中国资源型城市的城镇化特征和发展路径选择

■ 张文忠/王 岱

（中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101）

中国资源型城市的城镇化特征和发展路径选择

■ 张文忠/王 岱

（中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101）

资源型城市（地区）是当前我国城市“二元结构”矛盾集中凸显的地区，也是新型城镇化建设的重点和难点。基于对资源型城市演化过程的梳理，将其城镇化的发展特征归纳为：发展动力的资源主导性、发展轨迹的政策指向性、发展模式的高速低质性、发展基础的系统脆弱性。综合相关问题分析，资源型城市的城镇化发展面临着三大要素制约，即资源依赖型的产业体系使城镇化发展缺乏核心动力，交通闭塞的区位条件使城镇化发展缺乏良好环境，二元管理的体制机制使城镇化发展缺乏支撑功能。在此基础上，结合发展周期和区位条件差异，提出了资源型城市推进新型城镇化建设的战略导向和重点任务。

资源型城市；城镇化；发展特征；关键因素；发展路径

资源型城市（地区）是特定历史条件下城镇化和工业化进程中的特殊产物，当前已成为我国城市“二元结构”矛盾集中凸显的地区。资源枯竭城市、独立工矿区以及棚户区的衰败、贫困与新城市或新城区的繁荣、少数人的暴富近在咫尺，并且空间极化的差距还在不断扩大。2001年以来，在党中央、国务院坚强领导和各方面共同努力下，全国资源型城市可持续发展工作取得了阶段性成果，政策体系逐步完善，工作机制初步建立，部分城市和地区经济社会发展重现生机与活力。当前，国际政治经济不确定性、不稳定性上升，国内经济发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出，复杂的外部环境和内在矛盾使资源型城市可持续发展面临着严峻挑战。未来十年是我国加快新型城镇化进程，全面建设小康社会的重要历史时期，迫切需要深入贯彻落实科学发展观，加快资源型城市可持续发展，着力破解城市内部二元结构难题，带动内需扩大和就业增加，走可持续的新型城镇化道路。

1 资源型城市城镇化发展特征

1.1城镇化发展动力的资源主导性

资源型城市依托资源开发而建立，其城镇化发展过程就是资源型产业的集聚和矿业人口集中的过程。在资源型城市形成初期，基础设施建设都围绕资源开发展开，大量的人力、物力、财力投入成为城镇化发展的基础；进入成长期和成熟期，在矿区管理和矿工生活的需求推动下，资源型城市的基础设施和社会功能进一步完善，资源开采规模、加工能力、资源产品对外输出以及矿业人口的规模和构成演化直接影响着资源型城市城镇化发展规模和水平。

1.2城镇化发展轨迹的政策指向性

从世界范围来看，资源型城市是近代工业革命的产物，其主要功能是为工业化的大生产活动提供原材料及初加工产品。在我国，资源型城市是支撑经济社会建设的能源资源供给基地。计划经济体制下，政府对资源实行直接配置，资源型城市的利益大量流失，导致城镇化发展缺乏资本积累；社会主义市场经济体制下，市场化的资源配置改革使资源型城市被锁定在价值链的低端，城镇化发展严重受制于国家资源安全保障战略和宏观经济环境。

1.3 城镇化发展模式的高速低质性

资源型城市的雏形是在国家战略指引下，伴随着大型矿企的资源开发活动所形成的矿区和矿工生活区。由于矿业的支撑，资源型城市跨越了一般地区城镇化所经历的农业村落、工商业集市等发展阶段，一跃进入初级工业化阶段。在资源财富吸引下，资源型城市形成初期的人口集聚速度也远快于依托水土条件、商业发展、交通优势等综合因素而形成的一般城镇。但在高速城镇化的背后，资源型城市的就业人口中单纯从事重体力劳动的就业规模巨大，完全依附于矿业收入的家庭占绝对比例。高端人才和高素质人群缺乏导致资源型城市的城镇化发展陷入低质量的困局。

1.4 城镇化发展基础的系统脆弱性

城市产业和城市人口是城镇化发展的关键支撑。资源型城市的支柱产业是以资源开采和加工为主的资源型产业，人口的主体是矿业职工及其家属。此外资源型城市的基础设施、文化积淀、人才技术也与资源及资源型产业息息相关。因此，在资源优势丧失的情况下，资源型城市城镇化发展的基础必将分崩瓦解。陈腐、缺乏生机的支撑要素瞬间衰败和死亡，而地区社会又很难接受适应充满活力的新要素，导致资源型城市城镇化举步维艰。

2 资源型城市城镇化进程中的突出问题

2.1 城市结构松散无序，生活与生产空间布局缺乏有机协调

“先生产、后生活”是资源型城市建设初期的基本理念。完全服务于资源开发活动的基础设施建设和城市内部功能布局，导致生活、生产、生态空间相互交错，缺乏有机协调。在加快城镇化建设过程中，由于老城区内各类功能空间的竞合关系逐步激化，功能交错的城区形态成为制约产业发展升级和居民生活质量提升的关键瓶颈。为谋求发展空间，大部分城市大力推进新城区建设，以大手笔编制大规划，进行大面积圈地和大规模造城。但由于重点企业和居民搬迁涉及到复杂的利益关系，脆弱的地方财政很难支撑巨额的补偿，从而使新城区缺乏必要的产业支撑，人口集聚缓慢，最终导致老城区依旧混乱，新城区持续空置，城市结构松散无序。

以湖北省黄石市为例，现辖黄石港、西塞山、下陆、铁山四区和大冶市及阳新县，现有的主城区为黄石港区和西塞山区，但由于历史的原因，黄石港区同时承担着居住和工业品运输两个功能，位于市中心的黄石港每天有大量的工业货物从港口装卸，并运往大冶市、西塞山区、铁山区等目的地。工业运输过程破坏城市道路，严重干扰城市的正常活动，造成城市生活和生产功能混乱。黄石各市区之间分散独立，交通路程远，联系不便，其中铁山区与黄石港区两市区交通距离近20公里，居住中心偏离城市合理的几何中心，造成市区间联系不通畅，现有交通流扭曲。市区人口集中分布在黄石港区、西塞山区和大冶市等地，居于城市几何中心的团成山区人口较少，呈现出“中间空，四周挤”的畸形人口布局。

2.2 繁华的中心区与简陋的棚户区并存，城市内部二元矛盾凸显

2005年，国家在东北振兴战略中相继开展大规模棚户区改造工程以来，全国累计开工改造各类棚户区超过1000万户。然而据调查，当前全国仍有超过1200万户城镇低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚户区中，其中资源枯竭城市尚有6400万平方米棚户区需要改造。对原抚矿集团棚户区抽样调查表明，失业、贫困呈现出集聚、累积与代际传递的特点，28%的家庭离婚，14%的家庭子女辍学，69%的家庭有病人。棚户区居民能支付1万元用于改造住房的住户仅占总住户的12%，完全无力承担的占65%以上。

当前大多数棚户区改造工程采用整体搬迁、集中安置原则，安置区建设规模过大、容积率过高。如内蒙古包头市石拐区2007年启动实施了棚户区搬迁改造建设项目，其中规模最大的民馨家园安置小区规划总建筑面积119万平方米，用于异地安置12459户、39193名棚户区居民。由于棚户区居民多属于低收入群体，大规模安置小区建设极易造成特困群体的“地域化”和“区域隔绝”，进而导致贫困区的空间扩张。出于建设成本的考虑，大部分安置区建设远离城市人口密集区，加大了居民就业、购物以及通过家庭生活资料获取收入的难度。同时安置小区的建设标准与棚户区回迁居民对生活成本的承受能力不匹配，棚户区改造提高了对居民收入的要求。尤其在煤矿棚户区，改造前，居民通过拾煤、经营小片园地可以获取部分隐形收入；改造搬迁后，燃气、冬季采暖、物业以及蔬菜等生活成本加重了居民负担。如通化市二道江区，安置区内居民拖欠各种费用现象普遍，并自行改造火炕取暖，甚至部分居民出卖楼房修建平房，新的棚户区逐步形成。

2.3 接续替代产业发展滞缓，产业体系难以支撑新增城镇人口

资源依赖型的经济发展模式是资源型城市最鲜明的特征，也是导致诸多问题的根源之一。近年来在国家和地方政府的大力支持和引导下，资源型城市的非资源类产业得到了一定的发展，经济发展严重依赖资源采掘和加工产业的局面有所改观。但截至2012年，全国69个资源枯竭城市转型试点和参照执行政策的9个大小兴安岭林区县（市、区、旗）的主导资源采掘（伐）业总产值占工业总产值比重为18.3%，其中超过50%的城市有5个；而第三产业增加值占GDP比重为29.8%，显著低于同期全国44.6%的平均水平。

当前，资源型城市产业转型面临的主要问题可以概括为以下几个方面，一是在对传统资源型产业改造升级过程中，资源产品的深加工水平偏低，产业链延伸难度较大，如湖北省黄石市特钢产品、铜产品在本市进行延伸加工的比例不到10%。二是在新兴产业培育方面，没有跳出原有的产业发展路径，化工、冶金、建材等重化工业成为接续替代产业的首选。同时新兴产业发展多集中在产业链的低端环节，产品技术含量低，附加值低，如河南省焦作市2010年高技术产业增加值占全市规模以上工业增加值的比重不足4%。三是大部分城市接续替代产业项目选择过度强调对地区GDP的贡献，新建项目多集中在资本密集型行业，偏离了吸纳就业的主旨。特别是作为吸纳就业主要渠道的第三产业，受居民消费需求不足的影响，发展滞缓。如河南省灵宝市2010年第三产业占GDP比重仅为19.2%，湖南耒阳市物流业、旅游业、文化产业等吸纳就业能力较强的服务业产值占GDP比重均不到2%。四是企业研发经费投入严重不足，高级科技人员匮乏、流失严重。如河南焦作市从事研发的科技人员仅占职工总数的3.3%，多数企业研发投入占销售收入比重不足2%。

2.4 发展基础严重受损，城镇化受有限的资源环境承载力制约

在资源型城市形成和发展过程中，由于其特殊的功能定位，一直扮演着“生产贡献者”的角色。在资源配置机制和生态补偿机制不健全的体制背景下，资源型城市的生态环境本底和城市发展基础遭到严重破坏。在推进城镇化进程中，资源型城市的产业布局和人口分布受各类地质灾害隐患所限，发展空间捉襟见肘。例如安徽省淮北市辖区内截止到2010年底形成采煤塌陷总面积为7109.7公顷，市辖区内塌陷地占辖区总面积的6.5%。由于淮北地表水浅，塌陷地区积水率高达40%，为此共搬迁村庄250个，失地农民25万多人，导致社会问题严重。

为了加快推进环境整治，国家已相继出台扶持政策，各资源型城市也在转型规划中将生态文明建设作为重要战略任务。但在现实中，一些工业企业借着资源型城市急于发展接续替代产业、找项目求转型之际，钻环保法制的空子或管理上的漏洞，不正常运转污染治理设施、偷排和瞒报排污数量，甚至利用转移污染来逃避环保义务的履行。如甘肃省兰州市红古区，由于福川电站在湟水河内弃渣，致使河道变窄和水质恶化，河水冲刷沿岸公路造成多处塌方，严重影响沿岸居民通行安全。同时由于资源型城市生态环境的历史欠账太多，环保资金难以保障，加之一些部门“重增长、轻环保”的思想根深蒂固，动力不足、监督不够，导致环保基础设施建设投入严重不足。如河南省平顶山市石龙区，经过近几年对区内焦化企业无烟加煤、推焦除尘设备改造，排污量明显减少。但由于企业生产采用单回路供电，停电发生时焦炉废气治理设施无法正常运行，造成焦炉废气直排。

3 制约资源型城市城镇化健康发展的关键因素

3.1 产业体系因素：驱动城镇化发展的核心动力缺失

由于资源型城市的经济发展对资源型产业的依赖程度过高，一旦资源面临枯竭，城市发展难以为继。例如包头市石拐区和辽宁杨家杖子矿区由于资源枯竭曾一度出现连续数年负增长，人均GDP不及全国平均水平的一半。由于长期遵循“以矿为纲”的发展理念，导致资源型城市各方面优质发展要素向资源型产业高度集中，而与城镇化发展关系更为密切的服务业、高新技术产业发展缺乏必要的资金、信息、技术、人才支撑，技术革新、产业升级严重受限，致使在资源型产业衰败后，接续替代产业发展滞缓，很难对城市经济发展形成强有力的支撑。同时资源型产业的一业独大导致资源型城市劳动者技术单一，矿山企业关闭或撤离后大量企业职工再就业困难，社会矛盾激化。

束缚资源型城市新兴产业发展的重要因素也来源于本地大型矿企。长期形成的矿企引领经济发展模式导致资金、人才、土地等关键资源被优先配置到大型国企，新兴产业的发展空间严重受限。如吉林省通化市二道江区曾经是国家重点产煤区，也是通化钢铁集团的燃料供给基地。随着煤炭资源枯竭，“十五”末，二道江区政府提出“支持通钢、服务通钢，振兴二道江”发展战略，以壮大“围钢经济”谋求转型。截止到2010年，规模以上围钢企业产值占全区工业企业产值比重超过80%。但由于近年来市场需求萎缩导致钢材价格低位徘徊，加之历史遗留问题较多等原因，通钢主业持续亏损，围钢经济整体面临着前所未有的困难，二道江区也面临着“二次转型”的考验。

3.2 区位交通因素：带动城镇化发展的外部环境缺失

在缺乏内生动力的前提下，外部环境的辐射带动也是激发城镇化发展的重要因素。但是我国资源型城市的80%以上分布在中西部地区，且大部分城市与区域中心城市的距离较远。根据综合资源枯竭城市空间距离和时间距离的分析结果，相对于省会城市，资源枯竭城市区位很偏远的城市包括河北承德鹰手营子矿区，内蒙阿尔山市、牙克石市等18个城市，占资源枯竭城市总数的23.1%。在我国实施改革开放战略后相当长的时期，“让一部分地区先富起来”的政策导向使区位条件处于劣势的资源型城市在国家总体发展战略中长期被忽视，成为优惠政策空白区，导致当前与发达地区发展差距过大。

随着区域发展战略向“统筹协调发展，缩小区域差距”调整，中西部地区开始成为国家政策和资金投入的重点。但由于资源型城市依托矿产资源开发建立，多位于山区地带，受自然区位条件和交通基础设施制约，对外经济、社会、文化往来相对不便，资源型城市接受外部环境的辐射带动作用处于较低的能级。在这种情况下，无论是企业追求经济效益，还是居民追求生活品质，资源型城市很难成为首选，激发城镇化发展的外部环境要素缺失。反而在鼓励自由竞争的市场经济体制下，资源型城市将面对着由于核心城市、副中心城市的吸引而产生的资金、技术、人才等优质要素的流失。

3.3 体制机制因素：支撑城镇化发展的基本功能缺失

与一般城市相比较，大部分资源型城市的行政管理体制比较特殊。资源开采区、职工生活区以及一系列以职工及其家属为主要服务对象的公用服务设施由矿山企业投资、建设、管理，管辖区内的规划设计、管理体制完全围绕追求企业经济利益最大化这一核心目标。由于大多数矿山企业受国家主管部门或者中央企业垂直管理，其级别和地位与地方政府相当甚至更高，因此地方政府作为资源型城市转型发展战略的实施主体，很难左右矿山企业为城市整体的经济发展、民生改善、生态建设做出更大贡献。更多的情况下，地方政府成为矿山企业的附属，各种政策的制定和实施优先考虑矿山企业的意愿。在国家推进国有企业剥离企业办社会职能改革过程中，一大批原属于国有企业的学校、医院、社区服务等机构移交地方，地方财政承受的压力逐年加重，结果形成“企业不愿管、地方管不起”的局面。

据初步统计，全国资源型城市因采矿塌陷引发居民住房坍塌破损，每年造成人员伤亡多达百人。由于偏重生产基地建设，资源型城市发展中多忽略对生活基础设施和公共服务设施进行系统规划和充足的资金投入，道路交通、水电管网年久失修，残缺不全。如河北省唐山市古冶区内主要道路平均日交通量2.85万辆，其中70%以上为超载煤炭货运卡车，导致全区28%的道路严重破损。区内集中供水率、供热率、供气率分别仅为63%、36%、4.4%，相当部分居民没有基本生活设施保障，尚处在喝“矿道水”、烧“散煤”的状态。根据对全国资源枯竭型城市的基础设施建设水平分析，2011年52个城市平均城区人口密度为3468.1人/平方公里，是全国城市平均水平的1.6倍，但是城市平均市政公用设施固定资产投资为7.7亿元，仅为全国平均水平的1/3。市政设施投入不足使得城市公共服务能力较弱，难以满足城市居民生活的需要。

4 资源型城市新型城镇化发展的路径选择

4.1 不同发展周期城市的城镇化发展路径选择

根据主导资源开采规模及其开采年限，可以将资源型城市发展周期划分为发展期、繁荣期、衰退期三个阶段。不同发展阶段的资源型城市应该抢抓机遇、深挖潜力，谋划城镇化健康发展战略。

4.1.1 发展期城市

发展期的资源型城市，资源开发潜力巨大，城市功能尚处于不断完善阶段。这类城市实施城镇化战略的关键是“规划好”。首先是资源开发规划，重点突出开发潜力的评估、开发秩序的规范、开发时序的设计。其次是产业规划，以资源就地加工、加工层次不断提升、资源型产业拉动外围产业发展为基本主线，特别要注重企业的生态环境恢复治理成本的内部化。再次是城矿布局规划，按照城矿分离的基本思路，用长远的眼光，及早确定好城市发展框架，为城区预留下必要的拓展空间，特别要重视社会服务空间的建设布局。

4.1.2 繁荣期城市

繁荣期的城市，资源开发处于高产阶段，经济社会发展的活力巨大。这类城市实施城镇化战略的关键是“利用好”。首先是利用好资源，最大限度地延伸产业链条，不断提升资源型产业的科技含量，通过强化产业核心竞争力扩大精深加工产品的市场占有率。其次是利用好资金，利用从资源开发中获得的财富加快基础设施建设，尤其是对外联络通道和通讯的建设，同时加大对非资源型产业培育、居民素质培养、高端人才引进等方面的投入。再次是利用好品牌，借助欣欣向荣、日新月异的城市形象，积极争取各领域先行先试政策，加快试点示范建设，不断提升城市品牌在国内、乃至国外的综合影响力，吸引高端优质的创新发展要素集聚。

4.1.3 衰退期城市

衰退期的城市，资源开发活动趋于衰落，经济、社会、环境等诸领域问题丛生。这类城市实施城镇化战略的关键是“解决好”。首先是解决好民生问题，积极争取国家扶持政策，不断提升行政效能，全力促进就业再就业，强化生活保障，完善公共服务体系，以创新社会管理化解各类社会矛盾。其次是解决好经济问题，以加快骨干企业技术改造促进传统优势产业升级，以大力发展多种所有制经济积极培育接续替代产业，以改善投资环境加速产业转移承接。再次是解决好环境问题，积极引导全社会参与历史遗留生态环境问题整治，严格控制污染源和排污强度，采取各种保育措施恢复矿区植被。

4.2 不同区位条件城市的城镇化发展路径选择

在普遍面临资源依赖束缚和体制机制障碍的前提下，区位条件是左右资源型城市发展路径的关键。不同区位条件的资源型城市应该充分发挥比较优势，突出特色，稳步推进城镇化发展。

4.2.1 临近区域经济中心的城市

由于空间距离优势，此类资源型城市接受区域经济中心辐射带动的能级较高。同时，一般情况下，此类城市在长期发展过程中已成为区域经济中心的资源保障基地，物流、人流、资金流较为通畅。因此，在推进城镇化建设中，应按照“服务于中心，借势于中心”的发展思路，通过产业协作、职能分工，加快在与区域中心的经济融合、设施对接、园区共建、信息互通等方面率先突破，在利益分配机制等方面先行探索。以产业多元发展为推动力，以提升城市承载力为抓手，以城市提质加速和城乡一体化为重点，打造区域经济中心的战略支撑点。

4.2.2 远离区域经济中心的城市

此类资源型城市的城镇化发展缺乏外部要素的驱动，但同时也减少了受区域经济中心的“虹吸”所导致的优良资源流失。因此，在推进城镇化建设中，首先应集中力量做大做强中心城区，以提升综合承载力为基础，同步强化文化软实力，率先形成服务经济为主体的产业结构，打造产业、功能、人口的集聚点。其次要发挥重点县和中心镇的比较优势，增强县域、镇域经济的发展活力，强化产业功能，使之成为连接中心城区、辐射外围地区的公共服务平台和新的经济增长极。最终形成中心引领、多点支撑、城乡联动、统筹推进的城镇化发展局面。

4.2.3 自然条件极端恶劣的地区

此类地区主要是指部分地处偏远、不适人居、经济社会发展面临较大困难的独立工矿区。独立工矿区的城镇化应以切实改善基本发展条件、保障人民群众基本生活为核心任务，大力实施就地改造，有序推进异地搬迁，重点加强基础设施和公共服务设施建设，搭建接续替代产业集聚发展平台，带动居民生活条件改善和收入增加。对部分重大灾害隐患区居民进行避险安置，对少数资源枯竭、不具备基本生存条件的独立工矿区，在综合考虑人口规模、资金投入规模、迁入地资源环境承载条件等基础上，审慎分析搬迁可行性，稳妥推进整体搬迁。积极探索符合当地实际、有利于妥善安置和长远发展的搬迁安置方式，促进集中安置和集聚发展。

[1]Li Qian,Zhang Wenzhong,Wang Dai．Current Status,Challenges and Policy Recommendations Regarding the Sustainable Development of Mining Areas in China[J]．Journal of Resources and Ecology,2014,5(1)：42-52．

[2]张文忠,王岱,余建辉．资源型城市接续替代产业发展路径与模式研究[J]．中国科学院院刊,2011,26(2)：134-141．

[3]李倩,张文忠,王岱．地理学视角下的独立工矿区研究[J]．地理科学进展,2013,32(7)：1092-1101．

[4]孙威,李洪省．中国资源枯竭城市的区位条件辨析[J]．地理学报,2013,68(2)：199-208．

[5]余建辉,张文忠,王岱．中国资源枯竭城市的转型效果评价[J]．自然资源学报,2011,26(1)：11-21．

第24个全国“土地日”宣传口号（之一）

1.十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策

2.坚持最严格的耕地保护制度

3.坚持最严格的节约用地制度

4.发展是硬道理 节约是大战略

5.尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益

6.坚守耕地红线 保障粮食安全

7.节约集约利用土地 转变土地利用方式

8.保护耕地 就是保护我们的生命线

Discussion on Characteristics of Urbanization of Chinese Resource-based City and the Path Selection in Promoting its Development

ZHANG Wenzhong, WANG Dai
(Institute of Geographic Sciences and Natrual Resources Research, CAS, Beijing 100101)

Resource-based city is not only the areas where Chinese urban dual structural contradiction presents to us, but also the key problems that have been encountered during the course of the new urbanization construction. After sorting out the evolution process of resource-based city, this paper reduces its development features to the following: resources have predominance in driving force of growth; the policy directs the development track; high-speed and low-quality of development patterns; and system frangibility of development foundation. Furthermore, this paper introduces the three major factors that we face in our efforts to promote the urbanization development of resource-based cities: there is no core power for urbanization development because of resource-dependent industrial system; locational conditions of traffic congestion have been unable to provide a good environment for urbanization development; dual management institutions and mechanisms have been unable to meet the demands for the promotion of urbanization development. On this basis, this paper puts forward the strategic orientation and key tasks for promoting the new urbanization construction concerning resource-based city in accordance with development cycle and locational differences.

resource-based city; urbanization; development characteristics; the key factors; development path

F062.1；F407.1

B

1672-6995（2014）06-0012-06

2014-04-01；

2014-05-15

国家自然科学基金项目(41101120)；国家自然科学基金项目(41101150)；北京市自然科学基金项目（8122015）

张文忠（1966-），男，内蒙古自治区呼和浩特市人，中国科学院地理科学与资源研究所研究员，博士，主要从事城市和区域发展研究。