关于简政放权对海事执法的影响及对策研究

陈立祥

（厦门海事局，福建厦门361026）

关于简政放权对海事执法的影响及对策研究

陈立祥

（厦门海事局，福建厦门361026）

党的十八大以来，国务院持续出台简政放权相关政策，交通运输部海事局也积极响应，取消下放多项行政审批事项，持续推进一系列简政放权措施，这些都对海事后续执法工作带来了影响。本文力求通过分析十八大以来简政放权存在的普遍问题，梳理海事简政放权推进情况，对比分析评估对海事执法带来的影响，并针对海事系统简政放权后如何依法履职，创建服务型海事提出意见和建议。

简政放权；海事执法；存在问题；对策分析

党的十八大以来，为进一步解放和提高生产力，为社会主义市场经济注入新的动力，国务院持续出台简政放权相关政策，一方面持续取消下放行政审批事项，截至2014年11月，先后8次取消和下放了700余项行政审批事项；另一方面推进商事登记制度改革，行政审批项目除个别要求按照法律、行政法规和国务院决定需要取得前置许可的事项，及涉及国家安全、公民生命财产安全等事项外，全部由前置审批改为后置审批。即商事主体向工商部门申请登记，取得营业执照后即可从事一般生产经营活动，对从事需要许可的生产经营活动，持营业执照和有关材料向主管部门申请许可。在此大背景下，全国新登记注册企业和就业形势好转。据统计：1～8月，新登记注册市场主体800多万户，其中3～8月工商登记制度改革后新登记注册企业同比增长61%，出现“井喷式”增长，带动1000万人以上就业。与此同时，部海事局也积极响应，取消下放16项行政审批事项（其中1项为部海事局发文取消），并根据改革精神正在蕴酿取消国内航行船舶签证，改为报告制等一系列简政放权措施；各直属、分支海事局也积极响应，纷纷推进简政放权措施，这些都对海事后续执法工作带了影响。改革是否到位，下阶段应该如何深化，如何平衡简政放权与海事监管，在依法履职的基础上做好服务，是当前应该予以重视的。

一、十八大后国务院简政放权情况及存在问题

（一）简政放权情况

十八大以来，国务院针对简政放权的发文共11次。实际涉及取消、下放行政审批事项的发文共8次共712项①取消下放行政审批事项具体数据各方看法不同。李克强总理在第八届夏季达沃斯论坛上的致辞讲话是600多项。国发[2014]50号文又增加了226项，本文数据主要来自国务院网页公布的历次简政放权项目统计，或有缺漏，仅代表个人意见并作为下文粗略分析使用。。其中包括108项取消下放评比表彰事项、3项取消行政事业性收费事项、67项取消的职业资格许可和认定事项、113项工商登记前置审批事项调整或明确为后置审批事项。其中涉及交通运输部29项，其中15项涉及海事执法项目。要求各地区、各部门要认真做好取消和下放管理层级行政审批项目等事项的落实和衔接工作，切实加强后续监管；按照深化行政体制改革、加快转变政府职能的要求，继续坚定不移推进行政审批制度改革，清理行政审批等事项，加大简政放权力度，健全监督制约机制，加强对行政审批权运行的监督，不断提高政府管理科学化、规范化水平。同时陆续发文严格控制新设行政许可（国发〔2013〕39号）、清理非行政许可审批事项（国发〔2014〕16号）、废止、修改部分行政法规（中华人民共和国国务院令第638号、648号），公布各部、委、局行政审批事项，政策持续性、透明度空前，行政体制改革不断深化，如附表所列。

国发〔2014〕5号文首次把取消下放职业资格许可认定单列，国发〔2014〕27号首次把后置审批纳入调整范围，项目小到割草机操作工，大到中央政府专项资金使用审批等，可见简政放权的深度、广度在持续加大当中。

（二）简政放权存在的问题

新一届政府组建以来，在推动简政放权方面持续性、整体性、全面性方面有目共睹，取消下放数量接近30%，服务业、“三农”、小微企业、民营企业和新兴产业等社会新增市场主体明显增多，新增就业人数1000多万，赢得了全社会的普遍赞誉。在肯定成绩的同时，一些业界精英也对简政放权进行了冷思考。

1.政策落地与老百姓的感受存在反差

从账面上看取消下放了近700余项，但细看很多项目实际处于边沿化的状态，涉及审批次数少，与老百姓的生活、经济活动关联度不大。按2013年3月17日李克强总理在中外记者见面会上提出的“现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上”的目标，如果扣除下放事项及评比事项，应该还有差距。

2.改革过程中存在“最后一公里不通畅等问题”

上级部门的“放”做得很到位，但对下级单位“管”的指导不到位，基层单位的“接”与“改”意识不强、准备不到位，导致很多改革措施没有得到很好的落地。

3.改革中整体性考虑不足

对于一些现实存在的部门利益造成的“肠梗阻”问题缺乏系统性、整体性、协同性考虑，改革“碎片化”现象一时难以解决。

4.事后监督机制和责任机制滞后

一些项目取消审批事项或改为后置审批后，没有及时制定相应的监督检查机制，造成管理失灵。

5.行业协会的自律作用没有得到重视和支持

一些行政审批事项被取消，交由行业协会商会实行自律管理，在逐步去行政色彩方面，各级政府“全能政府”的旧有思维还占主导地位。

6.基层单位权力负面清单公布尚待落实

2014年3月国务公布了各部、委、局、办等共70家单位行政审批清单，但截至目前各单位的下属对下放或取消的审批事项的梳理公布进展不甚理想。

附表 十八大以来简政放权情况

二、交通运输部及部海事局简政放权情况及其影响

（一）简政放权相关举措

1.交通运输部积极响应国务院相关政策

一是取消下放29项行政审批事项，比国务院25个部门平均数28.48项高出8.8%，比实际公布的部、委、局近45个平均数15.8项高出96.2%；而涉部海事局事项16项，占交通运输部51.6%，从取消下放数量上看，力度不可谓不大；二是及时公布了权力清单、推进相关法律法规修订；三是明确了权力清单。2014年2月17日，交通运输部公布了行政审批事项52项，其中部海事局31项（包括2个子项），占59.6%；四是组织修订法律法规。按照《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2013〕19号）要求，积极开展取消行政审批项目内容的《船员条例》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《国际海运条例》等法规修订，以国务院第638号令正式向社会公布。并按照国务院第638号令要求完成《国际海运条例实施细则》、《船员服务管理规定》、《船舶油污损害民事责任保险实施办法》和《船舶及有关作业活动污染海洋管理办法》修改工作，从法理上实现依法行政。

2.海事部门积极响应

在贯彻上级决策，做好相关法律法规修订的同时，交通运输部海事局于2014年5月14日，下发了《中华人民共和国海事局关于做好取消行政审批项目衔接落实工作的通知》（海政法〔2014〕310号），要求严格落实取消和下放行政审批项目事项决定；认真做好取消行政审批事项后续监管衔接工作；通过加强监督检查和责任追究、加强后续监管研究及提高行政审批效能等措施持续推进海事行政审批制度改革。2013年12月部海事局又追加取消签发《海员出境证明》，至此部海事局层面共取消16项行政审批事项。

各直属海事局也纷纷启动行政审批权下放事项。福建海事局于2013年12月下放行政审批事项12项，厦门海事局也积极响应，将行政处罚权限下放至下属分支局。从全国各直属海事系统初步了解，目前各直属下放至下属单位的情况根据各地特点各不相同，合计下放有20余项。

3.一些重大行政审批事项的取消正在醖酿当中

目前，部海事局正加紧对国内航行船舶进出港签证取消，改为报告制的监管措施开展广泛的调研和讨论。

（二）对海事执法的影响

1.对海事传统执法理念带来冲击

中国的行政管理模式在市场经济的年代仍未能摆脱原有计划经济的影子，其内容庞杂、范围宽泛，以微观管理为主、管理方式简单化，呈现出高度集中、过度管制、单一手段、全面干预的格局，这也或多或少也反映在海事管理理念中。李克强总理多次强调“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事”。从本次简政放权的特点来看，主要涉及取消下放行政审批事项、取消下放评比表彰事项、取消行政事业性收费事项、取消的职业资格许可和认定事项、工商登记前置审批事项调整或明确为后置审批事项五个方面。从国务院严控新增行政许可来看，主要规定了16方面的设定限制，重申设定行政许可必须从严控制，涉及海事行政执法的方方面面，明确今后起草法律草案、行政法规草案一般不新设行政许可，国务院部门规章和规范性文件一律不得设定行政许可，不得以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可，不得以非行政许可审批为名变相设定行政许可。

具体涉及海事行政执法方面主要有一是保险、评估、技术鉴定机构等已由其他行政机关实施行政许可，且一个行政许可环节可以解决的；二是专项验收、预案审批等现行法律已经规定了具体管理手段和措施，且通过严格执行现有管理手段和措施能够解决的事项进行了取消；三是对船员适任证书核发、任职资格审批等直接面向基层、量大面广且由基层实施更方便有效的进行了下放。尽管涉及项目不多，但反映出来的理念冲击显而易见，对海事传统执法理念带来了冲击。我们应该清醒的认识到本届政府行政体制改革的决心，明确今后行政执法的方向和重点，找准自身角色和功能定位，彻底转变观念，实现由全能海事向有限海事、从管理海事向服务海事的转变。

2.对海事传统执法模式提出挑战

当前海事行政执法主要有行政许可、文书和证书核发、动态管理三大项。本次海事系统取消下放16项中主要涉及行政许可和部分文书、证书核发，虽然进一步激活了航运市场活力，但实际操作中也为海事有效执法带来了新的问题。如项目中不少涉及保险、评估、技术鉴定机构的许可，如何把握好这些机构提供的鉴定、评估的准确度、可信度，就需要各行政部门加强配合；又如专项验收、预案审批等事项，需要在具体工作中加强事中、事后监督，加大行政执法力度，保障相对人依法履行社会责任。再如作为当前海事部门开展现场执法、规费征收等行政执法事项的最重要抓手，船舶进出港签证一旦取消，对海事执法的影响将是深远的，是历史性的，这将是海事监管逐步转为事中、事后监管的重要分水岭，如何发挥行业自律，有效实现事中、事后监管也是当前海事系统亟需解决的大事。

3.对海事行政执法效能提出新要求

在前阶段简政放权工作中，部海事局、各直属局都积极响应，做了大量工作。但在上级的“放”与“管”及基层“接”与“改”方面还需要进一步研究细化，确保政策有效落地。如各层级的行政审批事项的梳理、公布，在基层方面存在滞后；在简化行政审批流程方面，基层没有话语权，还需要先从部海事局层面的顶层设计，再到各基层单位的进一步下放、梳理；在一些新取消、下放事项方面，如鉴定机构的可信度等，如何进一步优化监管模式，打造简政放权新常态下的安全监管工作链，提升事中、事后监管水平等，都对海事提出了新的要求。同时应该看到，对一些新近下放的事项，一些基层单位在主观观念上还没有及时跟进，形成权责统一的责任意识，相关后续监管措施出台滞后或需要实际工作进一步检验，对执法效能也提出了挑战。

三、海事简政放权对策分析

随着十八届四中全会的召开，以“简政放权”为主导的行政体制改革在依法治国的总体框架下将进一步深化，海事部门要加快观念转变，认真梳理工作中存在的问题，提出针对性的措施，确保依法履职。

（一）转变观念，运用法治思维和法治方式持续推进海事行政审批制度改革

党的四中全会提出要“树立法治理念，要用法治思维和法治方式创新政府管理，从行为到程序、从内容到形式、从决策到执行都必须符合法律规定，让行政权力在法律和制度的框架内运行。同时要保障改革在法制框架内推行，对于那些需要修改现行法规的改革举措，要立法决策与改革决策相结合，先修法再推行”。而法治观念的培养是个渐进的过程，要尽快形成有效的领导带头学法、职工学法用法制度，使广大海事执法人员在立法、执法、监督、守法及司法衔接等各个环节自觉形成法治思维，以此带动“简政放权”的有效实施。

（二）加强以“良法”为基础的海事法规体系建设

四中全会提出要“抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”及引入“第三方评估”的立法探索。在海事立法当中是否可考虑以海事为主导的“专家立法”或“第三方立法”使海事立法各方参与度更高，群众基础更好，更具可执行性。避免立法不当，使海事公信力遭受损失。

同时还应该建立权力清单梳理机制，加快明确基层负面清单和责任清单；加快海事法规体系的修订和完善，尤其是海事履约中国际公约的法律化，确保依法行政。

（三）持续推进行政执法模式的优化与改革

1.加强事中、事后监管，实现从重门槛管理到重过程控制的转变

行政审批不仅仅是“谁许可，谁负责”，其过程还包括后续的监管、反馈、调整等环节，要进一步建立安全监管责任链意识，把行政执法贯彻到具体工作的各个环节中。

2.充分依靠社会群体，加强行业自律保障体系的扶持和建立

四中全会提出“支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。发挥社会组织对其成员的行为导引、规则约束、权益维护作用”。行业自律作为海事行政执法的延伸，其作用在今后将会日益凸显。在船舶进出港签证取消后，通过行业协会加强船舶经营人的信用管理应是一种新的趋势。另外，当前船员维权案例不断增多，船员行业协会的作用也更加重要，也是今后应重点关注的方向。

3.打造行政执法大责任链，加强“两法”（行政执法、刑事司法）衔接及行政许可后续监管衔接

提高善治水平。现代社会强调“善治”，其“善”不只是法律体系的健全，也要体现政府执法各个环节的规范、公正和文明。加强司法衔接一方面是贯彻四中全会加强司法力度的需要；另一方面也是加强行政执法进一步提升海事执法权威性和有效性的需要；同时如取消的项目中不少涉及保险、评估、技术鉴定机构的许可，如何把握好这些机构提供的鉴定、评估的准确度、可信度，就需要各行政部门加强配合，这也是进一步提升海事监管效能的重要举措。

4.规避海事执行风险、加快海事行政执法信用体系建设

信用体系建设在海事系统已有多年尝试，在个人信用领域、企业经营人领域、金融领域、其他行政机关等方面还有文章可做。如对船舶多次违章的，通过信用体系，纳入安全管理体系审核重点。同时考虑与金融机构建立沟通机制，对信用等级较差的经营人的相关登记事项实施重点监控，规避执法风险。此项措施在取消船舶进出港签证后显得尤为重要。

5.完善船员监管模式，强化动态控制

当前船员管理普遍存在培训、发证环节把关不到位，在日常监管环节存在脱节，游离在海事监管大体系之外。应创新船员管理模式，打破原有封闭格局，加强船员日常监管执法，实现船员管理由考试发证导向向市场导向的转变，从门槛管理到战略管理的转变。

6.评估整合系统内各类专业资格证书

当前我们系统内各类专业资格证书有逐渐增多的趋势，在海事行政执法工作中“持证不上岗，上岗不持证”（此证为专业资格证，而不是执法证）的现象也日渐增多，甚至有的同志以没有资格证书为由推掉领导指派的任务，从而产生找不到人干活的现象。根据国家法律，执法人员持有执法证，就可从事基本执法工作，除非有特别涉及专业技术或国际履约事项。11月20日国务院发文取消67项职业资格许可和认定事项，这是一个大趋势，也是一个信号，应该重视。

7.提前布局，研究基层执法力量的合理配置

作为当前海事部门开展现场执法、规费征收等行政执法事项的最重要抓手，船舶进出港签证一旦取消，对海事执法的影响将是深远的，也是历史性，这将是海事监管逐步转为事中、事后监管的重要分水岭。因此有必要，使一线执法力量确实投入到事中、事后监管工作中。建议在国内航行船舶进出港签证取消改为报告制后：一是建立船舶、船员动态信息平台。实现船员信息、船舶动态信息、行政许可信息、监管信息、收费信息共享、过程监控，实现海事行政执法内、外部流程透明、公开、可控；二是由指挥中心受理船舶动态报告，派发动态信息，实现船舶动态信息集约化管理；三是政务中心、各海事处负责各自职责范围内的许可、作业信息的收集与派发；四是在偏远地区或业务量较少的海事处，尝试取消海事处政务受理窗口，由各分支局统一受理、派发监管信息，把一线的力量解放到现场执法工作当中。

（四）建立高效的海事执法实施体系，提升行政执法效能

一是建立以基层为导向的高效、规范的海事行政、执法流程体系。除法律法规规定必须由上级部门审批或必须三级审批事项以外，尽量将审批权限下放到一线，减少审批环节；二是重点关注海事执法模式的合理、规范、高效。在当前国务院大力推进简政放权的大背景下，海事持续推进一系列简政放权措施后，对加强事中、事后监管提出了更高的要求。应按照“减少层次、整合队伍、提高效率”的原则，结合“四个交通”及“三化”建设要求，合理配置执法力量。

（五）主动站位，提前谋划

1.开展取消下放行政审批事项工作的阶段评估工作

一是简政放权是否到位；二是法律法规修订是否到位（包括非行政审批项目的取消或法律化问题）；三是上级的“放”与“管”及基层“接”与“改”是否到位；四是事中、事后监督机制与责任机制是否到位；五是负面清单、权力清单是否落实到位等。

2.开展依法治国方略下的海事依法行政研究与近远期工作规划

行政执法以立法为前提，以执法监督为保障，以司法衔接为辅助，如何在依法治国的方略下开展海事依法行政工作，有必要提前开展研究，提出近、远期工作规划。

D631.5

A

2095-4263（2014）04-0009-05

2014-12-10