转型期法治公信力的建构

邱成梁

(山东大学 (威海)法学院，山东 威海 264200)

从党的十五大确立依法治国方略以来，国家法治建设不断呈现新局面。党的十八大报告更加重视与凸显法治问题，在报告中“法治”、“依法”是出现频率较高的主题词。党的十八届三中全会，提出了“法治中国”这一重要概念。在现代社会，神治、德治和人治都逐渐失去了治道基础与根基，法治成为主要治道。特别处在社会转型期以及面对复杂国际环境的中国，法治的重要价值更加凸显。“法治中国”是实现“中国梦”的制度基础，能在根本上保证“中国梦”的凝聚力。我国在法治化进程中取得了令人瞩目的成就，社会公众对法治作为治道方式更加期待和信任。但从公信力的角度来观察，我们离法治国家还有很大的差距。判断一个国家是不是成熟的法治国家会有多种标准，法治能否赢得社会公众足够的信任和信赖，应是一个不可或缺的重要标准。作为治道方式的法治是一个社会的、实践的问题，要实现其应有的功能与价值，法治公信力的建构无疑提供了重要的导向。

一、法治公信力的内涵

“公信力是指公共权力领域与公民社会领域中以组织形态存在的行动者(公共机构)及具有公共性的抽象存在物(主要包括语言、制度、权力、货币、真理等)因赢得公民的普遍信任而拥有的权威性资源。”[1]这一定义揭示了公信力涵义的重要关键词即“权威”，但存在诸多漏洞。对于公信力，更恰当的定义指在公共权力领域与公民社会领域中以组织形态存在的行动者(公共机构)凭借权威性资源而赢得公民的普遍信任而形成的无形公众影响力。公信力无形中会导致公共行为获得公众信任，从而使社会公众的对策行为符合公共预期，从而保证公共机制与社会机制的有序运行。“公信力”的概念，内涵着很强的经济分析的逻辑。基于信任的社会认可，权威可被赋予声望，而这种声望的赋予对于被赋予者来说可以是成本为零的；由于声望是可传递的，行为人可以通过赋予或不赋予声望来在一定程度上影响其它人的行为；权威得以确立并不断加强，同时也影响着其他主体对于某一权威的信任。权威与信任的互动过程可视为两方在进行无限次数的重复博弈，重复博弈促进了声誉机制的建立和保持。

在公信力内涵探讨的基础上，法治公信力，又应该如何界定呢？在现代社会，国家公信力的生成、发展在很大程度上是通过法治的方式实现的。但法治公信力所强调的核心点是法律，而国家公信力所强调的核心是权力。法治作为治道的方式，法治公信力无疑描述的是整个社会对这一治道方式的信任。“法治的公信力主要取决于两个方面：一是社会公众是否相信法律本身是公平正义的，二是他们是否相信法律有足够的力量按它自己的逻辑发生作用。”[2]郑成良先生对法治公信力内涵的解读，具有整体解释力。根据上文所论述的公信力模式，郑成良先生所论述的第一个方面实质上是法律的权威，第二个方面在某种意义上是法律信息的信号传递机制，贯穿始终的社会公众信任构成了另一个方面。法治公信力所涉及的外在形式，仍然是以公共机构为基础的，另一方面法治公信力的建构也是通过立法、司法、执法等途径实现的，同时不应忽视的是政党对法治公信力也有重要的影响。

从经济分析的角度，法治公信力的要义是通过各种层次的体系化信号传递，法律权威得到公众的信任，从而实现主体间法律信息的共享与对称，最终实现法律主体博弈的均衡。权威是植根于人类内在心理的一种普遍现象，对公共机制来说，政治权威更是其存在与发展的基础。在此强调的是，在任何一个国家、任何状态下，法治均是公共机制的形态。权威的类型及其核心影响因素，对公信力产生至关重要的影响。权威可划分为传统型权威、魅力型权威、法理型权威。显然，对于法治公信力，法理型权威更具有长期影响力。故需要关注权威的理性化，即实现传统的人治权威向现代的法理型权威的转变。关于社会公众一方，更重要涉及的是公民对法律、法治的信任。若只有法律的权威，而未获得信任，则法律权威本身及其转化机制均存在问题。公共机构与社会公众均有可能成为博弈过程中拥有优势信息的一方，而且不对称信息的状态是普遍存在的。从权威到信任、信任到权威，其转化机制必须依靠于信号传递来完成，公共机构与社会公众之间的信息交流也需要通过信号传递来完成。

二、法治公信力的理念

在合法性问题研究上，逐渐形成了韦伯和哈贝马斯两种不同的分析路径。韦伯及其继承人在合法性问题上所持的是一种事实判断，哈贝马斯则要求对一种政治统治是否具有合法性作出价值提问。哈贝马斯在合法性问题上的一个著名论断:“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”[3](P188～189)。合法性的理念在两个层次上深刻影响了法治公信力的理念。法治公信力与法律的合法性是紧密联系的，法律的合法性在很大程度上决定了法律的权威。显然在这种视角下，关于法律的合法性坚持的是一种事实判断。在此基础上，关于法律的合法性必须做出价值判断。在当下的中国，要在伦理与道德、情理与法理之间寻求均衡，才能更有效地提升法治公信力。在第二个层次上，即整体视角下，法治作为一种治道方式的合法性问题。在这样一个分析框架下，实际上将法治提升到国家合法性的层面。法治公信力的丧失，在第一个层次上是法律的合法性遭到质疑。在第二个层次上是，法治能否有效解决国家的合法性危机，整体上解决合法性危机，也意味着重塑法治公信力。

合理性概念是西方在理性时代高度肯定和推崇理性的基础上，逐步发展出来的一个概念。法治公信力与合理性的关联分析，同样是在两个层面展开的。法的合理性对法律权威具有重要影响，从而对法治公信力具有重要作用。法的合理性评价标准，主要包含形式合理性和实质合理性两类。法律权威的塑造，应当以形式合理性为主、实质合理性为辅。对于法治作为治道方式的合理性，在深一层内涵上探讨，民族国家与国家理性的构建具有涵盖性、典型性。对于转型时期的中国而言，民族国家的建构并未过时而具有深远的意义。民族国家的构建，意在改进传统的政制体制并提炼国家理性。“国家理性具有突出的二元性特征，即在国家理性中存在着权力与伦理、自然与精神、政治与道德之间永恒的张力，国家理性一面总是趋于向价值领域自我提升，一面又循环往复地堕落为纯粹的权力冲动。”[4]关于国家理性，对于以下品性，我们需要共同认知。依照法治维护正义和人权的国家行为，才是真正理性的；应通过诉诸普世价值确立国家理性的限度，更应以宪政和法治的方式约束“国家理性”。法治作为治道方式的合理性，对于民族国家与国家理性的构建具有重要意义。

三、法律权威与立法博弈

中国社会的现代化实质上是法治对传统中国进行改造的过程，法律权威的塑造会涉及中国法治问题的诸多领域。在法治公信力的结构机制中，法律权威具有基础性本源地位。法律必须具有权威性，只有这样才能向人们提供有效的行动理由。“法律权威，是法津的内在说服力和外在强制力得到普遍的支持和服从。它意味着法津成为任何组织和个人都必须遵守的不可侵犯的力量，取得高于其他成文规范的效力和支配地位。”[5]季卫东先生提出了实现法制权威的三种模式，即约定俗成的权威、有理有据的权威、定分止争的权威，并主张通过程序获得权威。“通过程序树立的权威，必然不断接受正当化论证过程的检验，这也意味着采取制约权力的方式来维护权威。”[6]在法治公信力的机制中，强调的是法律权威的初始性、本源性。对于转型期中国法律权威的塑造，主要涉及的是法律权威的整体性问题。

法律权威的整体性问题，实质上强调的是整个法律体系的权威。2011年3月10日，在第十一届全国人大四次会议上，吴邦国委员长宣告：中国特色社会主义法律体系如期形成！法律体系的形成对法治的观念、法治的基础、法治的模式均产生了积极的影响，其中的焦点是对法律权威塑造的体系化创造了前提条件。同时应注意的是，应通过法律体系的进一步完善来进一步塑造整个法律体系的权威。转型期中国法律体系的建构，应当更加强调共识性，包含着逻辑性共识与伦理性共识。共识无疑有助于降低相互交流的成本，以及提高了在一定时期内维护现状的可能性从而保证法律体系的稳定性，进一步提高法律的权威性。在我国法律体系基本形成后，通过立法的完善仍然具有宏观性，而通过司法的完善则更具有针对性、微观性。相对完善的开放性法律体系，在一定程度上能够缓解社会各方信息不对称的状况，利于社会主体之间形成均衡的博弈状态，从而降低整个社会的交易成本与管理成本。也正以此来形成适应法治秩序的稳定市民社会，从而缓解国家与社会的矛盾。这实际上也内涵了整个法律体系权威所内涵的产生基础与运作逻辑。

显然，立法是法律权威塑造的基础，是解决法律权威整体性问题的关键。正如上文所论述的，法治的公信力取决于的一个重要方面是社会公众是否相信法律本身是公平正义的。社会公众对立法的信任是在两个层次上展现的，一是对立法过程的信任，二是对立法结果的信任。立法过程，实质上利益博弈的过程，而立法结果则是利益博弈的结果。“多元利益和多元主体的形成，逐渐造成了由利益博弈来担当正义分配的机制之势，表现为从政策博弈向立法博弈的转型，其实质是利益博弈的法制化。”[7]从这个视角切入，公众对立法的不信任，实质上源于立法过程并未是博弈均衡的过程，而立法结果并未是博弈均衡的结果。当前优势利益集团在信息不对称状态下对国家立法及公共决策的影响，这种现象在转型期的中国日益显现。例如，近几年日益增多的立法腐败现象，特别是行政立法腐败问题。总而言之，应通过对立法博弈过程的规制，特别是解决信息不对称的问题，达到利益博弈的均衡。

四、信号传递与信息公开

在法治公信力的框架下，信号传递的中间纽带作用是毋容置疑的。信号传递要实现应有的功能和价值，应当保障传递信号的真实性和全面性。法治权威的真正树立，信号传递机制起着至关重要的作用，法律权威在这个过程中既有可能得到持续性增强也有可能得到削弱。传递渠道应当能保障法律权威的全面、真实传递，同时为实现真正意义上的法律权威应构建应对机制。法治要获得公众足够信任重要着力点是为社会公众利益表达、权利救济提供合法的、合理的、稳定的机制，即在于利益表达机制与权利救济机制的法治化。利益表达的制度化，能在很大程度上保证了表达渠道的畅通，公众愈加对国家信任。而非制度化的利益表达，则往往会演变成暴力的私力救济。利益表达与权利救济是紧密相连的，在利益表达之后便是权利救济，权利救济的失效极有可能引起再次利益表达。公力救济与私力救济是权利救济的两种重要表现形式。时至当下，公力救济有弱化的倾向，但公力救济仍具有整体信任的优势。法治化的利益表达机制、权利救济机制，是信号传递机制的整体性、基础性机制。

司法作为维护法律正义的最后一道防线，在信号传递形式机制中具有重要地位。在社会转型过程中，利益高度分化、各种矛盾不断集中，导致纠纷数量快速增加。而与之前社会相适应的纠纷防范和解决机制可能部分失效，由此导致人们更多诉诸司法来解决纠纷。实际上当前有很多纠纷无法通过司法的途径解决，即其门槛性条件已经不符合社会的发展。尽管门槛性的条件显然已经高于当前的社会发展程度，但进入司法领域的纠纷案件仍然是相当多的。由于当前对进入其领域的纠纷，司法并未有效率有质量地解决。司法当前所遭遇的危机，源于其基本职能解决纠纷的范围是相当有限的，以及解决纠纷的质量与效率同样不高。司法在利益表达、权利救济中的作用受到不同程度的削弱。在这种情况下，一定程度上法律权威无法通过司法途径传递，通过司法途径传递的法律权威受到了不同程度的化解。当前通过司法权的扩张一定程度上缓解了这种危机，和谐司法理念在整体上也回应了司法所遭遇的效率危机，但并未从根本上解决问题。

和谐司法实际上内含着这样一个逻辑，有效降低社会主体利益表达与救济的成本，而成本的降低更主要的是通过信息共享以降低信息费用来实现的。和谐在一定程度上能保证信息共享，并以此解决信息不对称的问题，司法机关的信息能力也得到提升。尽管和谐司法在一定程度上提升了法律权威，但长远看会引起并加剧法律权威的危机。权威主体与社会公众之间的信号传递具有天然的不对等，因为这是权威主体自身的特性所决定的。和谐司法理念的实质是用行政思维取代司法思维，从而在整体上加剧了信号传递的不对等性。解决司法过程中各方博弈主体信息不对称问题，关键是司法信息公开应尽快制度化。“司法信息公开是言论自由与新闻自由所衍生的知情权的嬗变，而知情权的充分行使，又将表达权、参与权、监督权置于其延展线上。”[8]通过信息公开，一方面公众降低获得了信息的成本、信号得到更畅通地传递，另一方为法院与公众的信息交流提供了条件。在这个过程中，司法机关的信息能力会得到潜移默化的提升。同样，在整个信号传递机制中信息公开具有重要地位。

五、信任机制与最佳限度

法治社会下的社会生活方式以基本的信任为前提，信任降低了社会主体相互交流的成本与达成契约的成本，也提高了实现目标的效率，从而提高了整个社会的效益。在法治公信力的结构框架内，权威塑造、信号传递的最终目标是获得公众的信任。如果把鸦片战争作为中国现代化转型的起点，中国社会现代化进程中的信任机制则呈现出复杂的形态。尽管形态具有复杂性，但基本沿着隶属性信任机制向平等性信任机制转型、平等性信任机制向社会性信任机制转型。建国至改革开放以前的信任机制具有极强的社会共同体性。显然，这种信任机制在一段时期内实现了信任所具有的机制功能。但改革开放以来，对社会个体的强调、个体本位日益凸显，社会矛盾纠纷日益复杂。在这种情况下，原有的信任机制在很大程度上失效，而当前的信任机制并未合理塑造、存在诸多问题，导致信任所具有价值并未得到真正实现。处在社会转型期，我们亟须信任机制的改进。法治公信力的机制，最终导向便是获得公众的信任，其建构也需要新的信任机制。

在建构秩序的过程中，法律具有务实性，信任具有务虚性。因此在关于法治与信任讨论中，信任的制度条件更加凸显。“信任本身的可操作性取决于制度设计，主要是信任的要素和变化与法律组件之间的因果系列以及适当的搭配方式；法治能够达成的信任度则取决于有关的实践过程。”[9]在法治秩序与信任的相互机制中，关于信任机制的建构内涵着人格信任与制度信任的转化，也意味着特殊信任与普遍信任的转化。社会公众对法治的信任，无疑有助于现代法治秩序的建构。“鉴于传统秩序原理的特征，法制改革的基本方向是在交涉、议论等相互作用的固有动态中，通过程序和论证来形成合理的定向化公共选择机制。”[10]这种法制改革的模式意在互动、交涉中是实现法治，也在法治秩序建构中为信任机制留下充分的发挥空间。法治视野下信任机制的建构，同样需要互动、交涉，在其中程序性具有重要意义。

在信任机制的改进中，信任的限度亦是不可回避的问题。公信力意在公共机构与社会公众达成契约之前减少相互交流的成本，亦即减少了达成契约的成本。法治公信力，则是在法律权威基本存在的情况下，降低了理想法治运行的成本。但法治公信力并非永远有益的，法治公信力的强弱需要理性的认识，应当追求法治公信力的最佳限度。超强的法治公信力意味着，在互博弈过程中的结局便是公众不做出任何判断只是盲目地服从法律。这种体制一直是一种服从模式，从而也使法治失去了改进的机会与空间。而超弱的法治公信力意味着，在相互博弈过程中的结局便是公众对法律往往做出抵制的判断，易导致国家机制与社会机制的混乱，即无法形成法治化的状态。法治公信力在何种限度上最优便是一个重要的问题，法治公信力的建构便是向这个最优点不断靠近。处在转型期的中国，由于原有信任机制失效导致的信任问题凸显。在这种情况下需要一种强化的公信力，但应当在这个进程中不断化解、消除其负面影响。

[1]周治伟.公信力的概念辨析[J].攀登，2007，(1).

[2]郑成良.法治公信力与司法公信力[J].法学研究，2007，(4).

[3][德]哈贝马斯著，张博树译.交往与社会进化[M].重庆：重庆出版社，1989.

[4]裴自余.国家与理性：关于“国家理性”的思考[J].开放时代，2011，(6).

[5]谢鹏程.论当代中国的法律权威——对新中国法治进程的反思和探索[J].中国法学，1995，(6).

[6]季卫东.论法制的权威[J].中国法学， 2013，(1).

[7]许章润.从政策博弈到立法博弈——关于当代中国立法民主化进程的省察[J].政治与法律，2008，(3).

[8]刘爱良.我国司法信息公开制度的重构、检讨与展望[J].时代法学，2012，(1).

[9]季卫东.法治与普遍信任——关于中国秩序原理重构的法社会学视角[J]. 法哲学与法社会学论丛，2006，(1).

[10]季卫东.法治中国的可能性——兼论对中国文化传统的解读和反思[J].战略与管理，2001，(5).