工具的运作方式。［9］由于上述金融工具的运用和实施，引入了各种市场约束机制，项目往往具有相对较严格的自我约束及相对较高的透明度，这在融资效率和融资成本上也具有一定的优势。

4.提高资金利用效率

高增长、高投资、高负债的营运模式增强了政府投资的活跃度，从而挤占了私人投资，导致民间投资和消费不足，形成挤出效应。因此，地方政府应该根据当地的公众需求和实际情况选择性投资，从而控制其投资的项目领域。地方政府还要注重对资源的使用效率，对其业绩的评价，不能只简单地看重地方经济增长率、国内生产总值、基础设施建设增长率等指标，而是应该将其与环境污染、资源损耗、投资回报率等隐性指标相结合，改变政府的投资价值观，引导其回归到真正能够给居民带来方便和收益的投资项目上来。

5.进一步完善地方政府投融资平台的制度建设

首先，应彻底转变政府职能。这是中国规范地方政府投融资平台改革的重点，政府要逐步退出一般经营性领域的投资，从投资性财政转变为公共财政，从“替代市场”转变到“服务市场”上来。

其次，政府应加强预算管理，协调好债务规模和偿债能力的关系。在申请贷款、发行债券等融资前，要充分发挥事前管理作用，详细测算项目未来现金流，以及可能产生的风险，杜绝投资决策的随意性。为了抑制地方债务规模过度膨胀，中央政府要对地方政府的融资实行授权制度，这里包括融资额度的授权、融资期限的授权等，从而约束、规范其行为。地方财政、审计部门要加强横向沟通联系，加大对融资平台公司的审计监督力度。地方政府还应建立企业财务风险跟踪监督机制和预警体系，把投融资平台的财务风险作为研究对象，对其发生、发展进行全程监控；对每项存在风险的财务活动实行责任制，明确主要的风险承担者，给予其相应的财务活动权力，确立其应当承担的责任和应得到的风险报酬，并进行严格的考核。

再次，应建立长效的债务管理机制。地方政府要将地方政府债务收支纳入预算管理，并设立政府偿债准备金，在预算不足以偿还贷款时启用偿债准备金。各级财政部门要建立起基层政府各类债务融资的筹集偿还管理工作制度，防止债务融资政出多门或各自为政，出现债务资金使用与偿债主体不一致的情况。

最后，要建立完善的风险预警机制。应建立完善的地方债务风险指标评价体系，依据地方经济发展水平和可支配财力情况，为地方基础设施投融资平台确定合理的负债率、债务率、偿债率等指标，对政府投融资平台的债务规模、结构和安全性进行动态监测和评估，使其举债规模与当地经济发展和可支配财政收入的增长相适应。通过设置完善的指标体系和科学的评价方法，对地方政府债务可能出现的风险做出准确的预测，以便尽早采取预防和治理措施。

注释

①重庆市城市建设投资公司、重庆市开发投资有限公司、重庆市地产集团、重庆市水务控股（集团）有限公司、重庆高速公路发

展有限公司、重庆交通旅游集团、重庆市水利投资集团、重庆能源投资集团。

参考文献

［1］邹宇.加快政府投融资平台转型是实现可持续发展的必然选择——由政府主导向市场驱动转变［J］.城市，2008（11）.

［2］余萍.地方政府投融资平台建设研究［J］.黑龙江对外经贸，2009，（5）.

［3］巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估［J］.西南金融，2009，（9）.

［4］张丽恒.我国地方政府投融资平台的债务风险［J］.经济纵横，2011，（4）.

［5］中华人民共和国审计署.全国政府性债务审计结果［M］.2013.

［6］陈杉.地方政府投融资平台规范发展的政策建议［J］.财政研究，2011，（5）.

［7］陈柳钦.规范地方政府融资平台发展的思考［J］.地方财政研究，2010，（11）.

［8］赵玲玲.地方政府投融资平台债务问题对应策略［J］.对外经贸，2012，（6）.