集中连片特困地区农村公共服务供给满意度的实证分析——基于江西省罗霄山区的调研

廖金萍，陶 叡

(1.江西农业大学 南昌商学院，南昌 330044；2.嘉应学院 政法学院，广东 梅州514015)

随着政府公共服务意识的提高，政府越来越重视公共服务提供的质量和效率，农民是农村公共服务的消费者，农民的满意度也就成为了衡量政府公共服务供给质量的参考标准。但当前我国所能提供的农村公共服务远不能满足农民日益增长的需求，研究农村公共服务供给满意度问题，了解农民在享受公共服务过程中的真实感受和意见，对于改善农村生产生活条件具有重要的现实意义。基于此，文章选取集中连片特殊困难地区江西省罗霄山区18县(市、区)作为样本地进行实地调研和实证分析，力求能为各级政府完善公共服务提供有益的参考。

一、研究框架

(一) 基本理论

在学术上，国内外学者目前还没有对农村公共服务的内涵形成统一的认识，学者们在阐述公共服务时还借用“公共产品”概念，导致“公共服务”和“公共产品”相互交叉并同时使用。林达尔、萨缪尔森、马斯格雷夫、弗里得曼等众多经济学家从产品提供和消费的角度提出和论证了与公共服务紧密相关的公共产品的概念。20世纪70年代以来，西方学者从公共经济学、公共行政学、管理学方法提出了新的公共管理、公共治理和公共服务等学说，经历了从“划桨”到“掌舵”再到“服务”，从“统治”到“管制”再到“治理”、“善治”等理念的转变，这是新的学术动向。国内学者主要从供给主体、供给机制等方面研究农村公共服务供给问题，徐小青、王小林对中国农村公共服务的供给主体进行了初步的调查研究。随着政府服务意识的增强，公众的感受和意见成为政府公共服务质量评估的影响因素，20世纪70年代，西方各国政府公共服务领域研究引入“顾客满意度”的理念，近年来，顾客满意度理论逐渐运用于农村公共服务领域。

(二)实证研究

在向农村长期提供公共服务的过程中，许多国家都积累了较为丰富的经验，美国的多元参与供给模式、日本的“一村一品”、韩国的新村运动、印度乡村建设运动等都以不同的战略来提高农村公共服务供给水平，解决公共服务供需矛盾。[1]国内学者对农村公共服务满意度的研究多通过实证研究，主要集中在三个方面：一是农村公共服务供给问题分析。常铁威、李朝武、卢芳霞、吴博等基于各地实证研究，发现农村公共服务中存在供给不足、质量不高、供需矛盾等问题。二是农民对农村公共服务的满意度评价及影响因素的研究。何精华、孔祥智、胡华、唐娟莉、李名峰、徐艳晴等对全国、陕西、河北、湖北、山东等地各项农村公共服务进行了满意度调查，分析了不同地区农村公共服务满意度形成的原因。三是建立满意度分析模型和指标体系建立。吴建南、郝宏杰基于ACSI的公众满意度设计出满意度测评模型与指标体系。

(三)研究方法

通过对相关文献的梳理，目前用于公共产品供需提示的两种主要方法：表述偏好法和可观察的市场数据法。两种方法各有优缺点，都能从主观、直接和客观、间接的角度，也即私人产品供需定义中的需求意愿和支付能力两个角度，来提示人们对公共产品的需求。表述偏好法中的意愿调查法、投票法因样本的调查限制及不满足中间投票人和蒂布偏好理论均不适用此实证研究，因此，本文采取的是表述偏好法中的满意度评价法，是人们对公共产品作出不同级别的评价，它对应用对象的要求比较宽松，也是目前我国农村公共服务供需提示研究中最常用的一种方法。

二、调研情况

(一)调研样本的选择范围和基本情况

2014年7-8月，课题组选取了江西省罗霄山区18县(市、区)作为调研样本地。罗霄山区集中连片特困地区涉及江西、湖南两个省份，江西省罗霄山区包括萍乡市的莲花县，赣州市的赣县、上犹县、安远县、宁都县、于都县、兴国县、会昌县、寻乌县、石城县、瑞金市、南康市(现改为南康区)、章贡区，吉安市的遂川县、万安县、永新县、井冈山市，抚州市的乐安县。

本次调研采取对样本地的农户随机问卷和访谈方式进行，此次调研共对87个自然村发放560份调查问卷，回收问卷548份，有效问卷526份，有效问卷的回收率为93.92%。本次调查所选取的对象具有较好的代表性，结果也具有较高的可靠性。全部调查问卷数据资料，详见表1的描述统计。

表1 调查样本的基本情况

(1)性别分布：在本次调查的农户中，男性被调查者的比例大于女性所占的比例，其中60.51%是男性，39.49%是女性，调查性别比例正常合理。

(2)年龄分布：通过统计结果来看，在被调查者中人数最多的年龄主要集中31-60岁这个年龄段，占了样本总数的74.53%，符合农村的实际情况。

(3)文化程度分布：受访农户的文化程度大多数集中在小学和初中学历，初中学历占38.22%，表明调查对象能够读懂和理解调查所涉及的问题。

(4)家庭月收入：从统计结果可以看出，集中在1000-1500元的被调查者家庭月收入所占比例比较多，占36.25%；1000元以下占的比例为17.17%，这说明样本地农民收入微薄。

(5)收入来源：外出务工者最多占33.76%，其次是种植业占30.57%，符合集中连片特困地区农村底子薄、收入来源单一的事实。

(6)户口：本村户口人数所占最多，外村和本村户口数属于人力资源的正常流动范围。

(二) 调研问卷设计及调查实施

本次调研所设计调查问卷包括“个人基本资料”、“农村公共服务供给满意度调查”以及“对农村公共服务供给总体评价”三部分组成，其中“农村公共服务供给满意度调查”是主体内容。该部分选取20项包括乡村道路建设、供电照明状况、农田水利设施、义务教育质量、医疗卫生服务等具有代表性的农村公共服务，并分成“基础类公共服务”、“基本民生类公共服务”、“经济类公共服务”、“社会类公共服务”四大类。

顾客满意度评价法是人们对公共产品作出不同级别的评价，它对应用对象要求比较宽松，也是目前我国农村公共服务需求揭示研究中最常用的一种方法，因此，本调研根据李克特五点评分量表(Likert scale)来对农村公共服务供给满意度进行测评，将各项公共服务满意度设置5个选项“非常满意”、“比较满意”、“基本满意”、“不太满意”和“非常不满意”。再采用赋值法对各项满意度分别赋值，“非常满意”为5分、“比较满意”为4分、“基本满意”为3分、“不太满意”为2分和“非常不满意”为1分。调查内容就是请当地农民为4大类20子项目农村公共服务的满意度评价打分，最终计算满意度得分的计算公式如下：

公式中，S指某项公共服务的满意度，S1=5,代表非常满意;S2=4,代表比较满意;S3=3，代表比较基本满意；S4=2，代表不太满意；S5=1，代表非常不满意，∑qi代表调查有效样本的总量。从公式可以看出满意度是一个加权平均数。

三、罗霄山区农村公共服务供给满意度的实证分析

在实地调研结束后，整理并汇总统计了有效问卷，并以百分比的形式得出了各项公共服务供给的满意程度。通过对公共服务供给满意度的评价，客观反映农户的真实需求并掌握农村供给的现实情况。

(一)基础类公共服务供给：满意度总体最高，但基础设施建设仍薄弱

从整体上来看，基础类公共服务供给的满意度在四大类公共服务供给中满意度最高，从表2中可以看出，选择“比较满意”和“基本满意”两项的人数较多，供电照明状况满意度最高，通信网络覆盖次之，饮用水设施建设与安全在基础类公共服务中满意度最低。

表2 农民对基础类公共服务供给的满意度评价

在调查和访谈的过程中了解到村民对乡村道路和农田水利设施的满意度一般，主要原因在于乡村道路等级低、路面窄，破损严重后难以得到及时维修，农田水利设施存在设施陈旧、年久失修、更新改造缓慢等问题。在宁都县调研发现，农村公路通达通畅虽取得了一定的成果，但受项目投入不足的影响，大部分乡村道公路等级在四级及以下，路基、路面都较窄，危险路段多，农民出行困难。值得注意的是，饮用水设施建设与安全的满意度最低。水压低、饮水不安全等问题也一直困扰着寻乌县居民，“十二五”规划核定寻乌县新增农村饮水不安全人口9.2万人，全县规划内合计农村饮水不安全人口达20.3万人。[2]

(二)基本民生类公共服务供给：稳步供给，提升服务质量需求意愿强烈

基本民生类公共服务是指在一定的社会经济条件下，为了满足全体公民最低层次消费需要与无差别消费需求，政府向社会公众提供的让全体老百姓公平地享有的最基本的公共服务。从表3可以看出，农民对义务教育和医疗卫生的满意度处于基本满意水平。养老、社会救助与优抚以及就业指导服务的满意度得分却很低。

表3 农民对基本民生类公共服务供给的满意度评价

国家实行了义务教育免费之后，辍学人数减少，“两免一补”政策惠及贫困家庭，但在教学设施、师资队伍、资金保障方面还存一定的问题。医疗卫生服务直接关系到人民的切身利益，是农民最需要的公共服务之一，新型农村合作医疗制度保证了村民的看病问题，政府补贴起到了一定的缓解作用，一定程度上减轻了家庭负担，参合率在90%以上，满意度较高，然而老人和孩子多的家庭需求意愿增强，75.83%村民提到“设备匮乏、医术水平有限、医务人员不足、大病救助少”问题，因此新型农村合作医疗制度还需进一步完善。对养老服务不满意的原因在于新型养老保险金额少、缴费难，敬老院建设数量不足、内部管理差等问题。例如兴国县的敬老院多是80、90年代建成的。农村最低生活保障、社会救助与优抚政府为农民缓解了一定的生活压力，但也反映水平过低、有指标控制不能惠及更多的村民。就业服务满意度在此类别中最低，是因为农民认为基层政府很少提供该项服务，提供的就业信息并不十分有效。

(三)经济类公共服务供给：满意度最低，农民缺乏了解和参与

如表4所示，经济类公共服务供给满意度在四大类公共服务中最低，平均分仅为2.78，三项公共服务的满意度分值都低于3分。遂川县2013年在全县实行贴息贷款，其贷款3万以下的贷款按年息5%进行贴息，额度3万以上的以3万为上限进行贴息。但调查发现这项服务满意度较低，原因在于申请支农信贷资金条件适当但程序繁琐。由于文化素质偏低，观念保守落后，使农民没有意识到农业科技推广和技能培训在农业和农村发展中的重要作用。[3]“没听过、没见过、听不懂、不太相信”都是在访谈调查中村民常常说到的词语。

表4 农民对经济类公共服务供给的满意度评价

(四)社会类公共服务供给: 满意度不高，重视和需求程度也不强

文化娱乐体育设施属于人民精神文化生活的内容，随着生活水平的提高，农民对本村的文化娱乐体育方面的供给服务很不满意，如表5所示，这项服务的满意度是所有项目中最低的。据调查，在样本农村文化生活总体来说较为贫乏，村民的娱乐休闲活动多是看电视、打牌、聊天等方式，此外可能是因为村民文化水平低和观念落后的缘故，在调查问及“你觉得哪项公共服务对你最不重要”时，90%以上村民选择的是文化娱乐体育服务。关于社会治安状况，综合起来75.66%的农民选择满意，这说明农民对所处的环境有安全感，而“黄、赌、毒”等丑恶现象也随着农民工返乡潮也有蔓延。随着民办幼儿园数量的增多，基本能满足孩子入学需求，但不满意于公办幼儿园数量过少、民办幼儿园硬件条件缺乏、收费高、教学质量较低。惠农政策农民比较欢迎，但落实满意度仅为2.95分，持“不太满意”和“非常不满意”态度的农民比例达30.26%，超过半数的被访者认为村委会办事效率较低、政策效果不佳。

表5 农民对社会类公共服务供给的满意度评价

四、研究结论与政策建议

本文通过对江西省罗霄山集中连片特困地区农村的调查和实证分析，可以得出以下结论:第一，农民对政府提供的“硬”公共服务满意程度高于“软”公共服务。农民对“供电、照明状况”满意度最高，农民对“文化娱乐体育设施”的满意度最低。这一结论与李名峰和代文毅的研究结论一致。[4]第二，农民的文化程度、收入水平以及年龄因素对农村公共服务满意度评价影响显著，而且需求呈现出的层次性，性别和户口因素影响不明显。在调查结果中发现，一方面由于地处偏远山区，村民文化素质低、观念陈旧、思想保守；另一方面，集中连片特困地区农村经济发展落后，村民认为高需求层次的公共服务与自身关系不大。基于上述分析，本文提出以下几点政策建议：

一是继续加大对农村公共服务的财政资金投入，尤其是农民需求意愿强烈的水、路、电等基础设施项目。加强支农资金的整合，针对基础设施和基础事业发放专项财政转移支付资金，对特殊困难群体发放普惠式的财政救助资金，设立专项财政资金支持农村经济发展和产业调整。

二是建立和完善自下而上的农民需求表达机制，构建农民参与决策的有效需求表达渠道，尊重农民的真实意愿，真正解决农民最关心、最需要、最直接的民生问题，通过促进政府与农民的互动，发现农民对公共服务的真正需求。[5]

三是构建农村公共服务供给主体多元化协同供给模式，提高农村自治组织的公共服务供给能力，实现政府主导下吸引个人、民营企业和社会组织通过互动合作的方式共同参与农村公共服务供给，例如农村文娱体设施的多中心解决方案。

四是加强基层政府执政能力建设,改变政府服务方式。政府在为人民服务的过程中,要促使政府的管理方式从管制转变为服务,以群众需求为导向,以群众满意为准则,改进和完善服务方式,向服务要效率。[6]

[1] 程又中.外国农村公共服务研究[M].北京:中国社会科学出版社,2011:7-9.

[2] 赖星,高皓亮.江西寻乌:即知即改取信于民 打响民生难题攻坚战[N].赣南日报,2014-8-11(1).

[3] 唐娟莉,刘春梅，朱玉春.农村公共服务满意度与优先序的实证分析——基于陕西省农户层面的实地调研[J].华东经济管理,2011(11):99-102.

[4] 李名峰,代文毅.湖北农村基本公共服务供给的满意度研究——基于鄂州、洪湖和崇阳的调研[J].农村经济与科技,2012(2):46-48.

[5] 李倩,张开云.农村公共服务满意度现状与对策——基于广东省农村公共服务调查的分析[J].社会科学家,2010(6):109-112.

[6] 陶叡.论公共治理视野中服务型政府的建设[J].嘉应学院学报,2009(8):53-55.