中国海洋管理和执法力量整合后面临的新问题及对策

2014-02-05史春林

中国软科学 2014年11期

史春林

(大连海事大学马克思主义学院，辽宁大连 116026)

根据2013年3月通过的国务院机构改革和职能转变方案，我国政府将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责进行了整合，重组国家海洋局，由国土资源部管理。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，并接受公安部业务指导。同时为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，还设立了高层次议事协调机构国家海洋委员会，其具体工作由国家海洋局承担。7月《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》(简称“三定”方案)公布，中国海警局正式挂牌成立，这是我国在海洋管理和执法机构设置上的重大突破。经过一年多的实践，证明中国海洋管理和执法力量整合具有极其重要现实意义和深远影响。但整合后也面临着一些新问题，需要进一步全面深化改革来解决。

一、中国海洋管理和执法力量整合的意义

长期以来中国海洋管理和执法力量分散，即所谓“五龙闹海”：即隶属公安部的中国公安边防海警部队、交通部的中国海事局、农业部的渔政局、国土资源部的国家海洋局和海关总署。另外，还有海军、环保、海上搜救等其他涉海管理部门，最多时涉海主管部门曾达到20多个。但群龙无首，导致海洋管理和执法既有职能重叠又有空隙，造成执法效率不高，维权能力不足。而此次整合并不是狭隘意义上的合并，也不是形式上的组合，而是职能互补整合，资源配置优化整合，因此是中国海洋管理和执法史上一个重大转折，将逐步形成职责明确、权力集中、协调高效、科学合理的新的海洋管理和执法体制，为实现海洋强国战略目标提供重要组织保障。

(一)结束了长期以来中国海上执法“五龙闹海”的尴尬局面

此次改革除海事部门外其他四个部门“同类项合并”，有助于统一、有序、高效执法维权，对内更好地打击海上各种违法犯罪行为，对外更好地维护国家海洋权益。

第一，有助于海上执法力量集中，减少执法成本。一方面从执法力量集中来看，此次整合打破了条块分割，把中国最精锐的海上执法力量集中到一起形成拳头，有利于集中原有部门的人力、物力和财力，形成执法合力。另一方面从减少执法成本来看，海上执法力量整合后可进行统一规划，统筹配置，做到优势互补，减少重复建设，提高资源利用效率。

第二，有助于提高海上执法效率和服务水平。首先，海上执法力量整合后进一步理清了职责，可避免多头管理和执法混乱局面，最大限度地减少过去由于职能交叉而造成不必要的矛盾和纠纷。其次，海上执法指向性更加明确，只要是在我国管辖海域内出现的违规行为，新组建的中国海警都可查处，特别是对于日益猖獗的海上恐怖主义和海盗、海上走私与贩毒以及偷渡等问题的处理效率更高。再次，加强了横向联系，可对海上突发事件做出快速应急反应。最后，避免原来几支队伍重复发证和检查的弊端，减轻企业和群众负担，提高服务水平。

第三，有助于增强海上执法维权力度。一方面从对内来看，过去除公安边防、海关缉私外，其他执法力量并无警察权，难以做到有力执法。而新组建的中国海警可拥有侦查、拘留、逮捕、预审、治安处罚、使用警械等警察权，从而增强其执法权威。另一方面从对外来看，以前中国海监船和渔政船对外叫公务船，不配备武器，而日本、韩国等国家的海上执法船对外叫海警船，都配备武器。结果在有争议海域我们一般以非武装的行政执法应对对方的武装执法，一旦出现海上摩擦，会导致我们处于不利局面。而新组建的中国海警船可配备机枪、小口径火炮等自卫武器，具有一定的战斗力，从而更好维护国家海洋权益。如2013年6月14日由原来渔政船变身的中国2艘海警船从广州出发前往南海巡航，这是新组建的中国海警船首次出航，与以往不同的是这两艘海警船均配备了自卫武器[1]。7月22日由中国海警4艘船组成的海上编队首次以中国海警的名义赴钓鱼岛海域巡航维权[2]。当然动用海军也能达成同样的目的，但容易使局势失控。而更具民事色彩的海警可起到海上危机到来后缓冲作用，增强我国在处理海上纠纷时的灵活性，为中国外交和军事斗争准备提供更大的回旋余地。

(二)提高了中国海洋管理立法水平

过去中国涉海法规大多数是各部门法或是各行业行政法，缺乏全局意识，各部门更多考虑本部门利益，有时同一内容往往会重复立法，有时几项内容又相互矛盾，甚至因主管部门不明确而难以实施。如上世纪80年代末在制定《中华人民共和国领海及毗邻区法》时本来想写进主管机构，但到底写谁却犯了难，在各方协商未果的情况下只好空白。而中国海洋管理和执法力量整合后，为提高我国海洋管理立法水平和司法介入维权都提供了有利条件，可从全局上统筹规划海洋立法体系。

(三)加快了中国海上执法力量与国际接轨及开展国际交流合作

一方面从与国际接轨来看，世界上及中国周边的许多国家都有一支统一、完整的海上执法力量，如美国的海岸警卫队、日本的海上保安厅等都包含了多项执法职能，这是国际上较为成熟的做法。另一方面从国际交流合作来看，过去中国对外由于缺乏统一的海上执法部门实体，在对外交流合作时常要海监、渔政、边防海警、海上缉私警察等联合组团参加，同时美国、日本等外国海上执法力量在与中国进行交流合作时却要与我们不同的部门联系。而中国海警局成立后可统一代表国家与国外同类部门广泛开展全方位、深层次对等交流合作，便于中国在国际海洋事务中发挥更大作用。如2013年9月中国海警局孟宏伟局长率团出席了在俄罗斯符拉迪沃斯托克举办的北太平洋地区海岸警备执法机构论坛第14届高官会，这是中国海警局成立后首次在多边海上执法合作平台上亮相，扩大了中国影响[3]。

(四)促进了中国海洋经济健康和快速发展

第一，整合后进一步理顺了中国海洋管理体制，强化了对海洋经济的宏观调控职能，特别是国家海洋委员会的成立使海洋管理的综合协调机制更加通畅，有利于维护海洋资源开发秩序，合理布局海洋产业，保护海洋环境，促进海洋经济可持续发展。

第二，整合后国家会加大维护海洋权益的力度，为海洋经济主体争取到更大的权利空间，从而为我国海洋经济发展提供更安全的外部保障。

第三，整合后随着海洋执法维权力度的加大，对大型巡航船、特种船及其海事电子设备、船舶通信导航产品以及海洋信息监测系统和技术服务的需求将进入高速增长期，这会直接刺激造船及海工装备等相关海洋产业的大发展[4]。

二、中国海洋管理和执法力量整合后面临的新问题

尽管中国海洋管理和执法力量整合具有重大的现实意义，但整后也面临许多新问题，同时旧有矛盾依然存在，因为旧体制在向新体制转换中受惯性影响会有一个较长磨合和统一的过程。同时目前改革方案只是一个大的原则框架，要落到实处还有大量具体工作要做，而且此次整合并不是一步到位，有些问题还需进一步通过深化改革来解决。

(一)新成立的国家海洋委员会的职能和权限需要明确

一方面，在2012 年成立了维护国家海洋权益的高层次协调机构——中央海洋权益工作领导小组办公室(简称“中央海权办”)，负责协调国家海洋局、外交部、公安部、农业部和军方等涉海部门。另外，在国务院还设有国家边海防委员会这样的议事机构。在这种情况下，新成立的国家海洋委员会与中央海权办及国家边海防委员会的关系需要界定。另一方面，由新成立的国家海洋委员会来协调众多中央涉海部委以及沿海地区的利益和权限仍有一定难度。实际上早在1986年国务院就成立过类似的机构，名为国务院海洋资源研究开发保护领导小组，挂在国家科委，事务部门设在国家海洋局。当时组长由国务委员兼国家科委主任宋健担任，各涉海部门的一把手或主要领导担任该小组的副组长或成员。成立该小组的目的是组织协调各方面力量促进海洋事业健康发展，但其存在时间很短，只讨论一部《海岸带法》。可以说这一机构在当时象征意义大于实际意义，因为其无论是领导配置还是工作力度都无法发挥太大作用，不久便在机构调整中撤销了[5]，因此新成立的国家海洋委员会要想有权威并高效运作起来应吸取这一历史教训。

(二)各涉海部门内部关系与相互之间关系面临进一步协调问题

第一，从目前国家海洋局与中国海警局的关系来看，两者分别代表决策与执法两类机构，按照政治学与公法学的权力分解原则，政策制定权与执法权应当分离。但根据国务院机构改革和职能转变方案，“国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导”，而中编办主任王峰在回答记者提问时则强调中国海警局并不是一个新的单设部门。这说明目前国家海洋局与中国海警局并不是同一主体，但又合二为一，既决策又执法会造成许多问题，因此未来中国海警局面临与国家海洋局剥离的问题。

第二，国务院机构改革和职能转变方案只是强调对现有海上执法力量进行部分“整合”，而不是“统一”，而中国海监、渔政、边防海警等有关单位仍将依照原有方案履行各自职责。这说明中国海警局仅取得相对集中的执法权，多部门分散管理海洋事务的局面并未从根本上改变，这就涉及到执法事权与多个管理事权相矛盾的问题[6]。

第三，此次涉海机构改革并不是一步到位，并未整合更多的其他部委的涉海部门，仍面临着相互之间协调问题。如中国海事局目前有2万多名工作人员，是原来“五龙”中规模最大的，主要履行国家水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理和行政执法等职能，但此次机构改革仍保留海事局原建制不变。对此，国土资源部徐绍史部长认为海事部门未能参与此次整合是因为其有特殊功能，机构改革应循序渐进，成熟的先行，不成熟的等一等再看。但根据《国务院关于部委管理的国家局与主管部委关系问题的通知》(国发[1998]12号)的精神，中国海事局为交通运输部的直属机构，而国家海洋局属于国务院部委管理的国家局。国家海洋局立法为部门规章，而中国海事局立法仅为规范文件[7]，两者所处的地位和立法权限都不同，在今后双方交往中协调起来会有一定困难。而且目前设在国家海洋局的中国海警局和设在交通运输部的中国海事局由于分工不同，仍面临原来“五龙闹海”时的一些弊端，如海警船在海上遇到需要救助的船只，因不在其职责范围内或缺乏救助设备而需通知海事部门让其派船施救，不但花费巨大而且还会错过救助最佳时机。

第四，从《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》来看，目前只是在国家层面完成了一定程度的“整合”与“协调”工作，但在国家海洋局下属的北海、东海、南海三大海域的统一规划及管理方面，目前还缺乏区域性的海洋协调机构[8]。

(三)相关涉海的配套法规需要制订或修订

关于海洋管理体制调整究竟是先进行机构改革还是先立法再进行机构改革，过去一直存在争论。此次整合是机构改革在先，因此随着海洋管理和执法体制的改革和职能的转变，相关涉海法规的制订或修订迫在眉睫。一方面，国家的海洋综合管理体制须由海洋基本法来规定，但过去由于受传统海洋管理体制的制约，大多采取分领域、分事务、分行业的分割式专项立法模式，因此目前应把海洋基本法的制订提到议事日程上来。另一方面，国家海洋局重组后，其原来海洋行政主管部门的性质并没有发生根本改变，但整合后的海上执法队伍属国家海洋局领导并以中国海警局名义开展海上执法维权。这说明法律并没有直接赋予国家海洋局警察权，而只是在海上执法维权时可使用警察权，这属于“委托执法”[9]。但海警刑事执法和武器使用等问题是非常严肃、慎重和敏感问题，需要制订专门法规做出具体明确规定。

(四)新组建的中国海警综合素质和执法能力以及装备水平有待提高

一方面从海警人员来看，海上执法要求海警要具备专业的法律知识、丰富的实践经验、完整的知识体系和高尚的职业品德。但由于原来我国海上执法部门众多，执法人员来源、成分复杂，人员素质参差不齐，年龄与学历结构等都不合理，严重制约执法能力[10]。而且原来各执法部门都是单一执法，而新组建的海警需要综合执法，会遇到许多原来不熟悉的新情况，因此新组建的中国海警综合素质和执法能力都有待进一步提高。

另一方面从海上执法装备来看，由于过去受分散的海洋管理和执法体制影响，国家投入的有限经费被不同部门分摊后，每个部门都面临着装备经费严重不足问题，因此此次整合后各种执法装备及相关技术面临着升级换代的压力。首先，从执法舰艇来看，现役海上执法船绝大多数是千吨级以下小型船，远洋适航性和抗风浪能力较差，无法满足日常海上巡逻和突发事件紧急处置需要。其次，从执法飞机来看，目前舰载直升机和固定翼飞机数量较少，而且航程短、功能弱，无法满足远程巡逻和执行复杂任务需求。最后，从执法装备兼容性方面来看，原来海洋管理和执法各部门的装备自成体系，造成信息设备、版本等难以兼容。

(五)周边国家对中国海洋管理和执法力量整合抱有敌意

国家海洋局重组特别是中国海警局的成立面临国际上所谓“中国威胁论”的舆论压力，尤其是与中国有海洋权益争端的周边国家对此肆意诋毁。如2013年7月中国海警局挂牌前后，中国海警船先后进入南沙群岛和钓鱼岛海域进行例行巡航，但日本和菲律宾等国却对此大惊小怪，借机炒作所谓的“中国威胁论”。如日本政府就中国海警船进入钓鱼岛海域执法维权向中国提出了所谓“抗议”。菲律宾政府发表报告认为，中国海警船对菲律宾形成挑战[11]。日本、菲律宾等国这样做的目的就是试图误导国际舆论来向中国施压并相互勾联，寻求合力来对付中国海上执法维权。

三、继续全面深化中国海洋管理和执法体制改革

充分发挥整合后的中国海洋管理和执法力量，特别是建立一支结构合理、责权明晰的现代海岸警卫力量，是一项长期艰巨任务。对此，要有清醒的认识，努力贯彻党的十八大和党的十八届三中全会的有关精神，继续全面深化涉海领域改革，进一步完善海洋综合管理和执法统一体制建设。

(一)有关涉海机构设置及其职能应继续调整

第一，应调整目前国家边海防委员会的名称，改为国家边防委员会，使其成为只负责陆地边境国防工作的统管议事机构，而把其有关海防工作转交给新成立的国家海洋委员会。另外，应把中央海权办也合并进国家海洋委员会，以避免出现双重领导。

第二，迄今新成立的国家海洋委员会还没有正式运行，因此应尽快使其“从当下的虚位协调机构变成实权的独立主体”[8]。国家海洋委员会当务之急是组织有关力量科学制定中国海洋中长期综合发展战略，对中国海洋发展的目标、原则、战略手段、决策机制、能力建设等方面进行全方位顶层设计[12]。而且新成立的国家海洋委员会要想统筹全部海上力量，其运作成功的关键在于：一方面它的级别一定要高，另一方面其协调力度一定要大，这需要国务院足够重视和坚定决心。

第三，国家海洋局重组后应进一步扩大其职能。新组建的国家海洋局突出了海上执法职能，回应了当前中国海上执法维权能力薄弱现状。但从长远来看，其职能不应仅限于执法维权，“新海洋局的战略地位应当更高，应当放眼全球”，为中国参与世界海洋资源分配以及中国“走出去”战略提供基础性支撑[13]。为此，新组建的国家海洋局一方面要不断提升海洋公共外交水平，加大对外宣传力度，积极争取国际舆论的理解和支持，消除所谓“中国威胁论”的影响，并主动引导国际海洋事务发展方向。另一方面应整合国内海洋教育与科研力量，设立专家咨询委员会作为专门为海洋管理和执法服务的智库，就重大涉海事务给予咨询和指导。同时要引导国内涉海的大专院校、科研机构及企业建立协同创新联盟，不断拓展海洋研究新领域，为海洋综合管理及执法提供科技和政策支撑。

第四，重组后的国家海洋局这么重要的一个部门，目前还隶属于国土资源部之下，其机构效力层次仍偏低，会影响其职能充分发挥。因此待将来时机成熟时，应进一步把其他一些涉海部门也调整合并到国家海洋局，把其升格为国家海洋管理总局，变为国务院直属机构，这样才能更好地行使其行使海洋综合管理职能。

第五，完善中央与地方分级管理海洋体制。中国作为海洋大国，把所有海洋事务都集中于中央统一管理是不可能的，应把沿岸海域划归地方政府管理。因此我国沿海各地区也要在省、市两级设立海洋管理委员会，来协调地方上与海洋有关的各部门工作，打破海洋管理中分散的行业管理体制，提升沿海地方政府对海洋综合管理能力。同时沿海各省市还要建立跨区域的海洋管理协调机制，开展联合执法检查[14]。另外，应进一步理顺重组后国家海洋局所属分局与地方海洋部门的管理范围和权限，既要明确职责又要分工合作。

第六，根据执法事权与管理事权相分离原则，中国海警局应具有自主执法资质，同时与国家海洋局、渔政局、海关内设的海洋管理机构在隶属关系、职权范围和财务经费等方面要彼此独立，互不交叉。另外，鉴于目前海上行政体制所呈现的管理分散、执法相对集中的局面，应由中国海警局牵头，由各涉海管理部门共同组建海上综合执法工作组，负责解决海上统一行政执法重大问题，统筹海警局执法与其他涉海部门管理职能冲突[6]。

第七，中国海事局要不断提高海事监管水平并处理好与中国海警局关系。中国海警局成立后，中国海事局“维护国家海洋权益”的职责正面临被替代的问题。在这种情况下，一方面中国海事局应顺应时代发展要求加快转型，提升海事监管水平。如可将目前合并到中国海警局的原边防海警中对船员无证驾驶、制作假证等船员管理方面的职责全部整合到海事局，以提高海事执法人员打击危害海上交通安全行为的效率和力度。另一方面中国海事局与中国海警局通过协商，既分工合作又密切配合，在职能逐步形成互补关系，主动做好从“五龙闹海”到“二龙治海”各项准备。而且从加强海洋综合管理和推进海上统一执法的大趋势来看，目前“二龙治海”只是执法机构改革的阶段性做法，中国海警局拥有海事执法权应是未来发展方向。因此待将来条件成熟时，应以中国海警局和中国海事局为基础组建中国海岸警卫局，来全面负责海上维权执法和安全管理等职能。

第八，新组建的中国海警要妥善协调与海军关系。维护海洋权益是军地双方共同使命，但海军和新组建的海警在维护海洋权益行动中扮演的角色不同，职能也有所区别，因此新成立的中国海警局与海军之间要加强沟通协调、信息共享以及装备支援，不断加强和深化执法维权以及海洋军事服务保障等方面合作。首先，随着中国海军实力不断增强以及向远洋海军转变，以往由海军所担负的近海防御任务将越来越多地由统一高效的海警来承担。其次，中国海警执法维权需要海军支持和配合。海警在一线执法维权，海军应在二线做后盾，使双方力量优势互补，形成梯次配置防卫体系。最后，未来战时海警应承担海上运输护航、近海反潜布雷、保卫港口以及为海军提供预备役人员等重要任务，有效发挥“第二海军”作用。但目前中国海警局在本质上仍是行政执法主体，还没有军事性质，因此将来随着条件成熟，应赋予中国海警战时向海军转化属性。

(二)尽快建立起既有机统一又相互衔接的涉海法规体系

第一，制定一部综合性国家海洋基本法。国家海洋基本法在海洋管理法规体系中位于最高层次，是制定其他海洋管理法规依据。中国海洋基本法应对国家海上领土、主权范围和管辖海域，国家的海洋政策，国家海洋管理体制，各类国家管辖海域及其资源、环境、权益开发利用与保护原则等做出明确规定，以实现海洋综合管理。

第二，制定维护海洋权益及保护海洋环境专项法规，如《领海无害通过管理法》、《专属经济区飞行和航行管理规则》、《大陆架自然资源管理条例》、《外国人入渔管理条例》、《海洋资源开发与保护法》等，以进一步完善我国所管辖海域的相关法规。另外，面对东海、南海渔业纠纷频发的现状，相关沿海省、市应立即着手制订有关地方法规。

第三，制定有关法规明确中国海警局执法职责及各类涉及海洋事务行政许可的权责归属。原则上有关涉海部门只有海上行政许可权，其海上执法权应统一授权给中国海警局。因此为适应整合后海警综合执法需要，应尽快制定《中国海警法》及《海上执法程序法》，对执法主体海警的法律地位及其执法权限以及现场检查程序、实施处罚程序等做出具体规定，实行执法责任制和执法过错追究制，健全执法监督制度。

第四，及时修订原有的涉海法规，一方面对于上世纪80-90年代制订的、难适用于现时需要的一些涉海法条应尽快删除、调整和充实。另一方面对于原由各涉海管理部门制订的层次较低的法规应尽量提高层次，以加强其权威和实用性。

(三)新组建的中国海警要不断提高执法能力及装备水平

新组建的中国海警要统一规划、统一建设、统一管理、统一指挥，不断强化其权威和严肃性，提高其业务技能和装备水平，将海警逐步建成政治坚定、业务精干、作风优良、秉公执法的准军事化队伍。一方面从海警队伍建设来看。第一，对海警选拔和考核要高标准、严要求。首先要坚持高标准准入制度，把好海警入口关。其次要建立严格考核和退出制度，对能力差、素质低的海警要坚决辞退。最后要建立海警行为规范制度，树立良好海警形象。第二，海警要抓紧业务知识学习，提高综合素质。海警执法维权具有高度政治性、纪律性和一致性，因此海警要全面提高政治、文化和专业素质，特别是要增强法律意识和责任，严肃海上执法纪律。第三，海警要不断加强训练和演习。海警必须从海上执法维权实际出发，积极探索海上执法维权新战法，并立足复杂困难情况开展特种技能和军事训练，采取区分规模、区分层次、区分任务的多形式演练以及多种战法综合协同演练，并有选择地在敏感海区组织风险防抗预演，以增强应急能力。第四，要加强对海警执法监督。海上执法相对集中后，如果缺乏有力监督，会造成海警滥用权力，因此必须完善监督机制，规范执法行为，优化执法流程，使海警在执法时，对内能做到廉洁、公正、公平执法，坚决杜绝执法违法行为发生。对外能做到有理、有力、有利、有据执法，以避免不必要的国际纠纷。

另一方面从执法装备配备来看，国家应加大投入，加快有关装备和技术升级换代，增强对我管辖海域巡查力度，为提高海上综合执法水平提供坚实保障。第一，按照大型化、远程化、高速化、立体化、通用化要求，采取新造和改造海军退役舰艇方式，尽快建设一支大排水量、高续航力、动作快捷、性能优良的综合执法船队。第二，海警船应增加配备舰载直升机和无人侦察机数量，特别是在执法基地应增加中远程固定翼飞机数量。在此基础上成立专门的海警空中执法总队，形成立体执法。第三，充分利用卫星、遥感等先进技术加强对管辖海域无间隙、全天候监控，提高海上预警能力。第四，加快信息化统一建设，实现互联互通和信息共享，以便海警船与空中飞机及后方基地保持通信联络畅通。

(四)向先进国家借鉴有益的海洋管理和执法经验

到目前为止，世界上许多国家都建立起统一权威的海上综合管理部门，或是高层次的指导海洋发展的战略机构，以及强大、高效、精良的海上执法队伍。第一，在高层次协调方面，如2007年日本设置了高规格的海洋政策本部，部长由日本首相担任，成员由国土交通省、经济产业省等8个省厅的37名人员组成，具体负责海洋计划制定和实施，协调与海洋有关的行政事务[15]。第二，在海洋综合管理方面，早在1996年韩国就合并了水产厅、海运港湾厅和海洋警察，成立了海洋与水产部。2008年又新成立国土海洋部，这是一个包括所有涉海部门的“超级机构”，全面负责海洋开发保护、综合管理、法规制订等事宜。三是在海上执法方面，美国海岸警卫队是目前世界上公认的最有影响的海上执法力量，其强大到可与一些中等国家海军相匹敌，是美国五大武装力量之一，是美国联邦政府国土安全部下设的七大部门之一，担负着防御准备、海上安全、海上执法等任务。上述这些国家的做法，为中国的国家海洋委员会、重组后的国家海洋局以及中国海警局运作提供了有益经验。

总之，中国海洋管理和执法力量整合后新体制的建立和完善是一个庞大的系统工程，同时也是一个长期、不断摸索的过程，既需要政府加强有关部门的内部协调，又需要整个社会共同努力；既需要完善相关涉海法规作为制度保障，又需要不断提高海上执法人员及装备水平；既需要总结历史经验教训，又需要吸收先进国际经验，从而达到有效管理海洋事务、依法维护海洋权益的目的，最终实现建设海洋强国的战略目标。

参考文献：

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