张家口旅游业管理制度创新探讨

2014-02-05曹晨飞

张家口职业技术学院学报 2014年1期

李进，孙波，曹晨飞

(张家口职业技术学院，河北张家口075051)

一、张家口旅游业的制度环境

随着经济全球化的发展以及中国旅游业的进一步开放，张家口市旅游业在国家一系列政策的推动下，不断开创自身发展的新局面。各级政府及相关部门对旅游业非常重视，在旅游业的规划管理、决策研究、资源整合、统筹指导等各方面均取得了一定成绩，制度环境建设初见成效。但是，由于受计划经济体制的影响，加之开放开发滞后，制度环境的改变仅停留在表层，一些深层次的制度环境建设既未得到改善亦未完全到位，从而限制了旅游业的发展，且与发达地区存在着明显差距。这些差距成为我们对张家口旅游业管理制度研究的根本动因。

二、张家口旅游业的行业管理

(一)旅游业行业管理的基本理论

1.旅游业行业管理是一种社会经济管理形式，它综合了各种制度力量，依靠产业政策的指导，调动政府的行政管理职能并充分发挥市场在资源配置过程中的基础作用，并通过企业的自主管理和行业协会的协调联动服务，实现旅游资源的合理配置并最终推动旅游业管理水平的进步。

2.行业管理的作用

⑴调动五种制度力量的积极性，发挥市场与企业的基础性作用。

(2)促使政企分开，实现政府职能转变。

(3)培育市场主体，打破垄断、促进竞争，增强企业活力。

(4)调整行业结构，制定行业政策，实现产业结构的优化。

(5)合理分配使用社会资源，提高资源的使用效率。

(6)获得管理效益。

3.行业管理模式的选择

⑴部门型管理模式。按照规模和类别将企业分属于各级政府专业管理部门进行管理，以行政性管理或指令性计划作为管理手段。

(2)公司型管理模式。政府建立全国性、区域性行业总公司，对行业经济活动进行集中管理和统一经营。

(3)行政型管理模式。设置行业管理部门并作为政府职能部门管理行业内经济活动，调控行业经济运行。(4)协会型管理模式。企业间自发组成行业协会，通过自律管理实现行业管理职能。

(二)张家口旅游业行业管理制度创新

1.进行制度优化

旅游业行业管理制度的安排过程实质上是制度优化过程，即五种制度力量之间的权力分配和行业管理主体的组织设计。

(1)建立现代企业制度。张家口的旅游企业距离严格意义的现代企业还有很大差距，还不能作为真正独立的市场竞争主体出现。制度优化的核心就是通过产权再造使旅游企业成为真正独立的市场竞争主体和商品生产者。

(2)培育市场体系。建立健全旅游市场秩序，发展完善旅游市场体系，有赖于经济体制改革的进一步深化和市场主体的成熟，尤其是市场法规的完善。

(3)组建行业协会。要使行业协会能够真正担负起行业管理的重任，必须进一步完善并健全行业协会的功能。尽管行业协会必须坚持民间性和自律性，但在发展的初始阶段，必须有政府的支持，并制定行业管理的法规条例，使行业管理做到有法可依。

(4)转变政府职能。这是整个制度优化的焦点工作。政府只需掌控宏观调控职能，把在市场经济下不应属于政府部门的职能转交给企业、市场及行业协会，形成各种制度力量相互关联、各司其职的行业管理新局面。

2.建立“双轨制”行业管理体系

“双轨制”，是由政府管理部门、民间行业协会共同组成的一种新型行业管理组织体系。其管理模式采取行政型和协会型二者有机结合的方式，由政府管理部门执掌行政管理职能，主要任务是掌握政策、组织协调、统筹规划，实现对行业经济运行的有效调控。行业协会执掌行业管理职能，对本行业企业进行联络指导、服务咨询，在政府和企业间起桥梁纽带作用。二者各具独立性，根据各自的职能分别开展工作。

3.行业管理体制的渐进式转型

渐进式转型，是指采取政府旅游行业管理部门为主、民间旅游行业协会为辅的行业管理体制，在此基础上渐进式转型，最终实现以民间行业协会为主导的旅游业行业管理体制。

首先，在旅游行业管理体制改革中，政府仍然要设置行使宏观调控职能的行业管理部门，其管理职能不能完全交给企业或行业协会去代管。其次，行业协会按其属性要求多为民办。因此，在当前阶段，行业协会在行业管理体系中的作用是有限的。第三，从行业管理体制转型的实践看，要实现行业管理模式的转变，必须首先解决政企不分及多部门管理的问题，然后再对各经营性国有资产进行合理配置和重新运用，逐渐形成新的国有产权经营体制。因此，行业管理体制的转型必须采用渐进模式。

三、张家口旅游业的行政管理

(一)旅游业行政管理模式和制度的创新

1.创建“连续统一体”的管理模式

借鉴发达国家的实践经验，政府对旅游业的管理重心随旅游产业的发展发生转移，旅游业发展的阶段不同，管理模式也随之不同，即“旅游业产业发展和行政管理的连续统一体”。连续统一体的概念认为，旅游业的不同发展阶段管理重点不同。

⑴主导阶段:旅游业处在发展初期时，政府对旅游业的管理基本上涉及旅游活动的各个领域。政府要肩负主导作用和推动作用，实现高速发展。

⑵协调阶段:此阶段旅游业处在快速成长期，也是“政府主导”渐渐向“市场主导”的过渡期。政府对旅游业的管理重心是协调，围绕共同目标，解决矛盾、形成一致。

⑶保护阶段:在这个阶段，旅游业正处于成熟期，政府对旅游业的管理重心转移到修正市场失灵领域上，重点是限制垄断，提供旅游信息，纠正市场的不完全性以及信息的不对称性。

2.张家口市旅游业行政管理制度创新

⑴改革现行的市、县两级旅游行政管理体制为一级行政管理体制，取消县旅游行政组织。

⑵建立风景与旅游合一的县级政府旅游组织，大力发展以自然旅游资源为基础的旅游业。

下面，将对上述制度进行具体的制度设计。

(二)张家口旅游业行政管理制度创新设计

1.以市级行政区域为基础的行政管理

⑴旅游行政管理组织的体制与结构

①旅游行政管理的定位。要解决好三种管理中的典型问题:第一是专业管理，这是行政管理的重点和基础问题。第二是协同管理，计划、工商、卫生、财政等各部门都有协同管理旅游业的职能。第三是参与管理，在各政府部门中，旅游部门相对处于弱势，因此可以建立高一级的机构——“旅游发展工作领导小组”，来处理行政事务，由分管的政府领导作为负责人。

②旅游行政管理的到位。要解决好编制问题:第一，编制的性质，目前的政府旅游部门多数归属事业编制，却行使行政职能，被称为“授权行政机关”，使得行政机关界限不清。第二，旅游部门的机构设置、人员比例及定额存在问题，没能形成合理的配置。

(2)旅游行政管理组织的具体实施机制

①培养旅游管理新的行政关系。旅游行政部门要与旅游行政对象建立新的行政关系，要明确范围，克服“政出多门、多头行政”现象，实现旅游行政专门化。

②旅游管理行政职能的实现。战略上要做好三件事:一要制定旅游产业政策，二要组织实施旅游规划，三要推广旅游形象。战术上也做好三件事:一是标准化工作，这是从政府对企业的具体管理向行业管理转变的重要手段。二是依法治旅工作，这是旅游管理的权威性和生命力所在。三是创优工作，即“中国优秀旅游城市”的创建工作。

③旅游管理行政权力的执行。旅游行政的综合职能，由“旅游事业管理委员会”来执行，旅游局作为委员会常设委员，负责执行专业职能，“旅游发展工作领导小组”执行监督职能。

2.旅游地和旅游景区的旅游管理制度创新

⑴建立“风景与旅游合一”的县级政府旅游组织

我市许多县旅游产业规模比较薄弱，有的县甚至连一家旅行社、星级旅游涉外酒店都没有，旅游行政无事可管。在这种情况下，旅游景区景点应成为县旅游行政部门工作的着力点。因此，撤消县级旅游行政组织(旅游事业局)，将其与风景区管理委员会合并，叫做“风景旅游局”，成为解决这一问题的有效办法。

⑵以旅游景区(景点)为基础发展旅游吸引物业

“风景旅游局”的工作重点是带动旅游吸引物业以及其它旅游行业的发展，工作重点从行业管理转向产业发展，并当做一项经济产业来看待，以推动旅游产业的持续发展。

上文，我们对张家口市旅游业的管理制度进行了总体的制度安排和具体的制度设计，由于这种制度安排和设计是在计划经济和市场经济两种制度并轨运行时期，因而具有过渡性。但过渡预示着存在着创新的空间，我市旅游业应把握这一机遇，通过制度创新实现竞争优势。

［1］唐留雄.现代旅游产业经济学［M］.广州:广东旅游出版社，2001.