基于绩效评价的事业单位预算编制机制研究

张玮

基于绩效评价的事业单位预算编制机制研究

张玮

事业单位预算编制是在各级财政部门指导下，以行业主管部门为单位，自下而上逐级汇总上报，由财政部汇总，人大审批，然后逐级下达到各单位执行，整个预算编制、执行、监督、考核等工作以财政部门为主导。针对现阶段推行的财政支出绩效评价工作的有效开展而言，现行预算编制机制中有制约因素，阻碍绩效评价工作的进程。经过多年的实践和探索，探索一些切实可行的改进办法，以期改革现行事业单位预算编制机制，构建合理可行的绩效评价架构，以优化资源配置，提高资金使用效率。

绩效评价；事业单位；预算编制机制

一、引言

事业单位是由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，承担了国家教育、科技、文化、卫生等公益活动。事业单位预算是我国财政公共预算的一个组成部分，是事业单位根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划。事业单位参与国家财政资金的配置，财政资金的配置内容有以下部分：人员经费、日常公用经费、事业内涵发展所需的专项经费和基本建设专项经费。财政部门按照各单位的财政供养人员情况核定人员经费额度，根据各地社会经济发展情况核定公用经费额度，事业内涵发展所需资金以及单位基本建设所需资金大多以专项资金形式解决。专项资金以单位申报，财政审批的形式进行，由于申报信息不对称，各单位获批项目有差异，此外国家根据有关政策和财力可能，结合事业发展特点、事业发展目标和计划、各单位的收支和资产状况等情况对事业单位进行定额或者定项补助，超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法。省级财政部门组织的预算编制采用“二上二下”的编审程序，财政部门每年给出总体编制要求，各部门按总体要求上报“一上”建议数，财政部门审核后向各主管部门下达“一下”控制数，主管部门逐级分解下达到各单位，各单位以“一下”控制数为依据上报“二上”数据，由各主管部门汇总该部门预算报同级财政部门，财政部门汇总各行业数据，统一上报财政部，等待人大审批。从预算编制程序上看是可行，有效的，这些年的实践也证明了这一点，为预算报告的最终形成和执行提供了依据。但是如果要推行财政支出绩效评价，上述预算编制机制不足以支撑评价工作，有亟待完善之处，需要构建一个完整的绩效评价体系，包括组织机构建立、工作职责分工、预算周期设计、预算编制时间安排、定额标准的制定、绩效评价报告等制度的建立和完善问题。本文试图就上述问题进行分析，以期构建合理、可行、科学的绩效评价机制。

二、事业单位预算编制机制存在的问题

（一）编制机构设置中存在的问题

现行预算编制机制中机构设置情况是，在财政部门内部设置有专门的预算处、预算编审处、绩效评估处、投资评审中心、财政监督检查执法机构等专职部门，但是在广大的行业或基层部门是没有设置专职部门的，工作任务基本由各单位财务部门承接，尽管各单位有内部审计部门，但基本上不参与部门预算的编制。财务部门的本职工作是会计核算与财务管理，各单位财务部门的工作任务很繁重，很难抽出人员专门负责预算工作，基本上是突击式的临时抽人完成单位的预算编制任务。由于没有固定的人长期专注预算的编制，对于预算编制的政策、指导思想和方法等内容没有系统掌握，或者因为工作的临时性，也没有人用心钻研，导致单位的部门预算编制仅停留在填列指定表格的基础上，最多遵循一些强制性要求，比如，近年来严格控制的“三公”和“会议费”经费，而更多的指标内容编制的随意性较大，单位自行设计的绩效评价目标水平参差不齐，很难界定优劣。所以在预算编制中财政部门获得的第一手资料的可靠性、合理性、科学性等方面很难审核和评价，而且从内部控制的规范性要求出发，财务部门既编制部门预算，同时又执行部门预算也不妥当。

（二）编制时间设计的问题

我国预算编制是以年度为单位，每年预算编制时间基本上安排在8至11月之间，财政部门从8月下旬左右下发通知，要求月底之前上报“一上”数据，一般给各单位的时间20天左右。这对于规模小的单位填指定表格数据时间是足够的，但对于规模稍大的单位，或者情况比较特殊的教育行业，这个时间段完成该项工作是有难度的，主要表现在教育单位是以学年为业务周期，即从9月初至次年7月中旬左右为一个学年度，有许多业务的增减是以学年为周期调整的，再加上8月下旬各高校未开学，当年预算执行时间刚过一半，需要调整的计划和方案尚待确定，要在短时间内提供合理科学的预算资料是不现实的。到9月下旬省级财政下达“一下”控制数，通常要求在10月15日之前完成“二上”上报，而且这个时间是给主管部门的最后期限，主管部门为了及时上报，通常要求各单位还要提前一些时间完成，实际上给各单位时间更短。两段预算编报时间加在一起估计就一个月，除了完成指定表格的填写外，还需要自行设计各单位基本支出和项目支出的绩效评价目标。由于给定的编制时间太短，行动过于仓促，加上编制要求各年有变化，各单位很难做到深入调研和充分的酝酿，给预算编制工作的严肃性带来不利影响。

（三）编制依据存在的问题

根据《中华人民共和国预算法实施条例》第十七条规定，各部门、各单位编制年度预算草案的依据有以下内容：1.法律、法规；2.本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署；3.本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划；4.本部门、本单位的定员定额标准；5.本部门、本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。其中：第3条规定“本部门、本单位的事业发展计划”，理论上，各单位都应该制定本部门、本单位的事业发展长期战略规划和每一年度的具体实施计划，预算编制以此为依据落实实际经费问题，但事业单位由于事业业务多为公益服务性质，单位的事业发展计划多属于指导性、方向性的，缺乏具体落实的实质内容，或者有内容，但未细化到可以操作的程度，所以无法将其作为预算编制的可靠依据；第五条规定“本部门、本单位上一年度预算执行情况”，在实际编制预算时，上一年度预算执行时间刚过半，预算执行结果只能靠推算，事实上按照惯例，单位预算在上半年执行情况一般没有达到或者超过年初预算的50%，大多相对集中在下半年，而且预算的调整情况多数发生在这一时期。因此，按照时间对应关系去推算预算执行情况的方法是不可取的，差异较大。另一方面，因为上一年预算执行进度尚未完成，正常情况下需要12月结束后才能获得上一年预算执行情况的完整信息，如果在8月份编制预算，单位的不确定因素较多，对于“本年度预算收支变化因素”的测定就更加缺乏可靠的支撑信息。所以，部门预算编制的时间与预算编制依据的获取时间相矛盾。根据《预算法》第二十九条规定：“各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。”依据估计和推算得到的结果很难与实际相符，所以“隐瞒”、“少列”这样的定性问题太严重，单位无法承担。

（四）编制方法方面存在的问题

部门预算编制由财政部门组织，各主管单位负责汇总上报，各单位预算编制的的内容主要有两部分：录入类报表和输出类报表。录入类报表有三部分：基础信息类（6张）、预算编制类（5张）、项目附属类（4张），用于采集单位相关预算信息，由预算单位填报；输出类报表用于反映单位预算的整体情况，通过录入类报表信息自动生成。

在录入类中的“支出预算表（03表）”既是预算编制的核心，也是预算编制的难点，它包括基本支出预算和项目支出预算，基本支出包括人员经费和公用经费，人员经费从财政供养系统中可以获取报告日的准确信息，借以确定单位的人员经费，其信息准确度较高，年中只需要调整人员增减及晋级晋职等变化的影响值即可，这部分基本上实现了精细化管理的水平。但公用经费就很难找到恰当的参考依据，例如以人均公用经费指标来核定，其结果可能出现各单位平均，无法体现单位的个性差别，同时财政部门没有提供或者公开公用经费核定的标准，其中绩效目标的设定仅要求对单位的工作目标做定性描述，不要求提供具体的量化指标，所以单位编制时，花了很多精力仍然找不到恰当的依据，于是常常产生这样的侥幸心理，报少了可能单位吃亏，尽可能多报，给财政部门核定留足一定的调整空间，这样的心理状态下编制的预算，结果可想而知。所以公用经费预算的编制如果维持现有模式，无法评价其优劣。项目支出预算编制难度更大，编制预算时，一部分项目立项与否尚不确定，同时要求自行设计项目的绩效目标，绩效目标的设计没有严格的量化要求，仅限定了范围，如：产出指标、效益指标、服务对象满意度指标等，单位可以尽可能降低要求，完全可以按很可能完成的情况设计绩效目标，所以这部分表格目前完成的质量不高，项目支出预算与实际执行结果的差异较大。因为缺乏可比性，这部分资金的绩效评价很难有效开展。

（五）编制结果审核中存在的问题

根据《预算法》第十三条规定：“县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告”，这里的问题在于审核的依据是什么？按照国家产业政策和经济工作的总指导思想，在具体贯彻执行中哪些是需要调整的，调整的幅度是多少，基层单位不一定准确掌握，或者理解上有差异，势必期待人大审核的依据和结果能以适当的方式传达到基层单位，中国地域辽阔，不同地域之间有差异，政策在不同地域执行也会有差异。基层单位不是仅需要一个审核结果的问题，而是希望自身行动更加贴近国家政策，符合国家发展的整体要求，现在的情形是无条件接受审核结果，单位对自身的长远规划充满困惑。

三、事业单位预算编制机制改革的构想

（一）事业单位设置独立的预算编制机构

预算编制工作不仅仅是政府财政部门的工作，也不仅仅是单位财务部门的工作，涉及国家对公共服务事业的管理状况。现阶段政府财政部门的预算机构设置是健全、合理的，在预算编制制度设计、编制流程、监管等方面是完善的。但是这项工作依赖于各基层单位提供的基础数据，这是一个自下而上的系统工程，如果没有高质量的基础数据，再好的制度、编制流程、审核和监督机构也没有办法逆转由此造成的负面影响。加上事业单位多，情况多样，财政部门没有足够的精力深入基层进行调研，双方的沟通一般停留在经费的多少以及资金怎样使用等侧重面，而对事业业务的开展状况及效果无暇顾及。基于此，如果能在事业单位设置独立的预算编制部门或者专职人员，日常工作紧紧围绕预算编制，一方面认真研读国家相关政策、制定单位预算相关制度和办法；另一方面深入基层,了解各部门、各工作环节的运行状况，熟练掌握本单位事业业务运行的规律，为部门预算编制准备详实、可靠的基础数据，对提高部门预算编制的质量将大有裨益。这里我们可以借鉴国外比较成熟的做法，例如美国，其预算编制有庞大的主体机构，美国的国家预算由总统、总统管理与预算办公室（简称OMB）和财政部三方参与预算编制，其中财政部则主要负责相关预算草案的编制，而总统管理与预算办公室具体负责预算支出的编制，并交由总统审核，再由总统送交国会，待国会批准后，按项目分配预算资金，并监督预算执行。在国会中也设有预算相关职能的各种部门，如：拨款委员会、预算委员会、预算办公室和审计总署等，他们分别完成预算的一个工作环节，彼此各司其职，相互监督、相互制约，共同完成政府预算的编制。自下而上设置完整的预算编制机构，为预算编制提供了可靠的人力保障。

（二）延长财政预算周期

我国现行预算编制周期以日历年度为一个周期，即通常说的年度预算。这种设计，一年编制一次预算，周期短、重复内容多，耗费大量人力物力，而且预算执行结果的效果不明显，一年中有半年时间花在预算编制上，另一半时间在执行预算上，管理者几乎没有足够的时间关注单位预算的编制情况，基层单位疲于应付，只管过程，不管质量的情况不少见，这种局面，如何开展绩效评价？要解决这个问题，可以尝试延长预算周期。通常政府层面有中长期发展规划，各行各业也制定有相应的中长期发展规划，即战略计划，计划中包含长期战略任务、目标、核心项目和所需资源等信息。中长期可以是10年、5年、3年等等，这可以作为政府预算的编制周期，一个国家的经济文化政策在一定时期内保持相对稳定，将有利于人们有计划开展业务活动，同时也有利于政府的管理。各部门每年仅就人员增减、晋级晋职等变动信息上报财政部门，用以调整各个年度人员经费和公用经费即可。对于项目支出，严格按照项目申报、受理、审查、批复等流程进行。经过一个相对稳定的预算执行期后，前期执行的成效部分可以显现，存在的问题同样可以暴露，这对于下一预算期预算的编制和调整有足够的支撑信息。所以确定较长的预算周期一方面可以大大减轻财政部门、主管部门和各基层单位的工作量，提高部门预算编制效率；另一方面有利考核投入资金的运行效果，对于财政支出绩效评价工作的开展是非常有利的。

（三）合理设计预算编制时间

我国预算编制时间每年在8月中旬开始，月底完成“一上”，9月25日左右，省级财政部门下达“一下”控制数，10月中旬完成“二上”。在大约60天内完成年度预算的编制，基层单位通常在接到通知后，立即着手预算编制工作，但因为时间短，需要确定的内容多，部门编制人员不一定能完全掌握单位的发展目标和工作重点，需要单位管理层深入参与，而管理层不可能有时间全身心投入该项工作，通常交给基层人员完成，最终完成的年度预算质量不高。鉴于这样的情况，我国可以适当调整预算编制时间，由基层单位专职预算编制人员提前准备，可以提前1年或多年作相应调研，进行充分的酝酿和论证，采用滚动预算的编制方法，形成一个比较切实、合理、科学的预算方案，到财政部门通知上报时，在约定时间内可以提交一份比较满意的预算草案。

预算编制时间设计可以参照英美等国的做法，英国的部门预算编制准备非常充分。英国的财政年度是从当年4月1日起到次年的3月31日止。部门在编制支出预算之前，先由财政部进行公共支出调查，然后提交公共支出调查报告，为次年2月提出今后3年政府支出安排概算编制原则。根据财政部提出的概算编制原则，各部门在当年4月提交本部门估算，6月内阁确定控制总额上限，此后在内阁委员会确定支出分配框架下，由财政部秘书长与各部长进行双边多次协商，最后由内阁确定政府部门的支出总额。各部门支出一经确定须在当年12月向财政部提交有关下一个财政年度需要的议会授权的支出细节。次年1月和2月由财政部对部门提出的支出细节进行详细审查，于3月完成编制工作，提出年度的预算，向国会报告。经过一系列的充分准备，保证了部门预算的科学性和合理性。美国的预算年度从每年的10月1日至次年9月30日，并且预算周期长达33个月，历经四个阶段，第一阶段为预算草案的编制，历时9个月，第二阶段是国会对草案进行审批，审批时间长达9个月，第三部分是预算的执行，时间为一个预算年度，即12个月，第四阶段是预算的监督，历时3个月，这意味着一般的预算编制要提前两年多就开始。

（四）建立和完善预算编制定额标准

预算定额标准的制定是开展绩效评价基础，使同类单位之间的预算执行情况可以比较，使绩效评价有了量化依据。预算编制主要确定基本支出和项目支出预算，在一定区域内、一定社会经济水平下，可以确定一个统一的标准，在一定范围内约定执行。定额标准可以分阶段进行，对于项目支出，因为每个项目的建设内容有差别，不便于制定统一的定额标准，但是其中的建设内容是可以分解逐一确定定额标准的，可以参照基本建设项目由行业统一约定定额标准，以规定形式发布，在一定时期内执行，这使得工程项目的预决算有了可操作性，项目支出完全可以借鉴基本建设的定额形式确定；基本支出是事业单位保证正常运转所需的维持经费，包含人员经费和公用经费两部分。人员经费现在依据“三定”原则，从财政供养系统可以得到比较准确的定额标准；尚需建立和完善的是公用经费。

要完整、科学、规范地填报公用经费，可在一定区域内，财政部门统一按“款”或“项”级细目确定定额标准，或者按“款”或“项”级细目制定支出上限标准，同时考虑物价变动等因素的影响，规定定额标准使用的年限。比如办公费，可以单位人均多少为标准确定，水费、电费、培训费等均可以此设定定额标准；差旅费、维修维护费等可以设定上限标准。定额标准制定后，在所有事业单位内公开，让所有单位都知道这个数据产生的依据，在全年内自行控制预算支出。区域之间因为经济发展的不平衡，定额标准可以有差异。当定额标准制定后，单位每年仅需要维护基础信息，即可以完成基本支出预算的编制工作，可以减少许多重复列报的信息，节约了人力物力，同时也提高了预算编制工作的严肃性。对于超定额或超上限部分，财政部门应该严格控制，一般不得突破，对于特殊情况下增加的预算一律予以公示，同时财政监督部门进行追踪问效，凡是虚增或者使用效益达不到预期的，其预算经费从次年预算中予以扣除，并公示，从而遏制部门支出扩张的趋势。对定额标准内节约的部分，可以作为对单位的奖励基金，留归单位来年统筹使用，或者调剂单位余缺，甚至作为职工奖励。如果各单位从主观上想节约资源并办好事，比通过监督部门检查，发现问题进行惩处的被动节约效果好得多，并且社会风气会好转，没有人整日思考怎样将预算资金全花出去，而不关心业务开展好坏的畸形现象。政府要停止现在正准备开展的结余由财政收回统筹分配的做法，因为这种做法会造成单位到年底突击花钱的局面，导致大量财政资源浪费。

（五）建立绩效评价报告制度

近年来，部门预算编制的工作重点中一直强调“强化绩效预算的理念”，但这项工作的开展进度缓慢。在编制部门预算时，财政部门要求各单位必须填报“财政基本支出绩效目标申报表”和“财政项目支出绩效目标申报表”。以某省“财政项目支出绩效目标申报表”为例，其内容如下：

表1 某省“财政项目支出绩效目标申报表”

一个单位设计项目支出的绩效目标时，要求填列的内容细、多。从报表设计看，每申请一笔项目资金，必须列明立项依据、建设计划、项目绩效目标等。事业单位很重视这项工作，调动了足够的力量完成该工作。但是到年底预算执行后，财政部门只要求编制部门年度决算报表，并作一定的财务分析，没有及时组织绩效评价，并提交评价报告。这使得绩效预算的理念仅停留在口头上，没有实实在在开展。要提高财政资金使用效益，应建立绩效评价报告制度，强化绩效评价报告对次年预算金额的约束作用，凡是评价中发现没有完成既定目标的，坚决予以制裁，要么停止资助，要么追究相关责任；对于完成好的，应该及时予以奖励，只有这样，财政资金的绩效管理才能有成效。

绩效评价的方法可以参照国外的成熟方法，世界上做得好的例子不少。例如日本，日本国际协力机构（JICA)曾资助中国“内陆地区·人才培养项目”，在项目完成两年后进行项目后评估，JICA委托第三方评估专家实施项目评估，评估以提问表的形式进行，提问表主要依据经济合作与发展组织（OECD)发展援助委员会(DAC)的5项标准对项目进行评估，即：适当性、有效性、影响、效率性、可持续发展性，分别对应5项标准设计若干问题，要求被考核对象回答或者提供相关数据，对某些问题现阶段无法回答的，或是难以提供数据的，提问表中列出参考标准，被考核对象给出相应回答或是能起到代替作用的指标或数据。提问表设计非常切合实际，而且很好操作，有定量的，也有定性的信息，涵盖了项目的各个方面。评估以座谈会的形式进行，很灵活、人性化，且搜集的信息涵盖广，评估的结果是为了履行对日本普通民众的说明责任。我国的财政部门也应该就财政资金的使用情况承担对民众，特别是纳税人的说明责任。

四、结论

要实现预算“编制有目标、执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈的结果要运用”的绩效管理模式，政府可以利用各种信息平台，大力宣传财政支出绩效评价的意义及相关政策，进一步营造良好的宣传氛围。同时逐步建立健全完整的预算编制机构，合理设计预算编制周期和编制时间，制定和完善切合实际的预算定额标准，进一步推行预算和绩效评价结果的信息公开制度，使财政资金使用至于公众的监督之下，那么财政资金为公共事业服务的宗旨将能充分体现。

[1]《中华人民共和国预算法实施条例》中华人民共和国国务院令（第186号），1995年11月22日.

[2]米昂.美国政府绩效预算改革的成功经验及启示[J].东方企业文化.财会金融,2013(5):195.

[3]王德祥,黄萍.美国新绩效预算改革及其对我国公共财政建设的启示[J].科技进步与对策,2004(12):84.

[4]沈建生,肖超.借鉴国外经验进行我国部门预算管理改革[J].财会月刊（综合）,2009(1):30.

（作者单位：贵州民族大学财务处）

本文是贵州省科技厅贵州民族大学联合基金项目“绩效导向下事业单位财务管理控制系统研究”（黔科合J字LKM [2012]35号）阶段性研究成果；同时得到贵州省民委2013年会计学科建设资金资助。