首都经济圈规划酝酿幕后

《支点》记者 蒋 李 实习生 李思琪

首都经济圈规划酝酿幕后

《支点》记者 蒋 李 实习生 李思琪

北京市是全国最重要的自主创新高地和技术辐射源头，每年70%技术成果都输出到京外地区和国外，在京津冀地区还有很大的创新辐射空间。

国家发改委地区司正在制定的“京津翼都市圈区域规划”最终版本中，范围已拓展到京津翼全部行政区域。

如果不是因为首都经济圈的发展规划，保定、固安、燕郊等地恐怕很难纳入区域经济研究的视野。这些城镇积聚着数百万在京工作的人员，他们朝出夕归，每天穿梭在北京与河北之间，一些学者形象地称其为北京的“睡城”。

“我原先一直以为聚集着30万在京工作人口的燕郊是一个县或一个区。后来去那边开会，才知道当地仅仅是河北省廊坊市三河市的一个镇。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心发展规划部主任文辉说。

随着中央高层的介入，拖延10余年、被称为“最难编制的区域规划”——《首都经济圈发展规划》目前正在起草之中。消息一出，顿时搅动一池春水——位于京津冀交界处的这些县市乃至镇级单位的名称频繁出现在媒体报道中，而且房价直线上升。

据悉，该规划将明确京津冀三地功能定位、产业分工、空间布局、基础设施、城市体系等问题，并将从财政政策、投资政策等方面出台措施。

规划孕育

随着京津冀协同发展上升至国家战略，首都经济圈规划呼之欲出，一些说法开始流传，如“非‘京字头’高校、医院将外迁”，“央企总部撤离北京”，“在京冀交界处购房入户，未来可纳入北京户籍”等传闻，引起各方关注。

在河北省廊坊市固安县，楼市的火爆程度丝毫不亚于几年前的北京——记者在“永定河孔雀城英国宫”楼盘的售楼处看到，停车场里清一色的“京A”车牌，售楼处近10批次准业主正在排队等候买房。

一家北京社科研究机构的研究员在北京市北三环工作，居住在固安的“永定河孔雀城”第一期。他告诉本刊记者，这里的房价在一两年内以火箭般的速度飙升，从每平方米5000元增长到了近万元，实现了翻番。

“上班在北京市、睡觉在河北省，”仅是一个侧面反映。河北省、北京市两个不同的行政区域，被近些年几经预热的“首都经济圈”概念拉近，开启了越来越亲密的接触，并在今年“两会”前后成为热点话题。

北京市市长王安顺在“中国发展高层论坛2014年会”上畅谈京津冀协同发展：“北京发展离不开京津冀协同发展，我们必须打破‘一亩三分地’思维定式，推动京津冀继续向目标同向、措施一体、作用互补、利益相连的路子走下去。”

参会的天津市副市长任学锋也给予回应：“在推进京津冀协同发展、京津联动发展中，天津将积极参与和推进区域基础设施的互联互通，产业发展的互补互促，资源要素的对接对流，公共服务的共建共享和生态环境的联防联控。”

而在3月召开的河北省政府党组扩大会议上，河北省省长张庆伟明确提出京津冀协同发展的基调：“立足于为首都分忧、为京津服务、让河北受益，主动融入京津冀协同发展大格局。”

河北省下辖各主要城市闻声而动：张家口借助申办冬奥会的契机，力推京津冀交通一体化，提前为承接京津两地“溢出”的产业铺平道路；廊坊则依赖背靠核心区的地缘优势，围绕首都新机场建设，进行产业布局。

国家发改委国土开发与地区经济研究所（后称国土所）所长肖金成向本刊记者表示，去年北京市、天津市、河北省已编制了各自的首都经济圈规划意向，分别提交国家发改委。发改委将在反复论证后，适时推出首都经济圈发展规划。

“我们所分别参与了一些地级市的咨询论证工作，但‘首都经济圈’如何规划、如何细化，还需要进一步谋划。”肖金成表示，经济发展在规划中是首要任务，而基础设施、空间结构、生态环境等都是重点内容。

“现在加强‘京津冀一体化’是非常及时的，北京市的功能需要疏解，各个城市的定位需要厘清，什么产业优先发展、什么产业该逐步退出都要明确，这样政府、企业才能安心地发展。”方迪经济发展研究院研究总监陈智国说。

界定之困

建设首都经济圈，需要一个精细的规划，而不仅是一个概念。但规划无论如何制定都绕不开一个话题：经济圈的空间范围如何界定，这正是争议所在。

作为国家发改委直属研究机构的负责人，肖金成一直关注“京津冀一体化”的发展。2005年，他得到天津滨海新区管理委员会的资助，对京津冀组织调研， 并对“京津冀经济合作”进行了系统研究。

当时整个国土所只有20多位研究人员，有三分之一的人员投入其中，还联合了北京市、天津市、河北省的研究机构共同研究。这一年，课题组跑遍了河北省的11个地级市，写了多达50万字的专题报告。

尽管当时很辛苦，但肖金成却以为很值得。在他看来，如果不去实地考察，不做全面的调查研究，仅凭二手资料或道听途说，不可能做出有深度的结论。

“我们针对首都功能疏解、产业转移、生态保护等方面做了研究，很多观点直到现在都是站得住脚的，现在的媒体报道也没有脱离这个框架。”这段难忘的经历，也使他成为国内研究京津冀一体化首屈一指的专家。

从2006年开始，肖金成所在的研究所参与了“京津冀都市圈区域规划”的制定。

“这个规划国家发改委投入了很大的力量，数易其稿，到底改了多少次我记不清了，我曾经看过的清样是第17稿。原计划是2006年开始编制，2007年正式推出。遗憾的是，到了2010年，这个规划也没能推出。”肖金成说。

导致规划推出一拖再拖的最直接因素，就是空间范围问题。当时京津冀都市圈规划的范围是“2+8”，即北京市、天津市和河北省8个地级市。

但是，能否“入围”，决定了该区域是否得到国家的重视以及能否享受国家的政策支持。因此，河北省另外三个地级市邯郸、邢台和衡水一直在努力争取。

“我个人认为这个要求是合理的，但规划编制的几年，国家发改委一直按8个地级市范围编制规划，范围调整后，空间布局、产业转移、生态环境等内容也要调整，需要调研和一系列准备工作，短时间内很难编制出来。”肖金成说。

争来争去的结果，是京津冀都市圈规划“胎死腹中”。肖金成介绍说，“十二五”规划提出要促进京津冀一体化发展，打造首都经济圈，不再提京津冀都市圈。

从京津冀都市圈到首都经济圈不仅带来了名字的变化，也带来了更多争议。前者无论囊括三地或其中的部分区域都具备可行性，但改为“首都行政区域。”提及此事，肖金成略感欣慰；而从“京津冀都市圈”到“首都经济圈”的概念变迁，亦可看到人们对京津冀三地合作远景的期待。经济圈”后，首都的“圈”到底能辐射多大，就很难界定了。

不出所料。定位为北方经济中心的天津市更凸显自己在环渤海经济发展中的核心地位，在各类文件中都倾向于使用“京津冀都市圈”、“京津冀一体化发展”、“京津冀城市群”等概念，而不赞同使用“首都经济圈”概念。

北京市在“确围”上也显得有些保守。2011年，北京市发改委委托方迪经济发展研究院制定首都经济圈初步方案界定了“1+3+6”范围：即北京市加天津市的宝坻区、武清区、蓟县和河北省的张家口市、承德市、保定市、廊坊市、唐山市、秦皇岛6市。

相较于过去的“2+8”，河北省的石家庄、沧州两市旁落，两地均曾强烈要求加入首都经济圈。同时，由于仅纳入3个区县，天津市对这一方案并不积极。

“目前情况已有所改变。据我了解，现在发改委地区司正在制定的最终版本中，范围已拓展到京津冀全部

调整存量

提及北京市的印象，你会想起哪些词汇？以往可能是政治、教育、历史、文化，但现在则更多的是“雾霾严重、人口压力、交通堵塞”等有关城市病的词汇。

在肖金成看来，首都城市病的原因一定程度上源于财政体制和GDP考核制度，“各级政府都在追求GDP增长率和财政收入。”

北京市一定程度上与天津市在争夺经济龙头地位。

上世纪90年代初，北京市抛出首都经济概念，发展总部经济。在政策引导下，人才、资金、技术等要素急速向北京市聚集，一些原本在河北省等地的企业也纷纷将总部迁往北京。

“大树底下不长草”，河北省开始抱怨生产要素被北京市“虹吸”；拥有沿海和港口优势的天津市则更多在东部沿海发力，对京津冀一体化依赖程度较低。但北京市在产业布局越铺越大的同时，城市病也越来越严重。

解决北京市的大城市病，一定程度上成为推进了京津冀三地协同发展战略实施的催化剂。而调整三地存量、协调优化资源配置成为解决方案的重中之重。

2月26日，习近平总书记提出明确北京市城市战略定位、疏解非首都核心功能、提升城市建设质量、健全城市管理体制、加大大气污染治理力度等要求。

这是京津冀都市圈这一概念提出十年之后，中共中央总书记首次在公开场合明确对此话题的关注,并对三地提出具体要求。其中“非核心功能要疏解出去”的信息被市场很快捕捉，河北板块整个3月股票在股市上一枝独秀。

如今，河北省保定、廊坊等市早已部署如何抓住京津冀协同发展机遇，承接北京市部分产业和部门搬迁，而天津市也制作了承接北京市产业转移的方案。

“习总书记提出京津冀合作要‘打破一亩三分地’。而打破之后，什么是可以向周边地区疏解的‘非首都核心功能’也成为一个讨论焦点。”肖金成说。

中国区域科学学会会长、长江经济战略研究中心主任杨开忠介绍，北京市可以疏解的非首都核心功能有两大类：首先，从经济角度考虑，是一些相对低效益、低附加值、低辐射的经济部门；其次，区位由非市场因素决定的公共部门。

目前，北京市正在进行的功能疏解主要针对第一类机构。2013年底以来，北京市决定对动物园批发市场、大红门服装批发市场等进行动员搬迁。

动物园批发市场位于平均房价5万/平方米上下的北京市二环三环之间，营业面积30万平方米，服装批发摊位约1.3万个，物流企业20余家，从业人员超过3万人，日均客流量超过10万人次。

位于三环线的大红门服装批发市场规模更大，营业面积达100多万平方米，10万多从业人员，日均客流量超过20万人次。

“国内很多地方的批发市场都位于城市中心，这是匪夷所思的现象。”肖金成表示，在国外别说是批发市场，大多数的Shopping Mail都不会设置在城市中心，以减小流动人口增多、周边交通拥堵、环境污染的压力。

根据北京市规划委的统计，北京市城区有上百个小商品交易市场。仅北京市东城区和西城区的小商品市场就吸纳约20万外来人口，未来调整余地还很大。

工业方面，北京市亦有疏解空间。陈智国表示，虽然北京市目前产业架构中第三产业占比已达80%，但小化工这类的“三高”企业在北京市郊区还较多。

不过，在杨开忠看来，这一类部门虽然理论上可以疏解，但作为经济机构，其区位选择去哪，更多的是由市场决定，政府可以引导，但调节空间比较小。

而备受关注的央企总部迁移，因为牵涉面较广，预计短期内难有动作。肖金成指出，央企总部搬迁后会使当地GDP减少，再加上很多央企职工都已落户北京，短时间内说搬就搬是不现实的。

做足增量

解决北京市的城市病，在存量上做文章是首要选择，但对于整个京津冀地区，更重要的是把区域的经济增量做起来，真正体现首都经济圈的“经济”属性。

与长三角、珠三角的经济圈不同，京津冀的区域协同发展明显滞后。2005年，亚洲开发银行首次提出“环首都贫困带”的概念。时至今日，“翻了一座山，收入差了好几番”依然是北京市、河北省交界处农村居民的真实写照。

“我在北京市平谷区发现，当地村民每月享受的各类政策补助在300元以上，但翻过一座山后，河北省那边的村民每月补助就只有几十元。”文辉说。

“首都未发挥应有的经济辐射力，是核心因素。”文辉在华中华南地区调研时发现一个现象：上海作为中国最早的制造业中心，上世纪50年代培养了大批技术工人，这些工人前往江浙、安徽一带，造就了大量的产业强镇、强市。

上世纪70年代，一位上海无线电厂知青被下放到安徽省天长市秦栏镇，闷头研究遥控器制造技术并在当地创业，如今这个小镇上供应了世界70%以上的遥控器产品。

“北京市则不同，清朝时这里就是八旗子弟的享乐之地。一直到现在，它的最大优势都是服务业而非工业。但‘无农不稳，无工不富，无商不活’，由于服务业投入大、稳定性差、见效慢，辐射周边的能力还是较弱。”文辉说。

文辉表示，虽然近年来北京市也开始向周边转移工业。但相比较而言，上海转移的是人，带来的是技术，哺育的是产业，而北京市则是后工业化阶段的产业转移，主要转移的是制造环节，带来的人才迁徙相对较少。

“要实现联动，北京市必须考虑好自己的定位，将高端的价值链分离出来。”文辉说，产业联动并非意味把北京市不要的产业都搬来河北省。“如果把高污染、产能过剩的产业，都搬来河北省，以后依然需要进行治理和升级换代。”

陈智国对这一现状开出的药方是“创新辐射”。

“北京市具有丰富的创新资源，是全国最重要的自主创新高地和技术辐射源头，每年技术成果交易数高达5万多项，但其中70%输出到京外地区和国外，在北京市周边区域的转化比例并不高，未来还有很大的创新辐射空间。”陈智国说。

中关村是新一代新兴技术如电子商务、大数据的基地，更是一个新业态创新不断涌现的区域，这些产业本身的发展就能带来传统产业生产模式的变革。雷军创造的小米科技，就是一个典型案例。

在区域合作中，北京市能以新技术、业态去对河北省、天津市大量的工业、服务业进行改造升级，提升产业的质量和效益。

“这与武汉光谷辐射周边产业的模式十分相似，北京市的科技资源要有一个与津冀现有产业的对接平台，在首都经济圈范围内整合创新资源，完善区域内从研发到成果转化的产业化创新体系。”陈智国说。