新疆土地复垦实施管理现状、问题及建议

■ 邵旭升/李 正/李 飞/冯军江

（1．北京岩土工程勘察院，北京 100083；2．新疆维吾尔自治区土地开发整理建设管理局，乌鲁木齐 830002）

新疆土地复垦实施管理现状、问题及建议

■ 邵旭升1/李 正1/李 飞2/冯军江2

（1．北京岩土工程勘察院，北京 100083；2．新疆维吾尔自治区土地开发整理建设管理局，乌鲁木齐 830002）

目前新疆土地复垦工作取得一定的成绩，但仍然存在部分地方政府及项目单位重视不够、职能部门管理能力不强、新法律法规宣传贯彻滞后、相关配套措施不健全、部门之间不够协调、监管力度不够等问题，严重影响了土地复垦工作的有序推进。建议从六个方面推进土地复垦工作：(1)加快健全土地复垦管理机构，加强土地复垦配套政策制度研究；(2)完善土地复垦激励措施，促进复垦资金渠道多元化；(3)加强土地复垦管理队伍建设，强化方案编制单位及人员管理；(4)加快土地复垦监测监管信息化建设和系统研发；(5)加快开展历史遗留和自然灾害损毁土地复垦调查评价工作；(6)理顺土地复垦方案和矿山地质环境保护与治理恢复方案关系。

土地复垦；现状；问题；对策建议；新疆

新疆维吾尔自治区地处我国西北边陲，亚欧大陆中部，总面积166.49万km2，占全国陆地总面积的六分之一。近年来，随着国家西部大开发战略的深入实施，中央支持新疆跨越式发展和全国19省市对口援疆工作的深入推进，新疆工业化、城镇化进入快速发展阶段，大批援疆和新疆本地的交通水利建设、矿产资源开发、油气管道等各类生产建设项目全面展开，这些工程的建设不可避免地损毁了大量土地资源，出现了地方政府和生产建设单位对土地复垦重视程度不够、复垦费用不落实、管理不到位等问题，这些问题已逐步引起新疆政府部门的重视和社会的关注。尤其自2011年3月以来，我国相继发布实施《土地复垦条例》（以下简称《条例》），《土地复垦条例实施办法》（以下简称《实施办法》）、《土地复垦方案编制规程》、《土地复垦质量控制标准》等法律法规和标准规范，为土地复垦工作开展开启了新的历程。因此，新疆如何切实贯彻落实这些最新的法律法规和标准规范，切实加强土地复垦管理工作，确保土地复垦工作健康有序开展，是一个值得深入思考与探究的问题。本文通过对新疆土地复垦现状的梳理分析，总结归纳土地复垦实施管理中存在的问题，并针对这些问题提出新疆土地复垦健康发展的对策和建议。

1 新疆土地复垦发展历程与现状

自1988年国家制定出台《土地复垦规定》和1994年新疆颁布《新疆维吾尔自治区实施<土地复垦规定>办法》后，新疆开始了小规模的废弃地土地复垦工作，当时废弃地土地复垦工作主要依靠政府出资组织开展。进入21世纪后，随着我国人地矛盾的日益突出，土地复垦得到了国家的高度重视，2006年，国土资源部等七部委（局）下发了《关于加强生产建设项目土地复垦管理工作的通知》（国土资发［2006］225号）；2007年，国土资源部下发了《关于组织土地复垦方案编报和审查有关问题的通知》（国土资发［2007］81号）。新疆各地也开展了一定规模的生产建设活动损毁土地的复垦工作，但各地方国土资源主管部门和生产建设单位并未对土地复垦足够重视，土地复垦工作进展滞后。在此背景下，2010年，新疆维吾尔自治区人民政府令第165号修正了《新疆维吾尔自治区实施<土地复垦规定>办法》，进一步明确了土地复垦责任、方式、费用等内容。尤其是2011年3月，国务院令第592号《土地复垦条例》的公布施行，标志着我国土地复垦事业步入了制度化、规范化和法制化的新阶段[1]。土地复垦工作也逐渐成为新疆土地整治工作的重点，并在生产建设活动损毁土地复垦方面组织开展了大量工作，取得较好成效。在矿山土地复垦方面，据不完全统计，截至2012年底，新疆共有3320座矿山，矿山开发利用累计损毁土地面积约47480.25hm2，其中，已有7675.22hm2因采矿活动损毁的土地得到治理，矿山地质环境治理恢复率为16.16%，累计投入矿山地质环境治理恢复专项资金8.02亿元，累计缴存矿山地质环境治理恢复保证金13.47亿元。在建设项目土地复垦方面，根据对2007-2012年新疆国土资源厅审查通过的84个建设项目土地复垦方案实施统计分析，因建设活动损毁土地面积合计约29156.61hm2，其中挖损损毁土地18256.62hm2，压占损毁土地10899.99hm2，复垦土地面积合计约26819.64hm2，土地复垦率为91.98%。

在此过程中，新疆形成了一批取得较好土地复垦效果的典型模式。一是塔里木油田临时用地复垦模式。由石油企业自筹复垦资金，根据土地损毁面积、程度和复垦方向等因素，确定复垦金额标准直接支付给地方农民，让地方农民自行进行土地复垦，增加农民收入，复垦后土地的肥力基本达到原有土地水平。二是乌鲁木齐六道湾采煤沉陷地治理模式。由政府组织、社会投资治理，政府通过制定有关采煤沉陷地治理优惠政策，积极引入企业、单位或个人等社会资金，对采煤沉陷地治理科学规划、分阶段实施，并因地制宜地将采煤沉陷地治理恢复为生态公园。

2 新疆土地复垦存在问题分析

课题组于2013年7月至9月对新疆乌鲁木齐市、吐鲁番地区、巴州、阿克苏地区、伊犁州、博州、塔城地区、克拉玛依市等8个地州（市）开展了土地复垦实地调研，发现新疆各类生产建设活动损毁的土地面积越来越多。尽管各级政府和部门高度重视，积极采取措施，但目前仍然存在着部分地方政府及项目单位重视不够、职能部门管理能力不强、新法律法规宣传贯彻滞后、相关配套措施不健全、部门之间不够协调、监管力度不强等问题，阻碍了新疆土地复垦的健康有序发展。总结起来，表现在以下五个方面：

(1)土地复垦费的收取标准不统一、认识不一致，部分生产建设单位不落实土地复垦资金。一是由于土地复垦费的收取缺乏必要的制度依据，各级国土资源主管部门针对土地复垦费如何收取、由谁收取、如何使用等关键性问题无法解决，而大部分生产建设单位又愿意选择委托复垦方式。在收取土地复垦费时，有的按照审查通过的《土地复垦方案》收取，有的按照《关于下发自治区国土资源系统土地管理行政事业收费标准的通知》（新计价房字［2001］500号）规定“深（高）度不超过0.5m，每平方米1元”的标准收取，造成收取标准不统一，收取工作不够有序，往往出现收取的土地复垦费远远不够损毁土地复垦实际所需的资金。二是由于新疆矿山土地复垦方案选择和矿山地质环境保护与治理恢复方案合并编制方式，而土地复垦的收费标准和矿山地质环境保护与治理恢复保证金的收费计费方法不一致，按照目前的法规制度，前者是以实际损毁土地面积及经审查通过的土地复垦方案概算的数额为参照收取，后者是以采矿许可证矿区面积、采矿方式及有效期年限按一定的单价收取，两者标准不一致，出现一些矿山企业不理解、不配合。三是部分生产建设单位对土地复垦的责任认识不足，不按土地复垦有关规定及时落实土地复垦费用，不认真履行土地复垦义务，导致大量损毁土地得不到及时复垦或者复垦土地不能达到规定的标准。

(2)土地复垦监督管理机制不健全，监管职责不明，部分国家或自治区重点大型工程项目临时用地不规范。一是由于新疆以往土地复垦有关监督和约束机制不健全，且《条例》、《实施办法》等法律法规出台时间较短并宣传贯彻落实滞后，与其新法律法规的配套措施衔接不到位，国土资源主管部门对土地复垦监督管理无抓手，导致有些地州（市）、县的国土资源局重视程度不够，土地复垦监督管理工作开展滞后，部分项目未能按审查通过的土地复垦方案正常开展土地复垦工作。二是由于新疆各级国土资源主管部门负责土地复垦监督管理工作的职能部门不统一，有的地州（市）、县国土资源局把土地复垦工作归到矿政口管理，有的放在地政口管理，尤其是当矿山土地复垦方案和矿山地质环境保护与治理恢复方案合并编制时，造成相关工作关系不能理清，工作协调难度大，推进较困难。三是由于建设项目临时用地复垦的相关监督约束机制不完善，有些地州（市）、县国土资源局对于临时用地办理未引起足够重视，一些国家或重点大型工程项目在建设过程中虽与国土资源部门及土地使用权人签订了临时用地协议，然而，在临时用地的选址和占地面积方面就显得不够慎重合理，项目施工单位在实际临时用地过程中往往从节省成本和施工便利角度考虑确定临时用地位置与占地面积，忽视其现状利用方式及后期损毁土地复垦等问题，导致与临时用地协议确定的位置、范围等不符，损毁土地未能及时复垦。

(3)生产建设单位注重方案编制，轻视方案实施，部分方案的可实施性差。一是部分生产建设单位的复垦责任意识不强，认为土地复垦方案只是申请建设用地或者采矿权的一个报件而已，不重视土地复垦方案的实施，不及时复垦损毁土地，不能自觉履行“谁损毁、谁复垦”的法定义务，致使“新账又欠”。二是部分生产建设单位，不严格按照复垦方案制定的预防控制措施进行施工建设，造成实际复垦任务增加，复垦难度加大。例如有些施工单位在施工建设前不按要求剥离农用地表土，在复垦时出现表土资源缺乏问题，造成复垦土地质量不能达到规定要求。三是由于土地复垦方案的专业性和技术性较强，尤其矿山土地复垦方案和矿山地质环境保护与治理恢复方案合并编制时显得更为突出，然而一些方案编制单位的资质不符合要求，人员专业结构不够齐全，专业技术力量不足，致使编制的土地复垦方案质量较差，矿山地质环境保护与治理恢复方案（代土地复垦方案）中土地复垦方面的内容深度水平往往达不到有关标准规范要求，致使土地复垦方案难以实施，土地复垦工作难以正常有序开展。

(4)土地复垦激励、奖惩措施尚不到位，历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地复垦的积极性不高，“旧账、新账”问题严重。一是土地复垦的实施需要巨大的资金投入，《条例》和《实施办法》建立了土地复垦激励和奖惩机制，但起草出台时间较短，宣传和贯彻落实滞后，相关配套措施不完善，土地复垦义务人的积极主动性不高，有些生产建设单位甚至找各种借口逃避履行复垦义务。由于约束机制贯彻不到位，复垦资金无法落实，致使土地复垦欠账越来越多。二是由于新疆土地面积辽阔，使之主动复垦历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的行为少之又少，同时该类型损毁土地的复垦一般由当地政府承担，而多数地区的财政状况并不乐观，且激励机制和利益调整机制又尚不到位，一定程度上制约了社会资本的投入。复垦资金来源受到限制，导致很多地区对该类型损毁土地的复垦心有余而力不足或无兴趣，从而“旧账快还”问题尚未得到有效解决。

(5)土地复垦职能部门管理能力不强，管理人员队伍建设滞后。一是土地复垦工作专业性强的特点对管理队伍提出了较高的要求，相关人员需具备项目管理、土地管理、土地复垦技术、生态环境等多方面的专业知识，实际真正符合要求的人才严重缺乏。二是由于土地复垦工作量大，土地复垦专业技术人员少、分布不均，加上土地复垦法规政策宣传和贯彻滞后，难以保障有效、及时、全面地开展土地复垦监督管理工作。

3 新疆土地复垦健康发展的对策与建议

3.1 加快健全土地复垦管理机构，加强土地复垦配套政策制度研究

土地复垦监督管理既包括国土资源主管部门对土地复垦义务人履行情况的监督管理，也包括上一级国土资源主管部门对下一级主管部门履行土地复垦管理职责的监督管理。《条例》及《实施办法》明确规定了国土部门的监督管理职责，并体现共同责任机制。然而，土地复垦的实践经验表明，开展土地复垦，一是有大量的技术性事务工作，如土地复垦规划与设计、土地复垦工程实施等，这些工作由专业的、有相关资质的土地复垦服务组织来完成效果更好；二是由于国土资源主管部门负责的事物性工作多、覆盖面广，若组织内部职能划分不清晰、管理不明确，专职人员不配备，就会导致土地复垦监督管理工作不到位。因此，建议新疆各级国土资源管理部门在建立健全土地复垦管理机构时，应依托各级土地整治机构，配备专门力量，明确其职能职责，才能确保土地复垦工作的健康有序开展和新的法律法规的切实贯彻落实。

调查发现，新疆境内大多数生产建设单位愿意选择委托复垦方式。按目前土地复垦费的法规政策，建议尽快补充完善新疆地区土地复垦费收缴的制度依据。一是研究制定土地复垦费缴纳与使用办法，明确土地复垦义务人转移复垦义务时的土地复垦费缴纳标准及方式，明确国土资源部门代为组织复垦时的各方职责，确保土地复垦任务落到实处。二是为保证土地复垦项目招投标的公开、公平、公正，积极引入现代工程项目管理制度，研究制定土地复垦项目招投标管理办法，规范招投标当事人的行为和招投标各个环节的技术操作；明确规定土地复垦项目招投标范围、招标组织及招标方式的选择、评标标准及争议裁决等问题。目前我国尚未出台土地复垦项目行业预算定额或取费标准，主要依据土地开发整理项目的行业预算定额，在此情况下，应严格统一规范土地复垦项目工程预算编制依据，避免出现一些不协调、不一致问题。

此外，为严格贯彻落实《条例》、《实施办法》等法律法规，应进一步明确各方在土地复垦中的职责与义务，加强土地复垦监管制度建设，补充制定更为细化的土地复垦监督管理办法、土地复垦验收管理程序、验收技术标准、建设项目临时用地管理办法等有关配套措施，促进土地复垦监管工作更加制度化、规范化。

3.2 完善土地复垦激励措施，促进复垦资金渠道多元化

《条例》和《实施办法》鼓励土地复垦义务人积极主动复垦，明确历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地复垦应当由地方政府投入资金；或者按照“谁投资、谁受益”的原则，吸引社会投资进行复垦。因此，针对土地复垦义务人负责复垦的损毁土地，应当切实贯彻落实《条例》、《实施办法》等法律法规确定的激励措施。对于历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦，在落实《条例》和《实施办法》的前提下，建议根据新疆地区特点，进一步研究并补充完善激励措施，在政府的支持和引导下，引入市场机制，利用社会资本进行复垦，政府给予一定的资金、技术扶持，给予优惠政策。

具体做法可以是：(1)在对历史遗留损毁土地或自然灾害损毁土地复垦投资进行成本效益分析的基础上，为吸引社会单位或个人资本的进入，可由政府补足复垦资金的差额，使社会投资者能够获得合理的利润[2]。(2)按照“政府主导、企业运作、政策支持”的原则，积极鼓励企业、单位和个人等社会投资用于历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的复垦，政府对投资企业或个人在有关费用收取、用地政策方面给予优惠，做好科学规划与设计，以历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地复垦与复垦后土地使用权捆绑打包或配套建设用地方式，形成政府引入、企业出资、社会融资等多元化的投入机制，弥补复垦资金的不足。

3.3 加强土地复垦管理队伍建设，强化方案编制单位及人员管理

土地复垦是一项政策性和技术性都很强的工作。当前，从事土地复垦管理工作的基本上都是各级国土资源行政主管部门直属的土地复垦专门机构从业人员，因此，对这些专门从事土地复垦管理人员的培训要格外重视，他们对土地复垦的认识、对国家有关政策的熟知程度、对生产建设项目土地复垦工程特点的熟悉程度直接关系到土地复垦项目的实施，并将对土地复垦行业的健康发展产生重大影响。考虑到以上各种因素，应针对土地复垦管理人员的现状逐步建立起相应的人员培训制度，对下面各地州市、县级国土资源主管部门和土地复垦专门机构从事土地复垦管理的人员开展技术培训，以期提高土地复垦管理人员对最新土地复垦法律法规和技术规范的认识和掌握程度，增强土地复垦责任感。同时，逐步建立自治区、地州（市）、县三级土地复垦管理机构的上下联动机制，上一级部门加强对下一级部门土地复垦管理工作的监督和指导，下一级部门及时向上一级部门汇报本区域土地复垦管理工作情况。

土地复垦方案是土地复垦管理中一个非常关键的环节，提高土地复垦方案编制质量需要从源头抓起。建议国土资源主管部门从两方面着手：一是实行土地复垦方案编制单位登记备案制度。研究制定土地复垦方案编制单位资格审查或备案登记管理办法，明确从业人员构成、数量、专业结构等情况。杜绝个人或无资格单位从事土地复垦方案编制业务，清理整顿存在从业人员和资质“挂靠”现象的土地复垦方案编制单位和人员，并要求予以重新登记审查。二是加强对土地复垦方案编制从业人员的管理，定期对土地复垦方案编制单位资格和人员数量、专业结构、管理机制、工作业绩等情况进行考核和监督，并适时组织开展辖区内土地复垦方案编制单位及从业人员的业务培训和技术交流。

3.4 加快土地复垦监测监管信息化建设和系统研发

《条例》第七条已明确指出“国务院国土资源主管部门和省、自治区、直辖市人民政府国土资源主管部门应当建立健全土地复垦信息管理系统，收集、汇总和发布土地复垦数据信息”。并且我国计算机和网络技术发展迅速，已在土地资源调查、土地利用现状和动态监测、土地资源评价、土地利用总体规划等土地资源管理领域得到广泛应用[3]，促进了我国国土资源事业的发展。通过计算机与网络技术在土地复垦管理方面的应用，加强国土资源系统的内部管理，不仅是缓解土地复垦管理人员不足的有效办法，更是对土地复垦制度建设的有益补充[4-5]。但新疆地区土地复垦监管信息化尚未步入正轨。因此，加快新疆地区土地复垦动态监测管理系统的建设和研发是贯彻《条例》的重要抓手之一。在建设土地复垦监测监管信息管理系统过程中，注意要与现有“国土资源‘一张图’综合监管平台”、“农村土地整治监测监管系统”、“建设用地审批管理系统”、“采矿权管理系统”进行有效结合。同时还应研究制定土地复垦监管指标体系及土地复垦信息报备细则，为土地复垦动态监测系统研发和土地复垦方案跟踪管理提供依据。

3.5 加快开展历史遗留和自然灾害损毁土地复垦调查评价工作

在《条例》和《实施办法》中，明确了县级以上人民政府是历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地复垦责任主体，并分别以单独一章的内容对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地的调查评价、复垦实施管理、验收、监督检查等内容作了详细规定。目前，新疆这方面工作开展较为缓慢，对部分历史遗留损毁土地依靠国家投资或社会资金进行了复垦，尚未对全疆地区的历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地开展过摸底调查，土地损毁面积、程度、权属和分布情况不详。因此，为贯彻落实《条例》和《实施办法》，应明确政府主导地位，加强组织领导。建议由新疆维吾尔自治区人民政府责成各级人民政府加强开展全疆地区历史遗留和自然灾害损毁土地的调查评价工作，组织相关单位研究制定全区历史遗留和自然灾害损毁土地调查评价工作方案或有关调查技术规范，摸清家底，建立损毁土地现状数据库，为后期土地复垦计划安排和监督管理提供重要的基础数据。

在开展历史遗留和自然灾害损毁土地复垦调查评价工作过程中，应综合考虑各地区的损毁土地现状、经济实力等因素，分清轻重缓急，划分重点与非重点，具体问题具体分析，采取先易后难，有步骤、有计划地开展和完成历史遗留和自然灾害损毁土地现状调查评价工作。

3.6 理顺土地复垦方案与矿山地质环境保护与治理恢复方案关系

土地复垦方案和矿山地质环境保护与治理恢复方案有联系也有区别，若两方案选择合并编制方式，容易出现以下两方面问题：一是两方案的法律法规依据、编制技术规范依据、编制单位资质要求、编制人员专业要求等均有不同，两方案关系实质是土地复垦与矿山地质环境两项工作的关系，两项工作在国土资源的业务主管部门也不一样，两方案合并编制容易出现土地复垦方面的内容深度水平不够问题。二是土地复垦费制度与矿山地质环境治理恢复保证金制度有区别，两者的征收依据、缴纳主体、用途、征收标准、使用方式、返还标准、约束手段等均有差异，两方案合并编制容易造成国土资源部门和矿山企业对土地复垦费与矿山地质环境治理恢复保证金区别关系的认识和理解不一。如一些企业或国土资源部门认为缴存了矿山地质环境治理恢复保证金就包含了土地复垦费用，不用再预存土地复垦费用，从而土地复垦资金不能安排落实。

因此，建议新疆自治区级以下审批采矿权的矿山土地复垦方案编报与审查管理参照国土资源部的管理模式，将土地复垦方案和矿山地质环境保护与治理恢复方案分开编制、分开审查，执行各自的标准规范，土地复垦由土地复垦业务主管部门负责管理，地质环境由地质环境业务主管部门负责管理。方案编制单位编制土地复垦方案时，要求做好与矿山地质环境保护与治理恢复方案中相关内容的沟通和协调，避免土地整治工程内容的重复。两方案分开编报与审查管理模式有利于明确各自业务主管部门的职责，有利于各自法律法规和政策制度的贯彻和执行，有利于提高两方案编报与审查质量及后期跟踪监管工作的有序开展。

[1]国土资源部．关于贯彻实施《土地复垦条例》的通知[EB/OL]．(2013-06-28)[2014-04-10]．http：// www．mlr．gov．cn/zmhd/jyxc/2013/tdfk/flfg/201306/ t20130628_1233868．htm．

[2]段珊珊．我国矿区土地复垦管理问题研究[D]．北京：中国地质大学(北京),2010：31．

[3]宋拥军,刘保东．“3S”技术在土地资源管理中应用的现状及趋势[J]．山东国土资源,2005(9)：49-51．

[4]贺振伟,白中科,张继栋,等．中国土地复垦监管现状与阶段性特征[J]．中国土地科学,2012(7)：56-59．

[5]国土资源部土地整理中心．土地复垦方案编制实务[M]．北京：中国大地出版社,2013：6-7．

Suggestions for Dealing with the Problems Involved in the Implementation and Management of Land Reclamation

SHAO Xusheng1, LI Zheng1, LI Fei2, FENG Junjiang2
(1.Beijing Geotechnical Engineering Investigation Institute, Beijing 100083, China; 2. Administration for Land Development and Consolidation, Xinjiang Uygur Autonomous Region, Urumqi 830002, China)

This paper argues that the situation of Xinjiang land reclamation occurs as a result of the inadequate attention of some local governments and the project entities, and because of weak management ability of functional department, a lag in publicizing and implementing the new laws and regulations, unsound relevant matching measures, poor coordination between departments, and inadequate supervision, which has seriously infuenced the orderly process of the work of land reclamation. To address these problems, this paper proposes that we must improve management institutions, make great efforts on the research of supporting policies and systems, as well as incentives and fund channel multiplication. Meanwhile, we should strengthen management team construction, the information construction of monitoring and supervision, and system research and development. Finally, the investigation and evaluation work for reclamation of damages inherited from the past or by nature must be speeded up; and straightening out the relations between land reclamation planning and mine geological environmental protection and control planning.

land reclamation; the status quo; problem; countermeasures and suggestions; Xinjiang

F301.2；F062.1

C

1672-6995(2014)06-0037-05

2014-03-10；

2014-04-21

新疆生产建设项目土地复垦管理研究（新国土资函［2013］469号）

邵旭升（1973-），男，河北省石家庄市人，北京岩土工程勘察院副院长、高级工程师，工学学士，主要从事矿山地质环境、土地整治研究。