我国职业教育评估中介机构发展的条件分析

□张洪华

我国职业教育评估中介机构发展的条件分析

□张洪华

当前国际上比较流行的职业教育评估中介组织在我国还比较少见。文章从市场需求、政府态度、专业能力三个方面对我国职业教育评估中介机构的形成条件进行分析的基础上发现：我国职业教育中介评估市场广阔,社会选择的理性化倒逼职业院校和政府部门接受中介机构评估；政府对中介机构评估有监督的义务和需求，政府职能转变有助于催生中介机构；我国当前职业教育评估中介机构专业能力水平不高，需借鉴国际经验和政府力量加强自身专业能力建设。

职业教育评估；中介机构；发展条件；市场需求；政府态度；专业能力

随着职业教育发展规模的迅速扩大，提升职业教育内涵逐渐成为理论研究与实践探索的重点。为数众多且参差不齐的职业学校，如果缺少权威性的质量评估，会产生“劣币驱逐良币”现象，不利于职业教育整体质量的提高，也不利于用人单位和学生选择。传统的以政府部门为主体的行政评估模式和基于学校自查的内部评估模式正在受到越来越多的质疑，当前国际上比较流行的中介评估模式，有助于弥补政府行政评估和学校内部评估的弊端。然而，这一评估模式在我国职业教育评估领域仍然比较鲜见。我国是否具备职业教育评估中介机构产生与发展的土壤，时机是否成熟，本文尝试从市场需求、政府态度和专业能力建设三个方面进行分析，以便探求我国职业教育中介机构产生与发展的路径。

一、市场需求

职业教育评估中介机构的产生，需要建立在政府、职业院校、雇主对职业教育评估的需求基础之上，需要政府或职业院校主动提供某些资料并提供调查的方便。在当前较为流行的职业教育中介评估流程中，政府委托或者由职业院校提出申请，是中介机构展开工作的前提。没有委托或申请，也就没有客户，中介机构也就失去了存在的基础。

（一）职业教育发展规模为中介评估提供了潜在市场

改革开放以来，我国职业教育迅猛发展，从数量上来看，已经拥有了全世界最大规模的职业教育体系。与普通教育相比，无论中等职业教育还是高等职业教育，其入学人数和毕业生数量已经占到了整个中等教育和高等教育的半壁江山。庞大的职校规模为职业教育评估提供了潜在市场。统计显示，2011年，全国共有中等职业学校13093所，在校学生2205.33万人；同年高职毕业生达329万人，占当年普通高校毕业生总数的49.8%；2012年，具有普通高等学历教育招生资格的高职院校达1297所，占国内普通高校总数的61%。[1]中等职业学校与高等职业学校的总数已达1.4万余所，即使每年有百分之一的学校接受中介评估，其市场就有1400多所。

（二）被评估对象接受评估的需求是中介机构得以存在的前提

被评估对象接受中介机构评估的需求是中介机构得以存在的前提。在职业教育领域，被评估对象主要是指具有购买职业教育评估服务主观意愿并且能够支付教育评估费用的主体，如各级各类职业学校。在长期的计划经济体制下，评估是政府管理职业教育的手段，各级各类职业学校接受评估的需求主要在于谋求上级行政通过的安全性需要，是一种接受检查式的被动行为。尽管作为“集体的概念”，职业学校可以对现行的评估制度、评估效用提出批评与建议，然而，作为“单个的概念”，他们又非常弱小，作为被评估的对象，即使对评估制度和评估结果有异议，通常也只能接受。[2]当前，我国职业教育有了很大发展，然而由于发展时间不长且社会认同度不高等原因，职业院校的主体意识还不够成熟，还停留在谋求生存的阶段。由于多数职业学校不能够清晰表述自己的评估需求，也就不能产生接受中介机构评估的需求。多数职业学校还停留在应付政府检查以及满足狭义的用人单位工作需求而非满足社会和个人发展需求方面，接受中介机构的评估需求要明显低于接受政府和用人单位的考察。在传统的“官本位”思想仍然比较盛行的文化影响下，社会群体通常只承认国家或政府组织，而轻视或者不承认非政府组织或中介组织的行为。在这种情况下，寄希望于职业学校主动寻求中介结构对其进行评估，尚有一定的距离。

（三）社会选择的理性化倒逼职业院校和政府部门接受中介机构评估

长期以来，人们一直很自然地认为，政府最有资格对职校进行评价。传统的计划经济体制强调社会的优先地位以及社会关系和行政命令在资源配置中的作用，政府行为被认为是唯一权威的、客观公正的行为，很少受到质疑。在这一体制下，职业院校的生存发展主要依赖于政府的认可与支持，职业院校接受评估的目的主要是为了证明自身存在的合法性与权威性，通常缺少专业性的评估方案，以致出现“评职校而忽视职业能力”的现象。社会公众在选择职业院校时，通常依赖于政府评估和职校的自我宣传，缺乏从社会机构获取评价信息的意识与机会，信息选择的手段比较单一。由于评估信息来源单一，缺乏来自社会权威机构的数据，使得社会公众和用人单位在选择职业学校时，片面的看重学校品牌，以致造成名校所有专业都争相去报考，所有专业的毕业生都被视为优于其他学校，出现各种以学历代替能力、以名校代替专业的非理性行为，使得其他学校的优势专业难以得到客观公正的待遇，不仅造成了教育资源的浪费，也不利于职业教育系统的健康发展。

改革开放促进了我国从计划经济向市场经济的转变，社会主义市场经济体制的确立使得国人在社会选择中逐渐趋于理性化。伴随着“国家-社会”二元意识的发展，政府的部分职能受到质疑。随着职业教育发展的多样化以及办学规模的扩大，各种各样的职业学校纷纷涌现，围绕着不同的目标，服务于不同的学生群体。政府主导的行政性评估逐渐暴露出其弊端，如何在众多的职校中，选择最合适的毕业生，仅仅依靠政府评估或职校本身的评估已经不能满足当前的要求，职业学校自我评估缺乏可比性，客观上要求引入第三方机构对职业教育进行更加专业、更加细致的评估，以实现评估主体的多元化、科学化，更加公正、客观地提供便于比较的职业学校信息，为职业教育顾客进行选择提供便利。

二、政府态度

政府态度影响中介机构的独立性，是中介机构能否产生和顺利开展工作的前提。

（一）中介机构有助于弥补政府单一主体评估的弊端

在很大程度上，政府也是职业院校的管理者和资助者，一直为职业学校的发展提供经费资助和场地设施，作为利益相关者，理所当然应该成为职校评估的主体。然而这并不意味着政府在评估职校方面的权力是无限的。职校的利益相关者除了政府以外，还有职业学校、社会各界。因此，政府、学校和社会都有资格成为评价职业学校的主体。政府有权利有义务对职业教育进行评估，但不意味着非要单独由政府自身直接经营教育评估事务，以某种形式委托给社会中介机构或许是更为有效的形式。由于政府人力资源限制或者与职业学校工作方式不同，使得政府难以对为数众多的职业院校进行全面的信息收集与整理，信息收集不完全或者滞后必将导致评估结果的失真。另外，政府部门的工作人员非专业出身，临时安置的工作人员也很难跟专业中介机构的专业人员相比。政府单独控制职业学校的评估权，不仅影响评估过程的效率，还影响到评估结果的公正性。学校在评估中处于被动地位，意识不到自我评价的重要性，或者缺乏对政府评估结果进行质疑的意识与能力，只能采取被动接受的方式。这种完全由政府部门控制、缺乏专业机构参与的封闭式评估，不仅影响职业教育评估的效率和结果，还难以避免地会产生政府官员的寻租行为，也降低了政府在公众心目中的形象。因此，从某种意义上来说，政府需要借助中介机构评估来弥补政府单一主体评估的不足。

（二）政府对中介机构有监督的义务与需求

中介机构“超然”于政府、职校和社会公众之外，本着价值中立、客观公正的原则，理应避免政府评估、职校内部评估的弊端，为政府、职业学校和社会提供客观、准确的信息。然而，中介机构评估也并非都能体现其独立性和公正性。中介机构兼有公益性和盈利性的特点，在经济利益的驱动以及行政保密、信息不对称、过程信息不公开或者有限公示的制度掩饰下，难免会有寻租、求租、机会交易或者“评价腐败”的可能。中介机构违约成本低，而获利相对容易，容易导致寻租行为产生，为此，需要政府监督或者增加中介机构的违约成本。

中介机构成员存在利己动机，在职业活动中获取利润是其重要动机，这种类似经纪人的特点可能导致中介机构利用信息不对称或求租的形式谋取暴利。如果评估结果会影响到学校的生源、经费等，学校经营者可能会对评估中介组织的成员行贿，以致出现弄虚作假的评估报告，损害评估的公正性。教育评估中介机构自身发展的不健全，也会导致评估行为的随意性，出现有损职业教育评估专业道德的行为。

政府是职业教育评估的利益相关者。中介机构评估结果的公布不仅会影响到职业院校的生源和资源配置，也影响到政府作为职业教育管理者的工作绩效。作为利益相关者，政府有对中介机构评估进行监督的义务与需求，以确保评估结果的公平公正。在科学管理与应对寻租行为方面，政府机构具有较强的优势，由于机构成员的相对稳定性，相比社会中介机构来说可能会更看重自身的声誉。相对来说，中介机构挂靠政府机构或大学，使社会公众更容易找到中介机构的负责人，增加权威性和信任感。出于对长期利益的追求，引入重复博弈机制，让中介机构珍视名誉，对评估结果负责，也是非常必要的。

伴随着政府职能改革的逐渐深入，我国政府越来越显示出强烈的发挥社会团体和中介服务机构的作用，以行政委托、购买服务等方式提高公共服务能力的意愿与决心。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出了“充分发挥社会团体和中介服务机构的作用，为职业教育宏观管理和职业院校改革与发展服务”的构想。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年)》明确提出，要“推进专业评价”、“培育专业教育服务机构”、“完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度”等改革举措，为我国职业教育中介机构的产生与发展提供了良好的政策保障。十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步明确指出，要 “进一步简政放权”、“最大限度减少中央政府对微观事务的管理”、“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”、“推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”等，在教育方面，提出要“深化教育领域综合改革”、“深入推进管办评分离”、“委托社会组织开展教育评估监测”等，充分显示了政府简政放权、向社会购买公共服务的意愿，显示了政府委托社会中介机构管理教育公共事务，深化教育领域综合改革的决心，有利于社会中介组织的产生与发展。

（三）政府职能转变有助于催生中介机构

中介机构的产生与发展既是社会进步的表现，也是政府自身机构改革和职能转变的结果。在社会产生了对中介机构的需求，而中介机构自身力量比较弱小的情况下，以政府为主导，孕育并扶持社会中介机构的发展，对中介组织来说无疑具有积极意义。在国内外中介机构的产生过程中，不乏以政府意志为驱动，扶持并培育中介机构的例子。比如：英国的技能资助处（Skill Funding Agency,简称SFA）、“学校审核机构”（AAU），以及我国的上海市教育评估院等都不同程度的关注职业教育质量及学校发展问题。

在新公共管理理论、“政府失灵”、“市场失灵”等思想的影响下，政府职能转变将一部分管理职能转向社会中介机构，通过“政府委托”、“购买服务”等形式让社会中介组织去承担一些政府和市场做不好的事情。政府借助立法、拨款、认证等手段通过中介机构进行评估俨然已经成为一种趋势，不仅有利于提高评估的科学性、公正性，也有利于缓和政府与职业学校和社会各界之间的对立关系。如果政府能够充分尊重中介组织的专业性，以购买服务的形式委托中介机构进行评估，则能给中介组织更宽松的工作环境，以利于中介机构自身的发展完善。然而，政府出于特定的目的，将部分事业单位转为社会组织，由于政府的利益诉求，在对中介机构进行控制的同时，通常会使其成为行政机构扩张的工具，存在中介机构沦为政府机构附庸的风险。不过，在我国当前中介机构发展还不健全、不完善的阶段，以政府为牵头单位成立职业教育评估中介组织，或许正是中国特色中介机构发展的必然阶段或最佳选择。

三、专业能力

专业能力是职业教育评估中介机构得以发挥效能的关键，具体包括相对稳定和权威的专家队伍、适合职业教育发展的评估指标体系、信息采集与处理能力、评估结果的发布与使用能力等。专业能力是基于组织成员的某些专门知识、特殊技能而产生的能够对评估对象产生影响的能力，这种影响力不是通过行政权力强制产生，而是通过被评估者发自内心的尊敬与心甘情愿的服从而产生，不是为了满足被评估者通过检查的外在需要，而是基于依据先进标准改进职业教育教学的内在需要。

（一）专家队伍

能否组建高素质的评估队伍从根本上影响职业教育评估中介机构的发展前景。职业学校本身就是一个专业性极强且较复杂的组织，如果缺乏专业知识，将会非常难以介入其中。[3]中介机构的评估质量与信誉主要取决于评估团队。评估团队既有从事具体评估项目的组织、筹划工作的专职人员，也包括外聘的专家网络。熟悉职业教育并掌握一定评估技能的专职人员是维持中介机构日常运转的关键。基于成本考虑，评估中介机构一般将专职人员的数量控制在最低水平，在此基础上整合并组建庞大的专家网络——滚动式专家库。

评估专家队伍是中介组织的核心力量。目前，我国教育行政部门所进行的职业教育评估，专业性还不强，评估人员很少有专业出身，更多的是教育行政官员、已退休人员或闲职人员，评估过程和结果缺乏科学性、准确性。借鉴国际经验和国内高等教育评估中介组织的经验，结合职业教育评估项目，对专职人员进行培训，以弥补职业教育评估专家、学者前期培养的不足，应当能够组建一定规模适合职业教育评估中介机构需求的专家库。

（二）职业教育评估指标体系

根据评估方案制定职业教育评估指标体系并据此收集评估信息是职业教育中介机构开展工作的核心能力，是职业教育中介机构专业性的最基本体现。从实践层次来看，当前我国还未对职业教育机构的质量进行全面评估，但类似重点中职学校评选、示范校建设的“竞争性”评选在我国职业教育发展中一直存在，在一定程度上发挥了质量评估体系的作用。[4]正象当前很多研究指出的那样，我国当前评估中介的能力更多的体现为 “借用——归还”的形式，缺少有针对性的评估方案，“评职教而忽视职教能力”[5]。比如：2005年至2008年，上海市教委曾经委托上海市教育评估院对高职高专院校人才培养工作水平进行评估，其指标体系侧重于办学条件、秩序与规范，而对高职院校和就业单位较看重的“职业能力”或“实训表现”则鲜有涉及，以致出现被评为“优秀”的学校，其“学生的专业能力不达标”或者“学生实训表现用人单位不满意”以及有些学校“专业能力”、“学生实训”成绩很好而评估等级很低的现象。

（三）信息的采集与处理

对于评估来说，能否有效采集信息并对信息价值进行评估无疑是至关重要的。信息有真伪之别，价值不同、获取难度不同、获取的技能技巧也各不相同，能否以最小的成本获取最大价值的评估信息是中介机构良好运营的保障。然而，在我国当前的教育评估中，还存在许多信息壁垒，无论是政府信息公开程度，还是被评估院校的相关材料都存在一定的失真、变异或者失效的情况，中介机构难以全面获得有价值的信息。

在我国当前的一些政府派生性中介组织中，由于各种事权、财权都掌握在政府有关部门手中，在获取评价信息方面亦步亦趋，不能根据评估目标主动挖掘潜在有价值的信息。在一些政府委托项目中，由于委托代理的环节过多，增加了信息获取的成本，也影响了评估的客观性与公正性。在国外的教育评估中，各种教育信息技术软件的应用，大大提高了信息采集与处理的效率。能否建立起符合我国国情的职业教育信息管理系统，将关系到职业教育评估的科学性以及职业教育中介机构的良好运营。

（四）信息的发布与使用

无论从理论上还是实践上来说，社会公众了解职业院校质量信息来源的可靠渠道应该来自于中介机构或者政府机构而不是职校的自我宣传。在中介机构组织的职业教育评估中，委托人能否得到切实有效的信息，中介机构有没有信息发布的能力或权限非常重要。如果信息不发布，以“内部控制”、“内部保密”为名，或者只能公布非常有限的内容，让人知其然而不知其所以然，不仅降低了评估的透明度，还存在合伙违法的可能。如果公布的信息过于细致，将评估程序和结果全程公开，又会使学校赤裸裸的暴露在社会公众之下，势必激起学校的戒备与不满，对于发展初期的中介机构来说，有些局面还难以应付。

如何获得职业学校与社会公众的共同配合，处理好不同服务对象之间的关系，国外高等教育评估中介机构的一些做法或许值得借鉴。[6]尽管美国的高校认证制度源自高校内部调整及自我协调与约束，但其终极目的也向社会透露了大量有用信息，通过向消费者提供真实准确的有关院校和专业的信息，在一定程度上保护了消费者利益。美国的高等教育中介评估机构不仅将评估结果及时向社会发布，并随时为学生、家长、高校投资捐助者提供信息咨询服务。这种服务理念为中介机构自身树立了良好的社会形象，社会不仅认可这类机构，还主动配合并积极参与机构组织的各类评估活动，从而最大程度上发挥了中介机构的作用，各项活动开展得有声有色，加强了高等教育与社会各界的联系。

综上所述，尽管在当前的教育评估中，政府几乎控制着教育评估的所有资源，但并不意味着我国不存在职业教育评估中介机构生存与发展的土壤。随着政府职能转变进程的加快、公众参与社会事务的积极性与能力的不断提高以及职业教育的迅猛发展，适合我国职业教育中介机构生存与发展的土壤正在形成。然而，我国的教育评估中介机构出现较晚且受到很多行政因素的影响，自身发展水平不高，还存在许多问题，诸如：行政依附性过强、专业性不强、社会认可度不高、缺乏公众参与等，真正能够按市场机制运作的评估中介机构非常有限。与西方教育评估中介组织的自然发展路径不同，我国教育评估中介组织的产生、发展将带有明显行政推动的印迹。在我国，职业教育评估中介机构要得到社会认可与公众支持，首先离不开政府的认可与支持。在借鉴西方发达国家教育评估中介机构发展特色的基础上，由政府牵头，健全机制培育我国特色的职业教育评估中介机构，逐步建立起政府评估、中介机构评估和职业院校内部评估相结合的职业教育质量保障体系，将会是符合我国特色的职业教育评估机构产生与发展的路径。

[1]杨明方.职业教育：撑起“半壁江山”[N/OL].人民日报，http://www.teachercn.com/EduNews/News_Jcjy/2013-3/3/20130 30318350949396_3.html.

[2]葛大汇.论教育评估中介组织的专业独立与权威——对上海教育评估院机构改革的思考与研究[J].教育理论与实践,2009(4):16-19.

[3]杨柳.建立职业教育评估中介机构的思考[J].四川职业技术学院学报,2006(1):82-83.

[4]王东，张慧霞.中、英职业教育质量评估体系的比较及启示[J].中国职业技术教育，2012(21):87-92.

[5]葛大汇.教育评估中介的价值需求与法理分析：以上海市教育评估院为例[J].中国行政管理,2009(2):188-190.

[6]宋红娟.中美高等教育评估中介机构比较研究[D].西安：西北师范大学,2008:42.

本栏组稿 孙翠香

张洪华（1977-），男，山东德州人，天津职业技术师范大学职业教育研究所副教授，研究方向为职业教育基本理论、职业教育管理。

全国教育科学规划2012年度教育部青年项目“高等职业教育质量评估机制研究”（编号：EJA120401），主持人：孙翠香。

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1001－7518（2014）01-0031-04

责任编辑 肖称萍