对高职院校基建工程内部审计监督工作的思考

王晓丽

校基建工程内部审计监督是高校内部审计工作的重要内容，在促进高校强化内部管理，加强廉政建设，提高资金使用效益方面发挥着非常重要的作用。目前，我国高职院校的数量已占到了高等学校的一半以上，基本建设投资也越来越大，高职院校的基建工程内部审计监督工作值得我们关注和思考。

一、高职院校基建工程内部审计监督工作的必要性

(一)对高职院校基建工程进行审计监督是国家政策的要求

1997年，国家教育委员会发布的第24号令《教育系统内部审计工作规定》指出：“基建、维修工程的结算需经所在部门、单位内部审计机构审签，方为有效”。1997年，国家教育委员会发布《教育系统内部审计准则》(教审[1997]2号)，其中的《教育系统基建、修缮工程项目审计实施办法》明确了基建、修缮工程项目审计的目的、审计内容和审计部门的工作权限。随后，在2000年，教育部又发布了《关于进一步加强基建工程、修缮工程项目审计的通知》(教财[2000]16号)。2007年，教育部下发《关于加强和规范建设工程项目全过程跟踪审计的意见》(教财[2007]29号)，要求各高校加强和规范建设工程全过程审计，高校工程项目审计逐渐从概、预算执行审计和竣工结算审计为主的事后审计扩大到了建设工程全过程。

伴随着这些政策法规的颁布和实施，高校包括高职院校的基建工程审计工作不断得到发展，并取得了一定的成果。高等职业教育是高等教育的重要组成部分，数量上已经占据了高等教育的半壁江山，对基建工程进行内部审计监督是高职院校贯彻国家政策的具体体现。

(二)基建工程内部审计监督是高职院校健康发展的必然需要

从2002年开始，国务院不断对职业教育管理体制进行调整，2005年，国务院出台了《关于大力发展职业教育的决定》(国发[2005]35 号)，在随后的2006年，教育部启动了被称为“高职211”的“百所示范性高等职业院校建设工程”，高等职业教育进入了大发展时期，高等职业教育的投资力度不断增加，高职院校基本建设规模不断扩大，学校新建基建项目和维修改造项目投资越来越大，有一些高职院校还建设了新校区。2009年，在教育部“开展工程建设领域突出问题专项治理工作视频会”上，袁贵仁指出：“当前，有些单位在工程建设项目决策中存在随意性；有些项目违背建设规律和基本建设程序，存赶工期现象；有些领导干部不注重建设管理知识和有关法律规章的学习，工作安排不规范；有些基建管理人员放松警惕；有些领导干部甚至走上了犯罪的道路”。同年，教育部下发了《教育部直属高校和事业单位开展工程建设领域突出问题专项治理工作实施方案》，对高校基本建设中存在的问题进行治理。高职院校在快速发展的过程中也同样面临这些问题，而审计作为一种监督手段越来越受到重视，抓好基本建设审计变得尤为重要。

通过基建工程内部审计监督工作高职院校不仅加强了内部管理，规范了投资行为，还促进了自身的廉政建设。基建工程内部审计监督为高职院校健康发展发挥了保驾护航的作用。

二、高职院校基建工程内部审计监督工作存在的问题

(一)基建工程内部审计监督体制不健全，审计职能难以充分发挥

很多高职院校对内部审计工作重视不够，内部审计机构的直接领导不是学校的党政一把手。由于内部审计的很多审计结果难以像招生、就业甚至基建工作那样用数字量化，使一些高职院校内部审计机构被误认为是一个可有可无的部门，其地位远远低于财务等部门，仅仅被当成是一个内部协调和调解经济纠纷的机构，内部审计工作缺乏应有的地位，一些审计结果难以落实。

一些高职院校对内部审计机构的服务职能、监督职能和审计建议等职能缺乏科学认识，在工程建设管理过程中，往往无视工程建设审计规章制度的规定，内审职能被弱化。一些基建工程项目在建设之初缺少审计部门的参与，使审计部门不能对工程项目建设前期进行有效监督。一些有关基建工程的重要会议常常没有邀请审计部门参加，错误的认为基建、修缮工程建设是学校基建部门的事，跟审计部门没有关系，一些对工程建设有重要影响的决策审计部门并不知情。这样一来，审计部门不具备开展工作的环境和条件，审计制度形同虚设，执行力不强，审计作用难以充分发挥。

有些高职院校的审计部门得不到基建部门的有力配合，在工程建设管理工作过程中，基建管理部门为推脱责任，把施工方提出的变更洽商中凡跟造价有关的事情都推脱给审计部门，而一旦出现问题，矛盾便集中于内审部门，使审计工作陷入两难的境地，成为某些职能部门失职的挡箭牌。

(二)基建工程内部审计人员力量薄弱，专业技术不够全面

根据中国内部审计协会 2009 年 9 月发布的《内部审计实务指南第 4 号——高校内部审计》，“高校内部审计机构应配备足够的内部审计人员，内部审计人员数量应不低于教职工总数的 2‰”；“内部审计队伍应由具有经济、管理、法律、建设工程、信息系统方面专业素质的人员组成，并具备必要的职业资格”。目前，很多高职院校基建工程审计人员配备不足，专业技术资源欠缺，很难满足高职院校基建工程审计监督工作的需要。一些学校审计人员是纪检监察部门工作人员兼职，有的从财务部门或者其他管理部门调配。事实上，基建工程审计是一项专业性、技术性非常强的工作，基建工程审计工作人员除了要具备建设工程项目计价与计量专业知识还要掌握广泛的其它方面的知识，包括工程项目管理经济法等。而基建工程审计与财务审计也是两个不同的学科专业，财务审计的人员以注册会计师、审计师为主；工程造价审计的人员以掌握工程经济和工程技术的注册造价工程师、造价员为主。

基建工程审计工作的专业性与工作需求的日益发展，决定了后续教育的重要性和迫切性。《教育系统内部审计准则》规定：“教育系统内部审计机构应当建立继续教育和培训制度，保证审计人员具有熟练的专业知识和业务能力。审计人员每年接受继续教育和培训的时间原则上不得少于两周，所需经费应予保证。” 而现实中，有的院校由于对基建工程审计工作的专业性认识不足，往往忽视了基建工程审计工作人员继续教育，与财务等部门相比基建工程审计人员在职称聘任方面也存在困难。

(三)新建院校基建工程内部审计监督侧重竣工结算审计，事前、事中监督缺位

中国内部审计协会发布的《内部审计实务指南第 4 号——高校内部审计》指出：“建设工程项目审计的内容包括对建设工程项目投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工验收等各阶段业务管理活动的审查和评价。”很多新建院校的工程审计大多侧重竣工结算审计,对项目影响较大的项目立项、勘察设计等施工前期阶段审计监督缺位，对施工实施阶段的审计也流于形式。

基建工程项目投资立项阶段是个非常重要的环节，高职院校投资立项阶段的工作往往是由工程管理职能部门提出，学院领导拍板决定，并没有纳入审计监督范围。如果没有做出充分市场调查和科学论证，很容易造成决策失误，给国家和学校造成重大损失。审计部门的参与可以为领导层提供决策依据，规避投资风险，提高投资效益。设计阶段是有效控制基建工程造价的关键，这一环节中审计部门的参与可以有效防止投资和工程造价失控。国外有专家指出，设计费虽然只占工程全寿命费用不到1%，但在决策正确的条件下，它对工程造价的影响程度可达75%以上。

审计部门对招标文件的制订、工程量清单的编制及合同的签订等方面审计监督也较少，如果这些阶段审核严谨，可以大量减少工程开工后的变更，较好的控制造价。一些投标单位正是利用了学校提供的工程量清单不准确,以及招标文件和合同存在的漏洞而采取“低价中标,高价索赔”的策略,造成造价管理的失控,投资一再追加,结算金额远高于预算金额。

建设工程施工实施阶段的审计工作包括工程计量、工程变更控制、索赔管理等方面。在施工阶段，工程造价的控制最为复杂和困难，这一阶段对工程变更及合同价格调整形成的审计意见将会直接影响竣工结算造价。在这一阶段，也往往容易由于领导层的随意变更设计，和工程施工管理的不到位，使审计无法控制造价，审计工作流于形式。[1]

事后审计使审计部门对造价有重要影响的事项难以进行有效的监督，对管理中存在的问题不能及时发现，有些问题即使在竣工结算阶段发现，但往往为时已晚，已失去改进的机会和时间，造成的经济损失难以挽回。

三、加强高职院校基建工程审计内部监督工作的对策

(一)找准基建工程内部审计监督的角色和定位，逐步建立健全完善管理制度

要从促进学校发展的高度科学谋划基建工程审计监督工作，发挥好“免疫系统”的功能。2003年出台的《审计署关于内部审计工作的规定》和《内部审计准则》明确提出，内部审计的职能是“监督和评价”，审计部门行使的是审计监督权，而不是管理或处理权，高职院校基建工程审计也必须严格遵循这一定位，在基建工程建设管理工作中，内部审计机构要充当“监察者”、“督促者”的角色，这就要求审计部门既不能“袖手旁观”，只参与结算审计，使基建工程一些关键环节审计监督不到位；也不能“事无巨细”管得过深，直接参与甚至主导工程项目建设过程，替基建管理部门行使职责，使审计的独立性难以保证，审计人员也面临巨大压力，给审计工作带来潜在风险。

要更好的发挥审计职能，要做到以下三点：(1)完善审计部门的内部管理制度，并严格执行。要依照国家和地方的审计法律法规，建立健全学校内部基建工程审计规章制度，制定具体的基建工程审计准则和实施细则以及审计事项流程图，要明确各部门的职责与权限，规范等各职能部门的工作行为，从而使基建工程内审监督工作逐步走向法制化、制度化和规范化；(2)帮助和督促基建工程管理部门完善内控制度，促进管理工作的规范化。审计部门应该以帮助高职院校建设主管部门完善内控制度为着力点，通过完善内控制度，提高管理质量和效率，使建设主管部门的工作有章可循、有序进行，也给审计工作减轻负担，提高审计质量和效率；(3)加强审计建议的落实。基建工程审计部门针对学校工程管理提出的建议及针对特定工程项目提出管理建议后，要敦促学院领导和建设主管部门落实，从而发挥内部审计在促进管理，改进工作方面的积极作用，促进高职院校的基本建设科学平稳的发展。

(二)加大宣传力度，注意工作方法，建立良好的审计工作环境

1.要进一步加大对审计工作的宣传和引导,消除各方面的疑虑和偏见。通过宣传,有助于单位领导了解审计法规的主要精神，认识到基建审计的重要性，从而赢得领导的关注和支持。同时,通过宣传有助于各职能部门及其工作人员树立内审监督观念,提高接受内审监督的自觉性，为基建工程审计工作的开展创造良好的审计环境。

2.要注重审计工作的方式方法，处理好与基建部门、施工单位等相关部门的关系，建立和谐的审计环境。审计部门在审计过程中,如果得不到基建部门的支持和信任,审计工作将会障碍重重。实际上，基建管理部门和内部审计部门之间工作是相互配合，密不可分的关系。基建部门是在内审部门的监督、帮助下认真履行工程建设的管理工作。内审部门是对基建部门在工程建设中所有的工作进行审计监督，督促和指导其管理逐步走向规范化，而不是超越审计部门的职责范围替他们办事，两者之间是相互合作、相互监督的关系。[2]审计部门要努力增强服务意识,在工作中放下架子，不以监督者自居，在工作过程中，与基建处等相关部门单位互相提醒、互相协商，共同查找问题，分析原因,结合工程审计工作中出现的问题，提出改进和完善基建管理部门工程建设规章制度的建议，促进学校工程建设管理工作进一步提高。

(三)加强基建工程审计人员队伍建设，充分发挥外审机构的功效

要加强基建工程审计人员队伍建设，培养或引进素质高、专业技能强的基建审计监督管理人员，加大对现有非专业基建工程审计人员的培训力度。要建立基建工程审计人员的后续教育制度，针对学校基建工程审计工作需要，系统地、有计划地组织业务培训，不断更新专业知识。基建修缮任务较重的新建院校应该设置基建修缮工程审计岗位，对在此岗位工作的审计人员的专业技术职务要按照国家有关规定予以评聘，避免基建工程审计人员的流失，为审计人员爱岗敬业创造良好的条件。除了专业能力，还要注意审计人员政治素质和职业道德的培养以及工作策略和审计技巧的提高。

在内部审计力量不足的情况下，根据《关于进一步加强建设工程、修缮工程项目审计的通知》(教财[2000]16号)等规定，高职院校也可以采用“内审外委”的方法，即委托社会上有资质的工程造价咨询机构对本单位及所属单位的工程造价实施审计监督和评价，通过校内外审计人员的通力协作，及时发现工程造价管理中问题，提高工程造价审计质量，达到降低审计费用和节约审计时间的目的。为充分发挥外审机构的功效，要通过招标等竞争方式选择优秀的审计机构，明确其工作内容，加强沟通和管理，对审核中出现的问题及时解决。要建立监管制度，对社会审计组织的工作进行检查和监控，以控制审计质量和效率，规避审计风险。

(四)加强基建工程项目的全过程跟踪审计，做好审计各阶段工作

全过程跟踪审计是由事后结算审计向事前、事中审计的跨越,是现代审计的发展方向。《关于加强和规范建设工程项目全过程跟踪审计的意见》(教财[2007]29号)指出，“对建设工程项目实施全过程审计的内容包括对建设项目投资估算、勘察设计概算、施工预算、竣工结算、财务决算等各阶段经济管理活动的检查和评价。”高职院校要重视基建工程项目的全过程跟踪审计工作，只有实行全过程跟踪审计,充分掌握第一手资料,才能准确掌握工程过程中的各种信息，减少与施工单位的矛盾和纠纷,加快决算审计速度，提高经济效益；才能从源头上堵塞漏洞，减少工程的高估、冒算，防患于未然。[3]

要做好全过程跟踪审计，就要扎实做好审计各阶段工作。(1)要强化施工前期阶段的审计参与。审计部门应主动对施工前期阶段的项目决策、设计、招投标及合同签订等环节进行审计监督，发表审计意见；(2)要重视施工阶段的审计控制，在施工过程中，审计人员应不定期地深入施工现场，对影响工程造价的每个环节进行实地勘察，为审计结算提供确凿资料。对于施工过程中施工单位提出的各种索赔要求，审计人员应当在熟悉合同及投标文件的基础上出具准确的咨询意见；(3)要做好工程决算审计工作。要严格核实工程量，防止多计工程量导致增加造价。要核定工程量主要核对竣工图纸与设计变更，以确定工程结算价款内容与建设项目实际完成的工程量是否相符，必要时应深入现场实地勘查。要掌握市场行情，审核价格，防止虚报材料价格，多计材料费用。要正确套用定额标准，准确计算直接费用，杜绝高套定额标准提高工程造价。[1]

参考文献：

[1]田志刚.审计视角的高校基建项目造价控制研究[J].经济师，2013(4)：126-127.

[2]徐光英.对高校基建工程审计监督工作一些问题的探讨[J].湖北科技学院学报，2013(3)：36.

[3]杨素霞.高校基建工程结算审计实施的难点与对策[J].山西建筑，2007(6)：259.