房产税改革的路径选择

杨小平 陈昌锋

房产税改革的必要性

早在1986年，我国就开始征收房产税。但在制度制定时，房产税仅限于城镇经营性用房，未对个人住房征收，并非完整意义上的房产税，没有发挥房产税应有的功能。经过近20年的高速发展，我国房地产市场规模巨大。但由于缺乏长期、有效的制度设计，房地产市场无序发展，房产价格脱离居民实际收入水平，“住房难”成为历届政府的难题，在各种调控手段均无法见效之后，改革房产税成为各界的共识。实际上，不论从增加地方财政收入，还是调节房地产市场，房产税改革均具有必要性。

房地产市场宏观政策失效，必须回归市场调节手段。2003年国家开始调控房地产市场，10年间共计出台了70项调控政策，几乎每年都会出台一项政策，然而“国几条”并未遏制住房地产市场“野蛮生长”，房价一直在“飞”。究其原因，调控政策的短期化是重要因素。近10年的调控政策短期化特征明显，政策没有延续性、调控方式直接（“限购、限贷、限价、限售、限签”）、调控手段单一等扭曲了真实的市场供求关系，影响了资源配置。而作为直接调控房产价格、以房产价值为课征对象的房产税却由于种种原因未成为调控政策的选择。在各种调控手段均证明效果不佳情况下，国家应当回归以房产税等经济手段为主的长效制度设计，同时考虑房屋的社会公共资源属性，适当加以政策调控。

“土地财政”难以为继。房地产业另一个广为诟病的方面是助长了“土地财政”。地方政府依赖土地使用权出让收入作为地方财政的主要收入来源，直接推高了房价，同时作为利益既得方，地方政府也没有主动降低房价的动力。近10年来，土地出让收入占地方财政收入均在3成以上，并在2010达到了高峰，所占比例高达66.49%。但土地属于不可再生资源，城市土地毕竟有限，经过多年高强度开发建设后，土地财政已经难以为继。同时，随着经济社会不断发展和我国进入老龄化社会，各类养老、教育、社保、卫生、医疗、城市维护等刚性支出却日渐增长，必须要有稳定的地方财政收入来支撑。

“营改增”后地方财政收入缺乏主体税，寻找新的地方主体税种迫在眉睫。2011年，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合下发营业税改征增值税试点方案，截止到2013年8月1日，“营改增”范围已推广到全国试行。营业税、企业所得税和个人所得税是当前地税收入中的三大主体税种，也是地税收入增长的主力军。“营改增”后地方税收失去主体税种，将造成地税随主体税种附征的税收难以控管的局面。2008—2012年5年间，在全国地方本级财政收入中，营业税占地方财政收入的稳定在25%上下，是地方财政收入的第一大来源。“营改增”扩围后，地税收入中营业税将全部或大部分丧失，企业所得税因新增企业随着“营改增”变为国税征管而失去新的增长空间。同时，随着主体税种的征收权转移，依托主体税种附征的相关税种和附加、基金都将面临流失的风险，地方组织收入的难度将进一步加大。

房产税改革试点的成效及现实困境

鉴于房地产市场存在的诸多问题和宏观调控政策的失效，和“营改增”后中央与地方财政收入分配各具的失衡，房产税众望所归成为决策层破解难题、缓冲矛盾的选择。2011年，经国务院批准，上海、重庆两市作为房产税试点改革城市，分别出台了《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》和《重庆市人民政府关于进行对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》及实施细则，并从2011年1月28日起实施。

沪、渝两地房地产改革方案实施三年来，虽然取得了一些成效，如房产税收入有所增加、遏制了部分购房需求等，但两地税改方案均未能充分发挥房产税的功能作用，一定程度上可以说收效甚微。两地房产税收入所占地方本级财政收入都非常低，在地方财政收入的大盘子中几乎可忽略不计，难以担当地方财政主体税种的重任，对房地产市场的影响也微乎其微，除2011年受经济大环境影响外，其余两年房产价格均在上涨，并没有因为征收房产税而下降。表面上看，沪、渝两地税改没有取得预期效果的原因主要在于税改方案过于温柔，不仅税率很低，而且征收范围过窄，减免税范围也很广。然而，从深层次来看，税改绝非仅仅设计一套方案就能解决，更重要的是制度配套推进，在当前不动产登记制度、房地产交易信息系统等配套制度尚未完善，依附在房地产上的各种利益藩篱尚未打破的情况下，房产税改革任重道远。

沪、渝两地房产税改革的得失折射出我国房产税改革的困境。一方面，房产税承载着调节房地产市场、增加地方财政收入和调节收入分配的重任；但另一方面，各种利益群体相互博弈，配套制度尚不健全，又严重制约房产税作用发挥。

各方利益的博弈：房地产相关各方利益不一。房地产市场至少包含了四层利益关系：一是开发商与购房者之间的博弈；二是地方政府与开发商之间的利益博弈；三是政府各部门之间的博弈关系；四是拥有多处住房的富有产权人与急需购房的弱势群体之间的博弈关系。这四个层次利益主体之间的博弈，很大程度上决定并影响着房地产市场的走势和房产税的改革进程。总体而言，地方政府、开发商和富有产权人很大程度上属于利益既得方，地方政府期望房价处于高位，从而维持较高的土地出让价格，开发商希望房价上涨获取最大利润，富有产权人希望所拥有的房产升值财富增加，因而都不愿意改变目前的现状。而处于弱势一方的购房者和潜在购房人（弱势群体）则相反，但由于力量所限，无力改变现状。这也正是沪、渝两地税改方案过于“温柔”，没有起到成效的重要原因。

政策上的摇摆：是否对存量房开征房产税意见不一。利益各方博弈的重要体现之一，就是对存量房是否开征房产税争议巨大。分析表明，如果不对存量房征收房产税，实际上就是对既得利益方的保护，在既得利益方已经享受到房地产市场野蛮生长的福利后，只对增量征收房产税，而增量的持有人恰恰绝大部分是弱势群体，因此这种政策明显有失公平。但在政策制定时，为了房产税的可行性，换言之，为了减少市场抵抗和提高执行效率，往往牺牲了公平。如上海的税改方案只对增量征收，重庆方案虽然对部分存量房征收，但也仅限于独栋和高档住宅。这反过来抵销了房产税的应有功能。同时，考虑到目前我国人均拥有住房已经处于高位，统计显示，2012年底，我国城镇人均住房面积达到32.9平方米，未来房地产增量空间有限。如果不对存量征收，房产税难以成为地方主体税种。

制度上的缺失：不动产登记制度等配套制度尚未建立。虽然早在2003年5月开始，财政部和国税总局就开始分3批对北京、江苏等10个省市开展房地产模拟评税工作，空转了10年后，评估方法、登记造册、数据库等方面已经有了诸多经验积累，而且《物权法》对不动产登记进行了法律规范，解决了法律上的障碍。然而，全国性的不动产登记制度和信息系统至今尚未建立，不动产信息呈现出明显的地域性特征，各省之间、甚至同一省的不同市之间不动产登记制度、信息规范均有不同，且不能相互联网共享。同时，各地房产政策差异巨大，不同种类的房产之间如何计征无法确定。目前各地房产种类多达数十种，甚至许多房地产没有登记造册。而没有全国统一的不动产登记制度和信息系统，税务部门无法掌握纳税人真实的税源信息，给房产税改革带来巨大障碍。

房产税改革的路径选择

十八届三中全会《决定》提出“要加快房地产税立法并适时推进改革”，房产税改革已经进入制度设计阶段。如何摆脱原有路径依赖，最大程度发挥房产税应有功能，最大程度彰显政策公平，避免税改成为新的短期化政策工具，避开“越调控越增长”的怪圈，就必须突破既有利益的藩篱，总结税改的经验教训，让市场起决定性作用，建立长效管用的制度。

减少行政干预，税改必须回归市场决定。房产税改革必须走市场化路线，不能通过行政干预，头痛医头脚痛医脚，否则只能重回房产调控的老路。税收是财政政策的主要工具，政府必须根据市场情况分类设置，不能“一刀切”。房产税要依据不同种类的房产设置不同的税率，托底保中调高，放开中高档商品房市场，设置相对高的税率，让市场决定需求。而对于中低收入者，必须设置较低的税率或者免征，保证住有所居。

突出公平原则，将存量住房纳入征税范围。存量房是否纳入房产税征收范围，某种程度上决定着房产税改革能否成功。但征收存量房必须考虑到“托底”，即不能将保障居民生活需要的住房（或住房面积）纳入征收范围，否则追求公平的同时就会牺牲更大的公平。在此基础上，对存量房征收房产税，能够打击投机行为，使投资者认识到政府抑制投机性行为是长期的，从而改变其投资预期，调节房地产市场，保障房地产市场健康发展。

打破行政区划，建立全国统一的不动产登记制度和信息登记系统。不动产登记制度和信息登记系统是房产税改革的基础性工程，财政部、国税总局已经在10余个省市“空转”房产税多年，应该尽早总结经验，及时向全国推广。要加快对现有的房地产信息进行整合，同时各地要对辖区内的存量房重新核实，确保信息的完整性、真实性，这是房产税改革的难点所在，同时也是改革的突破口。只有摸清存量房底数，建立完整的信息系统，房产税改革才能迈向纵深，真正发挥其调节市场、调节收入分配和增加财政收入的作用。