论国家管理体制转型与特别行政区制度的发展——基于“制度有机体”理论的阐释

张霄龙

(武汉大学 法学院， 湖北 武汉 430072)

特别行政区制度是我国国家管理体制变革的重要组成部分，在国家管理过程中发挥了重大的作用。近年来，香港特别行政区政制改革引起国内外高度关注，使人们重新思考特别行政区制度在国家管理体制中的地位与作用，尤其是十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化之后特别行政区制度的发展，这就需要回顾历史探讨转型时期国家管理体制与特别行政区制度之间的关系，为国家治理现代化背景下特别行政区制度的完善提供借鉴。

一、“制度有机体”理论的释出

特别行政区制度构成一个“制度有机体”。其从提出、形成、发展到修正的动态过程，与国家管理体制变革有着密切的关联。特别行政区制度历史解释的前提是制度有机体的建构，这并非意味着要硬生生地造出“制度有机体”这样一个概念，而是试图借鉴“国家有机体”的相关学说，驳斥机械地理解和解释特别行政区制度的观点、态度，那么首先需要了解一下国家有机体理论。与其说“国家有机体”是一种范畴十分清晰的理论，不如说是一种植根于欧陆历史的学说体系。在西方的政治思想中很早就存在一种把人类社会和国家比作生物有机体的学说，认为社会像生物的有机组织，各组成部分相互依存，其职能和价值取决于在整体中的地位及与整体的关系[1]。这一思想最早可以上溯到古希腊时期，亚里士多德认为“城邦的长成出于人类‘生活’的发展，而其实际的存在却是为了‘优良的生活’。早期各级社会团体都是自然地生长起来的，一切城邦既然都是这一生长过程的完成，也该是自然的产物”[2]。亚里士多德的这种朴素的国家有机理论流传下来，直至近世发展为一种学说体系。国家有机体学说主要流行于19世纪下半叶，其代表性的人物是德国的伯伦知理。他认为：(1)国家有其精神，与人无异；(2)国家有政府及其他机构，这些机构各自作用与身体器官各自作用原理相仿；(3)国家又有宪法将各个部分统属一体，形成一个整体；(4)国家又有如人体，人体会发育，国家会产生历史沿革。

探究国家有机体学说的渊源，与“国家有机体”相对应的是“国家机械论”。国家机械论之说源于霍布斯等近代古典自然法学家。霍布斯等17世纪的思想家们运用分析、演绎、分解和综合方法，尝试突破亚里士多德的自然目的论的国家学说。这些思想家们试图寻找一种源自人的“自然本性”的超越所有种族、信仰，适用于所有人、所有机构的普遍法则，以期建立新的政治学说和政治道德。经过一番争论，古典自然法思想重新预设了人的自然本性，以个体的自然权利为基础的社会协议建立起崭新的国家制度和政治原则。国家也不再是由于人政治本性的自然演化，而是成为人的理性制造物，其目的是实现人的自由和权利，国家机械论由此产生[3]。

国家机械理论被德国的自然法学家们引入到德意志国家学说之后，德国的政治哲学家和公法学者们接受并批判了这一理论。和霍布斯等古典自然法学家们的观点不一样的是，德国的学者们认为国家的规定性要在过去的历史中得以确证，国家是道德和精神的有机体，具有法律意义上的“道德-精神人格”。这种有机体论一方面把国家和自然界中天然的有机体联系起来，强调其生长和发展的变化特征，但同时又把国家和这些天然的有机体相区别。对于这种关系，康德将其解释为：“因为在这样的整体中，每一部分共同影响整体的可能性，通过整体的思想，并按照它的地位和作用而得到规定，因此，每一部分不应该是手段，而是目的”。这种比喻确定了国家理论框架和宪政模型的界限，与把国家当做机器的国家机械论区分开来[3]。

借鉴国家有机体的理论，制度有机体也试图将“制度”理解为是一种具有“人格”的规范体系。如果说将整个国家的总体制度视为有独立的“人格”，其中某一项制度则可以理解为人的某部分肢体，总体制度和具体的制度共同构成“制度”整体。如果借鉴国家机械论来理解，特别行政区制度就是立法者们为解决一定问题而设计出来，它就像机械一样，为解决某问题而存在，不过是解决问题的手段，这种机械式的解释严重阻滞了特别行政区制度的发展；如果将我国的国家管理体制理解为“制度有机体”，则特别行政区制度就是“制度有机体”的一个部分，它自身也是一个小的“制度有机体”，这样它发展目的就是其自身。经过这种设想和构造，我国的国家管理体制和特别行政区制度之间就如同整个身体和部分肢体的关系，特别行政区制度和其他相关制度共同影响了我国国家管理体制的存在、延续和发展。在这个机制中，整个的国家管理体制也通过自己的“思考”，确定特别行政区制度的地位和作用。

二、转型时期我国国家管理体制的变革

我国在计划经济时代，政府包办一切，渗入整个社会；而西方则在近代以来构建有限政府，认为政府只是“守夜人”，重视公民社会和市场的作用。这两种传统国家管理体制在一定时期满足了当时政治经济发展的要求。但随着社会发展，传统国家管理体制不再能控制政治冲突，不能够对技术革新和信息革命作出快速反应，造成政治体制的失衡和政治冲突的激化，产生国家管理危机，全球化和信息化也促使各个国家在应对民主化的趋势上掌握主动权，国家主权或者自主性观念逐渐受到各类超国家体制概念的挑战和削弱，传统国家管理体制危机表现出政治、组织和技术等矛盾的综合性危机，亟须建构现代化的国家治理体制[4]。具体来说，改革开放以来，我国的国家管理体制主要发生了以下两方面的变化。

(一)国家管理机制由统治趋向治理

随着意识形态对立逐渐消解，加之信息革命、能源革命等的推动，传统国家管理体制中的阶级统治范式逐渐发生改变，政府和国家逐渐“公共化”，不再是一个阶级统治另一个阶级的工具，而成为整合社会、推动经济社会发展的政治实体。由于社会事务的增多，政府的职能需要不断扩张，干预和推动经济发展，提供各种社会服务，需要通过不断扩充机构和增加工作人员等实现“无处不在”“无所不管”的预期管治目标。然而，不仅市场存在着失灵，政府同样会存在着失灵，过度规制与规制缺位同时存在，规制手段和方式跟不上社会的发展，单靠政府来管理社会存在着诸多弊端。在这种背景下，“统治”逐渐丧失了存在的基础，在政府主导下由多元主体管理公共事务的国家管理体制成为必然，即“治理”成为当代国家管理的主流范式。

(二)国家管理方式的法治转向

法治是现代国家管理体制的基础，国家治理的前提在于健全的法律体系，使各治理主体在法治的框架下配置和运行权力。法治的核心意义在于：其一，立法机关制定的为良法；其二，所制定的良法得到了较好的执行；其三，对于付诸司法实践的争端事宜，裁断者依据法律修复受损的社会关系，衡平多元利益冲突[5]。没有法治的国家治理只会使各主体各自为政，无法建立起可预期性、确定性和规范性的治国理政模式。国家管理体制的法治化可以通过法律确定各治理主体的身份及相互之间的政治、经济、社会、文化活动框架的规范体系。在大国治理视域中，国家治理的目标已不仅是维护社会秩序的稳定，也应该关注保障公民的基本权益问题。

三、国家管理体制变革背景下特别行政区制度的变迁

从特别行政区制度在理论上被提出到付诸实践，特别行政区制度的表现形式经历了一个历史发展的过程：在“一纲四目”时期，有关特别行政区制度的某些思想和片段，仅仅存在于领导人的讲话和政治文件中；在我国国家管理体制从人治向法治转轨时期，特别行政区制度首先体现于领导人的讲话和政治文件中，其后才在《宪法》中得以明确，从而实现了特别行政区制度的宪法化；随着《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》和《立法法》等宪法相关法的制定和完善，特别行政区制度逐渐法治化，并成为我国特别行政区制度最基础、最重要的表现形式；在内地与两个特别行政区交流的不断深化过程中，特别行政区制度的表现形式更加多元，发展出以香港和澳门两个特别行政区与内地政府之间的协议等为代表的一国内地区间协议[6]。可以说，随着国家管理体制的变革，特别行政区制度的变迁经历了萌芽、形成和发展等历史阶段。

(一)政策型国家管理体制与特别行政区制度的萌芽

1949年，中华人民共和国成立。尽管在建国之初，党领导人民陆续制定了起临时宪法作用的规范性文件《中国人民政治协商会议共同纲领》、1954年的《宪法》《婚姻法》等宪法和法律文件，确立了社会主义国家的法统，然而，在国家管理过程中，政策仍然是主要的治理工具，党的领导人讲话、各种会议纪要等都是治国理政的主要依据。

新中国成立至1978年的近三十年间，是特别行政区制度的萌芽时期。海峡两岸在经过整个20世纪50年代的时战时和状态之后，新中国的领导集体于60年代初提出了通过和平谈判完成统一的设想。1963年初，周恩来将毛泽东和中国共产党提出的对台方针政策概括为“一纲四目”[7]。一纲为台湾必须统一于中国。四目一是台湾统一于中国后，除外交必须统一于中央外，台湾之军政大权、人事安排等悉委于蒋介石；二是台湾所有军政及经济建设一切费用不足之数，悉由中央拨付；三是台湾的社会改革都可以从缓，必俟条件成熟并尊重蒋的意见，协商决定后进行；四是双方互约不派遣特务，不做破坏对方团结之举[8]。后来的“一国两制”构想与这种设想一脉相承，是特别行政区制度的萌芽。

遗憾的是，在这期间发生的一系列“左”的错误造成了国家管理体制的极度混乱，甚至国家陷入一种没有法制的境地，全靠一次又一次的政治运动来治国理政，这种管理模式我们姑且称之为政策型的国家管理体制。在这种条件下，“一纲四目”这样的设想自然无法落实成为一项制度。遑论如此，这种情况还加剧了海峡两岸的政治对立，使得本来已经趋于和平的局势变得剑拔弩张。这样的国家管理体制导致海峡两岸间尚无法进行经常性的民间交流往来，更不论双方之间的政治互信和官方往来了。总的来说，政策型国家管理体制缺乏使特别行政区制度实现的基础条件，即便特别行政区制度能够得以成形，那可能也只是文本上的制度，不可能形成真正的制度实践。

(二)法制转型期的国家管理体制与特别行政区制度的形成

国家管理体制的法制转型期大致是从中国共产党的十一届三中全会到1999年第三次修改八二宪法的这二十年，与特别行政区制度的形成时间恰好也是重合的。国家管理体制的法制转型期的主要任务是重建法制秩序。十一届三中全会之后，党和国家的工作重心全面转移到社会主义现代化建设上来，而进行社会主义现代化建设离不开稳定的社会秩序，建立起稳定的社会秩序则要健全社会主义法制。遂于十一届三中全会的公报中提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设纲领，全面推进中华人民共和国的立法工作。

正是在这波改革背景下，特别行政区制度得以形成，成为法律文本意义上的制度。特别行政区制度虽然脱胎于“一国两制”构想，但是能够得以实现是源于宪法的修改。1982年第五届全国人大通过的现行宪法第三十一条，是特别行政区制度的宪法依据，可以说是特别行政区制度形成的前提。1984年底，中英两国正式签订了《中英联合声明》，声明约定，中国政府于1997年7月1日对香港恢复行使主权，并根据宪法规定设立香港特别行政区。随后，第六届全国人大三次会议决定了成立香港特别行政区基本法起草委员会，负责起草香港特别行政区基本法。经过长达五年的立法工作，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》于1990年4月第七届全国人民代表大会第三次会议获得通过。中葡两国关于澳门问题的处理与中英两国关于香港问题的处理基本相似。这两部特别行政区基本法的获得通过，使得以宪法为框架、两部基本法为骨干的特别行政区制度得以基本成型。

法制转型期的国家管理体制是将已经脱轨的混乱的国家管理模式重新拉回到法制的轨道上来，但是由于长期的法制废弛和刚刚起步的经济改革，整个社会对法制规则的数量需求要优先于对法制品质的需求。因此这一时期的法制特点是以建立秩序为中心的形式法治观，外在的体现则是大量的、广泛的、活跃的立法活动，并且应该说特别行政区制度能够得以成形要得益于这一波立法活动。

(三)国家管理体制的法治化与特别行政区制度的发展

1997年召开的中国共产党第十五次代表大会提出了依法治国的基本方略，在1999年全国人大通过的宪法修正案中，正式的将“中华人民共和国实行依法治国，建设法治国家”写入宪法，这意味着整个国家的法律制度从对形式法治的追求转向对实质法治的追求。法治型的国家管理体制更加强调将法治国家作为执政党治国理政的目标，法治思维和法治方式被运用于国家管理的过程中。

与这一转变同步的是两部特别行政区基本法开始实施，特别行政区制度也从文本上的制度开始成为实践的制度。值得庆幸的是，由于我国的国家管理体制适时地开始了法治型的转变，使得初生的特别行政区制度能够更好地融入到我国的国家管理体制中。在这一前提之下，特别行政区制度实践中所产生的法制冲突，不但推进了国家的法制建设，而且一国两制、多种法律制度和多法域并存的局面也成了我国独特的法律现象。这一阶段，随着香港、澳门两个特别行政区的成立，特别行政区制度的诸法律全面实施，特别行政区制度在“依法治港”和“依法治澳”的实践中不断发展。

在渊源上，特别行政区制度由立法型的制度，逐渐扩展至由立法、法律解释、软法等共同构成的制度体系。全国人大常委会在宪法和基本法框架内，多次运用基本法解释、解决了特别行政区治理中的各种问题，解释技术和解释程序不断完善。在治理思维上，特别行政区制度更加强调宪法和法律在特别行政区治理中的基础性作用。无论是特别行政区的日常治理，还是特别行政区制度的发展，宪法、基本法都作为中央维护国家主权、安全利益和特别行政区居民行使高度自治权的框架。

四、国家管理体制与特别行政区制度的互动融合

纵览特别行政区制度的萌芽、形成及实践的发展历程，可以说完全顺应了我国国家管理体制的发展和变革的形势。从政策型的国家管理体制，到法制转型期的国家管理体制，再到法治型的国家管理体制，依靠制度治国理政逐渐成为深入人心的共识；而在这一前提之下，特别行政区制度的实践又适逢国家管理体制的法治化转型，可以说作为国家管理体制有机组成部分的特别行政区制度相比其他的相关制度而言有着更为良好的法制基础。

国家管理体制的不断发展和变革是特别行政区制度的前提和基础。从政策型到法制转型，再到法治型的国家管理体制，特别行政区制度也完成了从孕育到实践的发展历程。可以说正是由于国家管理体制的不断变轨，才使得特别行政区制度可以存在乃至发展壮大；而特别行政区制度从无到有，再到实践的整个过程也体现了国家管理体制的不断变革的历程。

国家管理体制的变革也使得特别行政区制度能够真正地成为整个国家管理体制的有机组成部分。可以说特别行政区制度还未能够获得实践就导致了诸多的法制冲突，而冲突的存在并没有使特别行政区制度与整个国家管理体制格格不入，不容于国家管理体制，被后者排斥出去，正是得益于国家管理体制的不断变革，特别是从法制转型期的国家管理体制向法治型的国家管理体制的转变。大陆地区的法制发展起步较晚，而早于特别行政区制度开始实践多时，特别行政区已经是法治发达的社会。面对客观存在的制度上的差距，如果说整个国家的管理体制无法缩小和弥补这种差距，那么毫无疑问地是特别行政区制度将完全失去生命力，与整个国家的管理体制无法相容。总的来说，特别行政区制度从微观上影响了国家管理体制的发展，而整个国家的管理体制也将给予前者明确的定位。

可以预见的是，特别行政区制度将会长期在我国的国家管理体制中发挥巨大的作用。在未来的发展过程中，如何协调好各种差异和冲突，保障特别行政区制度的良好发展，以及丰富我国的国家管理体制的内涵，仍需要在不断的变革过程中，完成国家管理体制和特别行政区制度相互“校正”的活动。国家管理体制与特别行政区制度的互动仍需立足于不同地区、不同法域的差异，沿着法治发展的轨迹，构建有机的、动态的发展机制。

参考文献：

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