开放大学章程建设刍议

□姜明文 蔡晓东

2013年11月28日，教育部公布了中国人民大学等6所部属高校制定的大学章程，这是《高等学校章程制定暂行办法》实施以来，首批获得教育部核准的高校章程。作为大学“宪章”，章程是依法治校、科学治校的重要基础。当前，获得批准的首批开放大学正处于建设发展的关键时期，更应从战略高度看待章程建设的重要意义，遵循主要原则，把握基本要点，把开放大学章程制定好、实施好，为办好开放大学奠定制度基础。

一、开放大学章程建设的重要意义

大学章程是 “为保证学校自主管理和依法治校，根据教育法等法律法规的规定，按照一定的程序，以文本形式对大学的重大的、基本的事项做出全面规定所形成的规范性文件。其本质是对大学内部以及与大学有关的教育利益的调整和分配”[1]。建设好开放大学章程无疑具有重要意义。

（一）章程建设是开放大学依法治校的需要

依法治校就是按照法律的模式和精神对学校进行管理，对学习者进行教育，是推进依法治国这一党领导人民治理国家基本方略的必然要求，是教育事业深化改革、加快发展，推进教育法制建设的重要内容，也是现代大学管理体制的重要目标和内容。开放大学作为刚设立不久的新时期新型大学，更应把依法治校作为学校建设和发展的基本理念，做好贯彻落实。而《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》等法律法规仅仅为开放大学的发展提供了基本的法律框架，并无具体明确的实施细则，更不能体现各开放大学的办学特色。开放大学章程作为《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》的下位法,“作为大学精神的集中体现和大学行为总的规范，实际是法的治理模式、法的精神和法律条规在一所大学的进一步延伸和具体化、个性化”[2]，恰恰弥补了《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》的不足，又具有“法”的权威性，为开放大学处理外部关系和内部治理提供了依据，保障了学校的规范管理。而且像法国、德国、日本、俄罗斯等国家高等学校的设立都要求提交“校章”或章程一样，我国《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》等也都明确规定，章程是大学设立的要件之一。制定好开放大学章程，树立学校章程在学校管理中的权威地位,才能真正做到依法治校。

（二）章程建设是开放大学科学治理的需要

治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程[3]。我国开放大学正处于建设的起步期，理顺内部治理结构、建立科学的治理机制，为今后持续快速健康发展奠定基础，成为目前较为紧迫的任务。而要建立高效的内部治理结构和科学的治理机制就必须建立适应开放大学发展的组织管理制度，大学章程正是这种组织管理制度的“纲”，其一旦通过教育行政部门的核准，就具有了法律效力，作为校内规章制度的“目”就要依据其来制定。开放大学章程以“成文法”的形式规定学校中最基本最重要的规章制度，对学校的发展目标、办学理念、办学宗旨、学校内部管理体制及运行机制、学校决策程序、校内申诉与调解等重大问题做出规范，明确学校举办者和办学者的权利与义务、学校各相关主体的权利与义务，使高校的政治权力、行政权力与学术权力得到合理配置，合理划分学校内部机构的权限与职责，使学校的管理规范化、法治化，使开放大学的科学治理有了基本制度保障，保证学校的健康发展。

（三）章程建设是开放大学文化传承的需要

大学文化是大学在长期办学过程中经过全体师生员工的判断、选择、奉行、创新而逐渐形成的教育思想、办学理念、管理风格、道德规范、行为准则、工作作风、精神风貌等群体意识与学校形象，[4]主要包括大学精神文化、大学物质文化和大学制度文化，是大学的宝贵财富和灵魂，是区别于其他高校的基础，必须得到传承和发扬。尤其是各开放大学依托广播电视大学刚刚成立不久，站在新的历史起点上，如何继承广播电视大学在长期的历史发展中形成的具有自身特色的大学文化并在实践中创新,成为摆在面前的重要课题。大学章程作为学校的“宪法”，具有崇高的地位与稳定的特质，应是开放大学特色文化传承的最佳载体。而且教育部颁布实施的《高等学校章程制定暂行办法》也对章程应记载的大学文化相关事项作出了具体规定。各开放大学可结合自身实际和社会发展要求在章程中将大学文化制度化，既继承历史，又反映大学办学理念和实践的创新，并渗透到大学教育的实践中，从而突出个性特色、保障办学的稳定性。

二、开放大学章程建设的主要原则

开放大学章程建设涉及面广、工作难度大，只有认真把握主要原则才能有的放矢、少走弯路。笔者认为，应坚持“四个统一”的原则，制定好开放大学章程这一学校内部的“宪法”。

（一）合法性与合理性相统一

合法性指开放大学章程建设应将《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》以及其他我国教育法律法规、教育规章、教育政策作为重要依据，与之保持一致而不相违背。尤其要坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，牢牢把握社会主义办学方向，将依法自主管理的理念落实到章程的具体条文中。同时，要遵循公正的程序，制定章程的法定权利主体应广泛听取各方面意见，充分论证、协商，并提交教职工代表大会讨论，校长办公会议审议，学校党委会审定，最后由学校法定代表人签发，报核准机关。

合理性指开放大学章程建设应充分考虑学校自身的特性、使命和运行规律，如果学校实际工作需要,又符合大学未来发展趋势,可在不违背法律精神和原则的前提下作大胆探索。尤其是章程的相关规定应当适度,不能损害关系人的合法权益。学校在制定有关章程细则内容时，可以根据自己对这些问题的理解和判断做出规定。

合法性是大学章程具有法律效力的基础，合理性是大学章程具有实践价值的前提。只考虑到合法性，则章程缺乏实践价值；只考虑到合理性则章程失去法律效力。在开放大学章程建设中只有坚持与法有据，又考虑学校的实际情况，做到合法性与合理性相统一，才能确保其获得大众的认可，得到各权利主体的遵守和执行。

（二）普遍性与特殊性相统一

我国开放大学的举办者都是政府，与其它公立大学相似，又都是在广播电视大学的基础上组建，其基本情况差别不大，而且既要执行《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》、《高等学校章程制定暂行办法》等法律法规中有关制定大学章程的规定，基本是参照相关法律法规中的规定内容完成，又不能与现行的校内规章制度有过多的抵触，这些都构成了各开放大学章程的相同之处即普遍性。

但是任何事物都有其特殊性。大学章程的特殊性，是国家有关教育法律法规不能代替大学章程的原因所在，也是区别本校与其他高校的基础。各开放大学都有自己的发展历史和文化底蕴，也面临着不尽相同的发展环境和发展要求，在长时间办学中形成了各自的办学理念、发展路径、目标定位和人才培养目标，在借鉴国内外高校经验的同时，要将学校自身优良的办学传统和特色体现在大学章程中。努力避免笼统空洞的原则性条款，使章程真正发挥其应有的作用。

开放大学章程建设在把握好普遍性的同时，应重点在特殊性上下功夫，着力完善学校自主管理自我约束的体制机制，反映学校的办学特色和办学实际，增强章程的针对性、指导性、可操作性，避免大学章程“挂在墙上”的尴尬。

（三）稳定性与灵活性相统一

大学章程上承国家法律法规，下启学校内部规章制度，是大学自治的“宪章”。如果朝令夕改，不断地推倒重来，又不断地整顿纠偏，缺乏稳定性，就会使学校的办学理念、办学使命以及管理体制和运行机制等等都得不到应有的规范，就会使学校的改革发展失去方向。从这个意义上讲，开放大学进行章程建设时需要坚持稳定性的原则，才能使之发挥应有的效力，维持大学组织机构的正常运转。

当然，强调大学章程的稳定性，并不意味着在开放大学章程建设时要全面接受广播电视大学时期的所有内容，拒绝对其进行必要的、适时的修订和完善。实际上，世界各国的大学章程都处于不断修订和完善之中。对那些己经不适应发展变化的制度的某一环节、某一规定加以修改、完善，目的就是为了使大学章程更好地服从、服务于大学的办学需要。尤其是开放大学绝非广播电视大学的简单更名，而是国家着力建设的新型高校，是建立在诸多新理念、新做法基础上的。其章程的建设需坚持灵活性，应根据实际需要，适时地对进行必要的修改与完善。

因此，开放大学章程建设应坚持稳定性与灵活性相统一的原则，除继承原来广播电视大学原有的基础外，还应及时总结学校改革发展的最新成果，以确保大学章程应有的效力和持久的生命力。

（四）秩序性与人本性相统一

“我国当前的大学章程建设是在扩大高校办学自主权的背景下展开的，大学的法人地位也通过《高等教育法》得到了明确，因此大学章程的任务就在于建立起适应大学内部教学、研究规律的学术治理规则”[5]，就在于建立起大学的基本秩序。开放大学章程建设，应在秩序性上下功夫，明确各权利主体的权利义务，以及行使权利义务所应遵循的程序。

而开放大学是以人才培养为中心，开展教学、科学研究、社会服务文化传承的社会组织，在这一组织中，“人”发挥着根本作用。开放大学章程除突出秩序性以外，还应力求体现以人为本的价值定位，坚持秩序性与人本性相统一。尤其要突出对师生权益、地位的确认与保护。按照有利于推进教授治学、民主管理，有利于调动基层组织积极性的原则，明确学术组织、学生团体的地位和作用，发挥其作用，并保障师生在教学、科研和学习等方面依法享有的学术自由，维护学术活动的独立性。只有基于“以人为本”这一根本出发点和立足点，大学章程才能在实现其维持秩序的基本功能的同时，实现其推进人的发展的教育性功能和发展性功能。

三、开放大学章程建设的基本要点

《中华人民共和国高等教育法》、《高等学校章程制定暂行办法》等法律法规规定了大学章程应载明的具体内容，开放大学无疑要以这些规定为依据开展章程建设。笔者以为，要着重把握好以下几个基本要点：

（一）明确主体权利义务

这里的主体权利义务主要指举办者和学校的权利和义务，对此权利义务规定好了，章程才能成为高等学校办学的基本准则，也才能处理好举办者、教育行政管理部门和学校的关系，保障开放大学依法自主办学。《高等学校章程制定暂行办法》亦有明确规定：“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校办学自主权”。尤其是进一步明晰政府对开放大学的管理范围和权限，这些范围、权限《高等教育法》虽有规定，但尚不明确和具体，应通过章程的规定为学校依法自主管理奠定法律基础。如此，不仅可以约束学校的办学行为，对行政部门的管理行为也有约束力，以助于开放大学的建设与长远发展。

这里的主体权利义务还指教师和学习者的权利义务。教师是开放大学实践活动的主体，学习者是学校的主要服务对象，学校保能否保持良好的社会声誉，关键在于是否拥有一流的师资队伍和卓有成就的学习者。在大学章程中对教师和学习者的权利义务作出规定，有利于切实保障他们的权益，调动其积极性主动性，为开放大学的建设和发展注入活力。

（二）完善内部治理结构

学校内部治理的民主化和科学化，是教育发展的客观要求，是学校高效运行的重要保障。而在大学章程中明确科学的内部治理结构，使开放大学的管理体制和运行机制建立在制度的基础上，是形成大学自主发展、自我约束的良好机制，提高办学管理效率的重要途径。开放大学在章程建设中，应按照《高等学校章程制定暂行办法》“依法完善内部法人治理结构”的总要求，做好相关顶层设计。

开放大学的内部治理结构主要涉及党委、纪委、行政、学术、群众组织等，大学章程应对此明确，厘清各自职责，形成决策、执行、监督相互制衡的机制，实现科学治理。《中华人民共和国高等教育法》明确规定我国高校实行党委领导下的校长负责制，章程中应对这一基本的领导体制作出规定，处理好党委与行政尤其是校长的关系。学术权力与行政权力是开放大学中比较难处理的一对关系，尤其是广播电视大学历史地形成了行政权力相关强势的局面，与建立现代大学制度的要求不符，在章程建设中应本着充分发扬学术民主、加强学术内涵建设的原则处理好行政权力与学术权力的关系。尤其要注意的是，开放大学历史上形成了从中央到地方统筹规划、分级办学、分级管理的独特办学系统，要充分利用好，建立结构优化、运行高效的现代远程开放教育系统，对此章程中也应有明晰合理的规定。

（三）强化教育质量保障

《高等学校章程制定暂行办法》第十四条明确规定，“章程应当围绕提高质量的核心任务，明确学校保障和提高教学质量的原则与制度，规定学校对学科、专业、课程以及教学、科研的水平与质量进行评价、考核的基本原则，建立科学、规范的质量保障体系和评价机制。”学校制定完善章程的根本目的是为了培养更多满足国家发展需要，适应社会需求的高质量人才，保障教育质量理应成为开放大学章程建设的出发点和落脚点。

由英格兰高等教育拨款委员会(HEFCE)授权Ipsos MORI公司进行的英国大学生满意度调查(The National Student Survey，简称 NSS)显示，英国开放大学2006年和2007年连续两年排名第一、2011年和2012年连续两年排名第四。其能与牛津大学、剑桥大学相比肩，成为全英乃至全世界的著名大学，在于她卓越的办学质量，“是周密的设计、详尽的计划、熟练的运作和细致评估的结果”[6]。我国开放大学的建设发展要想摆脱原广播电视大学被社会诟病的局面，回应社会对网络教育质量的怀疑，获得良好的办学声誉与办学效益，就必须以追求质量的卓越为目标，从师资建设、课程研发、后台服务等方面打造一个良好的质量保障体系。开放大学应结合自身特点，在章程建设中对此有明确的顶层设计，明确学校保障和提高教学质量的原则与制度，为制定和实施更为详细的质量保障方案提供基本依据。

（四）建立外部支持机制

开放大学之“开放”很重要的一点就是要充分利用社会力量，积极争取各级政府部门、科研院所、行业企业、国际机构以及学习者家庭和广大校友的支持，就是要充分利用优质教育资源，促进学习资源的共建共享，提高教育质量，满足学习者多样化、个性化学习需求。开放大学建设与发展不可能闭门造车，外部支持是重要保证。对此，章程中也应有明确规定。

对于外部支持机制，章程中首先应明确各级政府对办学系统的支持，如可以通过设立董事会、校务委员会等形式，争取政府资助，使其协调解决面临的困难和问题，不断健全其支持学校建设发展的长效机制。其次，还应采取与科研院所、行业企业等建立联盟等形式开展深度合作，建立行业企业和科研院所支持开放大学建设发展的机制，充分利用其优势为开放大学所用，真正做到“行业最优和学科最优”。再次，章程中应明确规定学校实施国际化战略，广泛借鉴、整合、吸收国外优质教育资源。此外，开放大学的建设发展也需要得到来自校友、学生家庭和用人单位等社会各界相关利益主体的参与及监督，章程尤其应明确校友的特殊地位，明确其参与开放大学管理的途径与方式，确定社会各界利益相关者参与大学事务的方式、范围和权限，规定学校接受社会捐赠、资助及合作的有关事项，建立健全的外部支持学校发展的长效机制。

（五）做好学校文化传承

大学文化 “能够综合代表这所学校办学能力、竞争实力、教育质量和学校文化等”[7]，是学校个性的反映，也是几代人奋斗留下的宝贵文化积淀。办学理念、发展目标、学校定位、学校标识、校旗、校歌、校庆日、纪念日、学校的办学特色、教学科研特色、后勤工作特色等等都是大学文化的具体体现，也凸显了学校的办学精神和办学特色，都需要通过章程这个载体进行总结和提炼。对此，《高校章程制定暂行办法》也作出了明确规定。

开放大学在章程建设中，应积极吸取广播电视大学时期大学文化的精髓，而不是一概抛弃之，并结合学校自身发展的实际需要找到能彰显自身特点，又能凸显基本价值理念的特色文化，在章程中予以明确。需要注意的是，开放大学章程的制定还要重点反映大学办学理论和实践的创新、规划大学的未来，特别是对开放大学获准建设以来积累的新经验、新做法，形成的新理念、新思想加以吸收，使章程更具可操作性，更好地推动开放大学的建设与发展。

明确开放大学章程建设的重要意义、主要原则和基本要点之后，要充分调动广大师生积极性，让他们积极参与到章程制定工作中来，严格按照相关程序，精心组织实施，借鉴国内外大学章程建设的经验，尽快制定出合法合理、科学有效的开放大学章程，并建立相应效果评估机制，强化章程的执行，为我国开放大学建设与发展保驾护航。

[1]米俊魁.大学章程价值研究[D].武汉：华中科技大学博士学位论文，2005:26.

[2]樊雪莱.国外大学章程的研究与建立我国大学章程的探索[D].南京：南京理工大学，2006:14.

[3]全球治理委员会.我们的全球伙伴关系[M]//俞可平.治理与善治北京:社会科学文献出版社,2000:4-5.

[4]张智，宗明华.大学文化及其基本价值观[J].昆明理工大学学报，2004(2):2-3.

[5]蒋季雅.大学章程：秩序规则的二元性——一种历史角度的考察[J].浙江师范大学学报（社会科学版）,2012(4):83-88.

[6]傅松涛,王志娟.论英国开放大学的特点及其启示[J].河北大学成人教育学院学报，2002(1):56－58.

[7]肖川.办好学校的策略[M].南京:南京师范大学出版社,2005:127.