中、美高等教育管理体制的比较研究

王硕

（安徽大学高等教育研究所，安徽合肥230039）

中、美高等教育管理体制的比较研究

王硕

（安徽大学高等教育研究所，安徽合肥230039）

美国施行宏观上国家干预、地方分权与学校自治互相统一，微观上行政管理和学术管理相互分离的高等教育管理体制。作为一个年轻的国家，美国在高等教育管理上取得的成就是有目共睹的，其成功经验可以被我国学习借鉴。文章论述了高等教育管理体制的基本问题，中、美两国高等教育管理体制的差异比较和对我国高等教育管理的启示。

高等教育；管理体制；中美

著名学者伯顿·克拉克教授根据政府与大学之间的关系，将世界高等教育大致划分为三种类型：集权体制、学术自治体制和市场体制。众所周知，美国拥有世界上质量卓越的高等教育，而我国现代高等教育起步较晚，经过一百多年的发展虽然成就显著，但仍旧存在许多问题。通过管理体制的比较研究，希望能对我国的高等教育有所借鉴。

一、高等教育管理体制的基本问题

体制意味着事实上难以实现的、某种组织的整齐性程度。所谓高等教育管理体制，是指在高等教育系统中，组织和部门按照一定的规则和制度形成合理的有机系统，服务于高等教育的各项活动。

高等教育管理包括两方面内容：宏观上，国家通过政府的各级教育行政部门对教育事业的领导和管理是国家行政的重要组成部分，称为“教育行政”，教育行政对教育工作起着指挥、调节、保证和促进的作用，主要涉及政府与学校的关系；微观上，高等学校是一个松散结合的系统，通过内部协作和管理，完成高等教育目标，主要涉及学校行政权力和学术权力的关系问题。

二、中、美两国高等教育管理体制的差异比较

1.中、美高等教育行政管理

高等教育管理体制与其所在国家的政治制度的运行机制具有相当大的类似性。美国作为移民国家实行联邦政府机制，将国家权力分化到具有明确职能划分的立法、行政、司法三个部门。在高等教育管理的权力上强调分权与制衡，由联邦和州、地方一起管理。自1791年宪法修正案中提出“凡本宪法未划定而又非各州所禁止的事项,皆归属各州或人民”以来，分权制在美国已经延续了200多年。联邦政府不具有直接的控制权，只通过教育立法、专门教育行政机构及联邦最高法院对高等教育施加影响。鉴于民众的强烈反对，美国没有一所国立大学，只有公立大学与私立大学之分。较之联邦，州或地方管理高等教育的职权更为直接，尽管各州教育行政管理的权限因州而异，但一般都包括以下职能：制定州的教育发展计划；规定最低程度的学校标准；管理联邦资助的项目；促进教育机会均等，有效利用地方、州和联邦提供的财源；提供咨询服务。[1]

另外，美国还有社会团体组织参与到高等教育的管理中，如教育基金会、政治集团、全国性的教育和专业协会等作为教育利益的代表通过资助及其他活动影响官方和学校的决策。在认证制度上，设有高等学校质量评估机构。它们成为衔接政府与高校之间的纽带。

与美国不同，中国实行的是中央统一领导、分级管理的教育行政体制。公立大学构成高等教育系统的主力军。新中国成立以来，高等教育管理改革呈现动态发展的趋势，权力由高度集中统一到有保留的下放权力到地方，再到扩大高校与社会的联系。从1985年至今，我国已经形成了中央统一领导、分级管理的高等教育管理体制。教育部作为中央教育行政机构，既是国务院的组成部门，也是国立院校的经营者。负责拟订教育方针政策、学位制度、统筹教育经费、各级院校标准设置、考试招生、教师发展、指导科学研究和教育系统的外事工作等。其下设有二十多个司局，包括管理高等教育的高等教育司、高校学生司、学位管理与研究生教育司。在地方，《中华人民共和国高等教育法》第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”

2.中、美两国高校的内部管理

世界各国的高等学校一般都是法定的自治机构，享有不同程度的办学自主权。美国著名高等教育思想家克拉克·科尔曾说过：“美国高校（20世纪）60年代是学生的时代；70年代是教师时代；80年代是管理时代；90年代是董事会时代”。[2]这句话形象地概括了半个多世纪以来美国高等学校管理权重心的转变。哈佛大学的校董会，发展到今天其地位已经根深蒂固。校董会是美国高等学校的最高决策机构，主要由校外代表组成，有政府官员、学生家长代表、律师、企业家、文化名流等，这样能够听取不同方面的意见，确保决策更加科学化和民主化。董事会委派校长作为法人代表，全权处理学校内部日常事务。

相对校一级，“系”是美国大学主要的学术单位，它既是一个围绕某学科构建起来的统一的社团机构，又是一个官僚单位。系的职称等级有：教授、副教授、助理教授、讲师。系的权力根据职称依次分配，系主任每三年更换一次，在决策上需同全体教学人员商讨，实行少数服从多数的原则。目前美国大学内部管理分为两大部分：行政管理和学术管理。行政和组织活动主要由行政人员控制和管理；而学术活动主要由教授控制和管理。[3]

伴随宏观管理体制的改革，我国高校内部管理体制也相应发生变化，由最初的一律实行校长负责制到党委领导下的校务委员会负责制，期间关于院系与党组织的关系又进行过几次调整，后又于上世纪80年代试用校长负责制。鉴于校长独揽大权的弊端，中共中央发出《关于加强高等学校党的建设的通知》，提出一直沿用至今的“党委领导下的校长负责制”。《高教法》重申“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，规定党委领导学校的思想政治工作和讨论决定管理中的重大事项，支持校长行使职权。校长全面负责本学校的教学、科研及其他行政管理工作。我国大学的校党委书记和校长主要由上级行政主管部门任免，其他管理人员则实行教育职员制度。

我国大学学术组织的传统结构形成于20世纪50年代的“校―系―专业”三级结构，专业教研室是基本组织单位。改革开放以来尤其是近十几年来的内部管理体制改革，大体形成了以“校―院―系”三级结构为代表的模式类别。[4]

三、启示

不同的国家和地区在高等教育管理上采用不同的体制，每一种体制都有其自身的优势，可以相互学习、取长补短。通过分析比较中、美两国的基本情况，提出以下观点：

1.进一步扩大院校的办学自主权和院系的学术权力

一国的高等教育管理体制受国家政治体制、社会经济状况、本国教育和文化传统、国际改革潮流等多重因素影响。美国形成了国家干预、地方分权、学校自治三者互相依存和统一的高等教育运行机制；而在中国则形成了由中央政府统一领导，中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的高等教育管理体制。[5]

政府与院校过于紧密将使高等教育体制走向一元化，避免竞争，这种关系虽然能够调节平衡、防止混乱局面，但也可能是形成僵化的致命源泉。近些年，实行分权制的国家呈现出朝向集权制方向改革的趋势，如美国、英国、德国都在强化中央政府权力方面进行改革的努力与尝试；而实行集权制的国家则呈现分权体制方向的改革趋势，如法国、瑞典等国在为如何将中央的权力下放给地方而伤透脑筋。[6]扩大高校的办学自主权，并不意味着对高校弃之不管、一放到底。政府应主要加强在宏观政策方针和方向上对学校进行管理，而不是事无巨细、直接管理。

行政权力与学术权力的博弈一直是高教界长盛不衰的话题。我国的大学及管理人员均与行政级别挂钩，行政权力的泛化在学校中有抬头的趋势，且权力主要集中在校一级，这样不仅造成院系的基层管理失去特色，还会干扰正常的学术活动。借鉴国外，我们应当实行管理权力分散、行政权力与学术权力适当分离的原则，充分发挥学术组织的作用。

2.改革高校管理人员人事任免制度

针对高校行政化的问题，“去行政化”的呼声持续了很多年。受历史和现实情况的制约，在中国高等教育领域，特别是在公立高校中，在实质上逐步取消行政级别将是一个漫长的过程，并非朝夕所能完成。正因如此，引入国外董事会机制也必将路途坎坷。当然除了上文提到的提高学术权力的地位外，我们也可以通过完善学校内部管理，特别是改革人事任免制度，迈出改革的重要一步。

我国大学校长和校党委书记尽管拥有很高的学术头衔，但任用方式和标准使得他们更像是干部官员而不是学者。建议在高校内部组织选举委员会，让本校师生、学生家长等参与投票，只有这样，高校办学自主和决策民主才能进一步落实。

3.建立市场竞争机制

“在美国，与政府整齐划一的管理不同的是，州的集权管理具有特有的适应多样化普及教育的诸多优点：一是允许各州之间的多样化；二是允许系统之间的竞争；三是当一个系统在衰退，允许其他系统工程能够逃避其影响；四是对许多州来说，都有从其他州那里学习成功与失败经验的机会。”[7]伯顿·克拉克的这句话不仅阐述了美国分权管理带来的灵活性，也揭示了美国高等教育发达的又一个原因：激烈的市场竞争。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要坚持社会主义市场经济改革方向，使市场在资源配置中起决定性作用。将市场由基础性作用提升到决定性作用就要求：一方面，教育如何更好地认识和运用市场规律，从而更好地运用市场机制，更加科学合理地配置教育资源，提高教育活力和效率；另一方面，教育所培养的人才、产出的科研成果，如何才能更好地适应市场的需要。我国高校只有参与到市场竞争中，才能摆脱对政府的依赖，寻求更多的社会资源，壮大自身力量。

4.充分发挥中介组织的作用

英国有大学拨款委员会，美国有高等教育质量评估机构，而在中国鲜有无政府背景的独立组织充当政府和高校的缓冲机构。我国应转变管理观念，由自上而下的管理，走向各方参与的治理。建立中介组织，特别是经常性的监督和评估组织，推进管办评分离，对于高校自我激励、加强教学改革、提高办学质量将起着十分重要的作用。

5.加强高等教育法制建设

教育立法是高等教育有序发展的保障。我国现行高等教育立法中仍存在重实体轻程序、配套立法相对滞后、上下位立法相抵触等问题，高等学校人事制度改革、学术规范及其他相关文件还尚待出台。因此，必须加强和完善高等教育立法，进一步明确院校的具体职责，依法治教。

新年伊始，教育部将“进一步加强学校章程特别是高等学校章程建设，推动‘985工程’、‘211工程’高校完成章程起草，完善章程核准程序”作为2014年的工作重点。去年年底人大等六所大学章程获批，这必将指导各地加快各级各类学校章程建设，促进学校加快内部管理体制的改革。

[1]吴文侃，杨汉清.比较教育学[M].北京：人民教育出版社，1999：594-595.

[2]徐小洲.《当代欧美高教结构改革研究》[M].呼和浩特：内蒙古大学出版社，1997:264.

[3]童远忠.中、美高等教育管理体制的比较及其启示[J].常德师范学院学报(社会科学版)，2000，（7）：83.

[4]迟景明.现代大学的组织特性与管理创新[J].大连理工大学学报(社会科学版)，2002，（6）：46.

[5]孙怡，谢鸿全.中美两国高等教育管理体制的对比与分析[J].教育观察，2013，（1）：89.

[6]张丽.伯顿·克拉克的高等教育思想研究[M].武汉：华中师范大学出版社，2008：145.

[7]Burton R.Clark.The Changing Relationship Between Higher Education and Government:Some Perspectives from Abroad. U.S Connecticut[B].Yale Higher Education Rearch Group Working Paper，1977：9.

(责任编辑：娄 刚)

A Comparative Study of Higher Education Management System between China and USA

WANG Shuo
(Institute of Higher Education,Anhui University,Hefei 230039,China)

In USA,there exists such a higher education management system in which the state intervention,decentralization and school autonomy interlink at the macro level while administration and academic management separate at the micro level.As a young country, America’s achievement in highereducation managementis obvious,which should be learnt fromby China.The author ofthis paper analyzes the basic problems arising in the higher education management,the difference of higher education between USA and China,and its benefits to China’s higher education management.

higher education;management system;sino-American

G471

A

1009-3583（2014）-0088-03

2014-1-18

王 硕，女，安徽淮南人，安徽大学高等教育研究所硕士研究生，主要从事高等教育法学研究。